政府購買社會審計(jì)服務(wù)的制度程序與推進(jìn)路徑研究

國語

摘 要：為切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)工作，國家提出了審計(jì)全覆蓋理念，因此政府審計(jì)機(jī)關(guān)人員數(shù)量與龐大的審計(jì)業(yè)務(wù)量明顯存在不均衡的情況。為了緩解目前政府審計(jì)工作的壓力，購買社會審計(jì)服務(wù)是達(dá)成審計(jì)全覆蓋的重要選擇。本文概括政府審計(jì)機(jī)關(guān)在購買社會審計(jì)服務(wù)的具體流程后，利用案例深入挖掘采購以及審計(jì)過程，再接著分析此過程中存在的制度問題，在此基礎(chǔ)上，本文從“設(shè)計(jì)機(jī)制”、“引導(dǎo)機(jī)制”以及“監(jiān)督機(jī)制”這三個(gè)方面建議政府審計(jì)部門改善采購制度。

關(guān)鍵詞：政府購買;社會審計(jì);審計(jì)全覆蓋

所謂政府審計(jì)機(jī)關(guān)采購審計(jì)服務(wù)，也就是審計(jì)業(yè)務(wù)外包。目前，我國的政府采購審計(jì)業(yè)務(wù)尚處于萌芽階段，但對于其它公共服務(wù)的購買已有數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)，近些年政府主要采購的審計(jì)服務(wù)類型中，工程審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)、咨詢評估服務(wù)和年度采購審計(jì)占據(jù)了很大的比例。唐洋（2018）等人提出，政府應(yīng)該針對那些需要專業(yè)審計(jì)技術(shù)的項(xiàng)目聘用專家，比如工程審計(jì)、外資投資審計(jì)等。把控制采購程序中的政府審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)作為研究對象，趙家政（2017）認(rèn)為強(qiáng)化學(xué)習(xí)國外的政府審計(jì)外包、政府部門應(yīng)加快制定配套的審計(jì)準(zhǔn)則與外包費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、提高審計(jì)機(jī)關(guān)人員和注冊會計(jì)師的審計(jì)能力?？傮w來看，我國關(guān)于政府審計(jì)外包的相關(guān)研究尚屬少數(shù)，實(shí)證研究更是少之又少。本文從審計(jì)案例的角度切入，探討在我國現(xiàn)行政府采購社會審計(jì)服務(wù)的制度下，是否存在制度上的漏洞以及相應(yīng)的推進(jìn)機(jī)制。

一、政府購買社會審計(jì)服務(wù)的制度程序

通過向社會層面購買審計(jì)服務(wù)是國家政府購買社會公共服務(wù)這一大類里面的又一具體分支，因此采購過程實(shí)質(zhì)上與政府購買其他社會公共服務(wù)大體一致。

分別從確定采購內(nèi)容、編審采購預(yù)算、開展公開采購、監(jiān)督服務(wù)提供過程、驗(yàn)收服務(wù)成果等方面展開。

相對于政府審計(jì)機(jī)關(guān)人員較少的情況，我國社會審計(jì)的人力資源充足，且呈連年上升趨勢。根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)消息，截至2020年3月底，全國大小會計(jì)師事務(wù)所數(shù)量達(dá)到8308家，分所1190家，全行業(yè)執(zhí)業(yè)注冊會計(jì)師約11萬人，事務(wù)所從業(yè)人員數(shù)量超過40萬，年收入高達(dá)1000億元，為有需求的上市公司和企事業(yè)單位全力提供專業(yè)的審計(jì)服務(wù)，為深化改革，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋提供了堅(jiān)實(shí)的力量。政府購買社會審計(jì)服務(wù)的程序具體如下：

（一）確定購買內(nèi)容

正確確定采購內(nèi)容是政府機(jī)關(guān)順利開展采購活動(dòng)的前提。首先是根據(jù)所辦業(yè)務(wù)的重點(diǎn)與否以及國家保密要求和其他因素，以此確定購買社會審計(jì)服務(wù)的內(nèi)容與范圍。其次是合理明確需求，可以使用編制年度計(jì)劃，對政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)目標(biāo)、人力、社會資源等進(jìn)行綜合評估，幫助政府審計(jì)機(jī)關(guān)確定采購需求。第三是全面衡量我國社會審計(jì)的市場狀況，推斷其供給能力。

（二）編審采購預(yù)算

在編制對外采購審計(jì)服務(wù)的預(yù)算時(shí)，要以本年度所需的采購內(nèi)容、年度預(yù)算編制規(guī)章制度以及上一年度采購預(yù)算具體的執(zhí)行情況為依據(jù)，保證預(yù)算金額與市場價(jià)格保持一致。

（三）開展公開采購

政府機(jī)關(guān)購買社會公共服務(wù)時(shí)，需要根據(jù)采購內(nèi)容、對象、渠道的不同，采購方式可分為：邀請招標(biāo)、公開招標(biāo)、單一來源采購、競爭性談判等。購買社會審計(jì)服務(wù)時(shí)，主要采用競爭性談判以及公開招標(biāo)的方式，采購時(shí)要遵循公開透明、公平競爭的原則，同時(shí)也要嚴(yán)格篩選出資質(zhì)、信譽(yù)較好的投標(biāo)單位。

（四）監(jiān)督審計(jì)過程

政府審計(jì)機(jī)關(guān)在購買社會審計(jì)服務(wù)時(shí)，不僅作為需求者、采購者，更是站在一個(gè)監(jiān)督者的角度對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)過程中進(jìn)行全面監(jiān)督。

（五）驗(yàn)收審計(jì)服務(wù)

整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，政府應(yīng)該按照規(guī)定驗(yàn)收社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)服務(wù)。第一，對其提供的工作底稿、審計(jì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行仔細(xì)檢查，對最終審計(jì)結(jié)果實(shí)施公平、公正的判斷。第二，采購部門理應(yīng)對觸及到的資金使用情況和審計(jì)工作完成效率等實(shí)施考核評價(jià)，將最終評價(jià)結(jié)果發(fā)送給審計(jì)機(jī)構(gòu)，這些可以成為以后年度購買社會審計(jì)服務(wù)的關(guān)鍵參考依據(jù)。

二、政府審計(jì)機(jī)關(guān)購買社會審計(jì)服務(wù)的案例分析

（一）某省供銷合作社某主任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的案例概況

某省審計(jì)廳于2016年7月開始實(shí)施針對該省供銷合作社（以下稱省總社）H主任的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)對象包括省總社和其下屬的大約12家企業(yè)，審計(jì)內(nèi)容是2012至2015年度省總社的財(cái)務(wù)收支狀況，擴(kuò)展審計(jì)了12家下屬單位在財(cái)務(wù)與政策實(shí)行方面的情況。

（二）審計(jì)服務(wù)購買過程

省審計(jì)廳就該審計(jì)項(xiàng)目于2016年6月在官網(wǎng)上發(fā)布通告，只要符合所列條件的事務(wù)所均可申報(bào)，6月28日審計(jì)廳將所有申請表交給法規(guī)處，讓其負(fù)責(zé)篩選與核查，之后由業(yè)務(wù)部完成電腦抽簽工作，選出3家會計(jì)師事務(wù)所。這3家事務(wù)所中有7名注冊會計(jì)師、3名會計(jì)師職稱、剩下的2人僅有會計(jì)從業(yè)資格證。省審計(jì)廳最初發(fā)布的通告中有“對于外部采購的會計(jì)師職稱以下的工作人員數(shù)量必須低于所有人員數(shù)量的一半”，因此最終抽取的結(jié)果是完全符合要求的。

（三）具體案例：對省總社占用下屬車輛問題的詳查

社會審計(jì)人員在審計(jì)省總社的下屬企業(yè)資產(chǎn)時(shí)，并沒有發(fā)現(xiàn)任何問題。然而政府審計(jì)人員在審計(jì)省總社時(shí)，得知其向A，B，C，D 四家下屬公司總共借了6輛車，一輛108.21萬元的輝騰車由B公司在2009年2月采購，但是同年3月就被借到省總社使用到現(xiàn)在。省總社雖然作為農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，政府審計(jì)人員認(rèn)為其也是黨政機(jī)關(guān)，就應(yīng)該遵守相關(guān)規(guī)定，因此省總社有用車的需要，應(yīng)該根據(jù)規(guī)定申請，而不是私自借用以及占用下屬企業(yè)車輛。

社會審計(jì)人員詳細(xì)審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，這6輛車都是H主任批準(zhǔn)，經(jīng)過省總社里幾個(gè)部門的主任借來的，直至審計(jì)日，有三輛車歸還下屬企業(yè)，剩下三輛車并沒有歸還，而且108.21萬元的3.0L輝騰車就在未歸還的名單中。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，借用程序都是口頭商議并無紙質(zhì)協(xié)議。省總社自身擁有的一輛豐田漢蘭達(dá)價(jià)值29.8萬元，2.7L的SUV明顯超過了國家對公務(wù)用車的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，借用的6輛下屬企業(yè)也都超過了標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)組最終給省總社的審計(jì)意見為，應(yīng)及時(shí)對借用的車輛進(jìn)行退還，以后不能隨意占用下屬企業(yè)車輛。

三、政府采購審計(jì)服務(wù)中存在的問題

上述領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的案例，明顯可以發(fā)現(xiàn)政府采購制度存在不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。雖然并沒有對該審計(jì)項(xiàng)目的結(jié)果產(chǎn)生較大的不良影響，但這些問題值得關(guān)注研究。因此，筆者針對政府審計(jì)部門制度上的缺陷，從“設(shè)計(jì)機(jī)制”、“引導(dǎo)機(jī)制”以及“監(jiān)督機(jī)制”這三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）政府審計(jì)部門管理制度中的“設(shè)計(jì)機(jī)制”

上文中領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)案例采購了社會服務(wù)，但目前國家政府購買社會審計(jì)的業(yè)務(wù)沒有詳盡的范圍，以及根據(jù)項(xiàng)目對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)也沒有具體的要求。

（二）政府審計(jì)部門管理制度中的“引導(dǎo)機(jī)制”

政府在采購社會審計(jì)服務(wù)時(shí)，最終聘用權(quán)往往掌控在政府人員手中，所以雇傭熟人的情況經(jīng)常發(fā)生，比如相對信任某個(gè)社會審計(jì)機(jī)構(gòu)或者工作人員時(shí)，就很可能發(fā)生不公平的聘用機(jī)制。

（三）政府審計(jì)部門管理制度中的“監(jiān)督機(jī)制”

案例中社會審計(jì)人員沒有發(fā)現(xiàn)的問題或者沒有深究的問題，在經(jīng)過政府審計(jì)人員的審查后被發(fā)現(xiàn)了。雖然案例中政府審計(jì)人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)了問題，但我國其他一些地方存在政府購買社會審計(jì)后成為“甩手掌柜”的情況，沒有起到監(jiān)督指引作用。

四、推動(dòng)政府購買審計(jì)服務(wù)發(fā)展建議

（一）政府審計(jì)部門管理制度中的“設(shè)計(jì)機(jī)制”

借助相關(guān)法律法規(guī)，對哪些政府審計(jì)事項(xiàng)可以通過“政府購買社會審計(jì)服務(wù)”的方式進(jìn)行加以界定，對可以參與政府購買社會審計(jì)服務(wù)這一領(lǐng)域競爭的社會審計(jì)組織應(yīng)當(dāng)具備的資質(zhì)、必須滿足的回避條件以及需要接受的監(jiān)督方式和將要披露的相關(guān)信息等加以規(guī)范的基礎(chǔ)上，具體地對可以通過購買方式獲得的社會審計(jì)服務(wù)，在何時(shí)、以何種方式以及何種程度的利用進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（二）政府審計(jì)部門管理制度中的“引導(dǎo)機(jī)制”

就是要通過設(shè)定資質(zhì)、回避條件以及接受監(jiān)督和公開披露等方式，幫助政府在購買社會審計(jì)服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭時(shí)，建立起“公平、公正、公開”的競爭機(jī)制，引導(dǎo)社會審計(jì)組織更好地參與到政府購買社會審計(jì)服務(wù)領(lǐng)域中。

（三）政府審計(jì)部門管理制度中的“監(jiān)督機(jī)制”

政府審計(jì)部門應(yīng)不斷重視自己“掌舵者”的身份，盡職盡責(zé)地對所購買的社會審計(jì)服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量復(fù)核，過程監(jiān)督，結(jié)果評估，這既是政府履行其職責(zé)的過程，也是使所購買的社會審計(jì)符合政府審計(jì)的本質(zhì)要求的重要保證，更是防止社會審計(jì)組織與政府審計(jì)對象之間滋生腐敗的重要手段。

結(jié)束語

政府審計(jì)部門的業(yè)務(wù)不斷增長而且工作人員數(shù)量明顯不足的情況下，建立一套合理的政府購買社會審計(jì)服務(wù)的制度就顯得尤為重要，這對政府審計(jì)部門和會計(jì)師事務(wù)所都存在特殊的意義。針對采購審計(jì)業(yè)務(wù)，必須注重設(shè)立相關(guān)的制度，再就是提供審計(jì)相關(guān)的思想、費(fèi)用以及專業(yè)能力的保證，促進(jìn)政府審計(jì)采購之路愈加順利。

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作者簡介：

國語，1995年5月5日出生，女，漢族，籍貫陜西渭南市富平縣，現(xiàn)就讀于西北政法大學(xué)管理學(xué)院2019級審計(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：政府審計(jì)。

（西北政法大學(xué)管理學(xué)院? 陜西? 西安? 710000）