城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作政策分析

叢志華

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造既是一項非常重要的民生工程，也是拉動增長、擴大內(nèi)需、刺激消費的重要抓手。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)因是通過非貨幣化安置，即能讓居民提升居住品質(zhì)，又能保持房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。當前城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造與棚改工作既有一脈相承之處，又在品質(zhì)和要求上有細化、提升。以大連地區(qū)為例2020年初安排專項債資金10.97億元，其中專項債籌集資金占比95%，財政資金依然是推動的主力。當前老舊小區(qū)改造工作仍以財政補貼為主，市場化參與不足，隨著其他地區(qū)的試點與典型項目落地，完善的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝電梯方案、綜合改造運作升級模式逐步成熟，會將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)工作升級到新的層次，市場化參與計劃將逐步出現(xiàn)。

一、政策背景

2020年7月10日國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)【2020】23號文。因地制宜的開展老舊小區(qū)改造工作，合理制定改造方案，2020年新開工改造老舊小區(qū)3.9萬個，涉及居民近700萬戶，到2022年，基本形成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造框架、政策體系和工作機制。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指，建成于2000年以前、公共設(shè)施落后，且影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)。全國共有老舊小區(qū)約17萬個，建筑面積約為40億平方米，涉及居民超過4200萬戶、一億多人，部分已出臺老舊小區(qū)改造方案的地級市，因地制宜的將老舊小區(qū)范圍拓展到2005年以前，改造面積進一步擴大。

改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是民生工程，當前大部分城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建成已有20年以上，市政配套設(shè)施老化、公共服務(wù)缺項等問題突出，具體體現(xiàn)在三個方面：一是垂直交通缺乏，高齡老人或殘障人士上下樓困難。二是公共設(shè)施老化。如供水、供暖管道陳舊，電力設(shè)施老化，排水設(shè)施不通暢，平頂住宅樓滲雪漏雨，環(huán)衛(wèi)和消防設(shè)施不達標等。三是公共服務(wù)缺失。大部分城鎮(zhèn)老舊小區(qū)公共服務(wù)缺乏，有的小區(qū)甚至沒有物業(yè)管理。對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)房屋主體結(jié)構(gòu)加固、房屋部件構(gòu)件修繕更新、屋面整修改造、外墻及樓梯間粉飾，提高了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)房屋質(zhì)量。同時，樓房加裝平層入戶電梯、底層加坡道和頂層平改坡也奠定了居家養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)公共設(shè)施改造，也提高了居民的居住質(zhì)量。

二、對政策的分析

提到2020年版的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，無法繞過2015年全面推進的棚戶區(qū)改造工作。根據(jù)近年出版的克而瑞《全國棚改白皮書》將棚改工作分為三個階段：階段一是2007-2014年（以實物安置為主），2007-2014年8年間，盡管中央發(fā)布了8項棚改政策，并對棚改項目給與一定的政策扶持，棚改工作卻一拖再拖。完成時間從十一五末期推到十三五末期，重要原因是缺乏資金。階段二是2015年-2016年（鼓勵貨幣化安置為主），2015年6月國務(wù)院首次提到積極推進棚改貨幣化安置、縮短安置周期，國開行設(shè)立棚改貸（PSL）做為資金的重要來源，在后續(xù)文件中更是明確貨幣化安置比例不低于50%。有了資金保障，2015-2017年完成1800萬套，農(nóng)村危房1060萬戶。階段三是2017年至今（因地制宜設(shè)計與舊房改造）雖然2015-2017年棚改工作解決了許多家庭的住房省級問題，但因一刀切的貨幣化安置比例要求而引發(fā)的負面作用顯現(xiàn)，2015年-2017年，全國房價攀升，住建部頻繁約談地方政府，棚改進程迅速下降，2018年完成量僅為2017年的60%，在棚改工作2020年底前完成一億人居住環(huán)境改善的目標壓力下，各地政府不再或較少開展拆遷、貨幣化安置，逐步轉(zhuǎn)向?qū)εf小區(qū)的翻修改造、升級改造，已完成中央下達的棚戶區(qū)改造指標。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和棚改相同的是，同樣下達了任務(wù)，同樣點名了國開行，農(nóng)發(fā)行要全力支持，舊改工作主要的主導(dǎo)、推動方?jīng)]有變化;依然明確了區(qū)縣政府已就是舊改項目的實施改造主體，跟棚改未實施購買服務(wù)之前一樣的直接定主體，首選還是各地的城投公司。文中明確了資金籌集為政府、居民、社會力量合理共擔機制，積極推動居民出資，可通過直接出資、使用維修基金、讓渡小區(qū)公共收益等方式落實。文件列舉了多種舊改資金籌集模式，但似乎都是蜻蜓點水，沒有深刻剖析，解決不了全部問題，留給地方創(chuàng)新的地方很多，但新增隱性債務(wù)并沒有開口，因此舊改資金除了各級財政補助及鼓勵居民出資以外，不會有大的改觀。此外，文件鼓勵以政府和社會資本合作的方式推進舊改，給了PPP人一定的遐想空間。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和棚改不同的是，棚改前期主要是“蓋新房改造的老問題”，而舊改工作更側(cè)重的是“修老房子的新問題”，舊改工作中新產(chǎn)生的加裝電梯標準、擴建面積攤牌、物業(yè)費收繳、維修基金提取使用問題，需要相關(guān)部門因地制宜的分析、研究。尤其是群眾的思想動員、宣傳引導(dǎo)、后期的購買服務(wù)運營也是至關(guān)重要。

三、金融介入的渠道

推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，遵循誰使用誰享用誰付費的原則，因此個人將對產(chǎn)權(quán)房屋承擔主要責任，個人籌款包括直接籌款、使用維修基金、讓渡小區(qū)公共收益、計量面積計量費用等方式落實;政府通過中央財政補貼、專項債投入，主要用于小區(qū)的水、電、氣、熱、通信等設(shè)施及節(jié)能環(huán)保系統(tǒng)改造;社會力量市場化介入，是一個創(chuàng)新的內(nèi)容，因此舊改工作主要還款來源包括：財政資金、專項債、個人出資、維修基金、廣告收益等。

老舊小區(qū)改造包括三類：第一類，保障基本的配套設(shè)施，如水、電、氣、路、垃圾分類等市政基礎(chǔ)設(shè)施的維修完善等。此外還包括加裝電梯。此類舊改資金主要有：財政資金、專項債自己、居民自籌資金、面積增加、廣告費等資金等資金來源。第二類提升類的基礎(chǔ)設(shè)施。包括公共場地、停車場、活動室、物業(yè)用房等，除第一類資金來源外停車費和物業(yè)運營費用等。第三類完善公共服務(wù)類的內(nèi)容。包括完善公共服務(wù)的養(yǎng)老、育兒、食堂、醫(yī)療、家政、快遞、便民、便利店等設(shè)施，除一二類外的物業(yè)設(shè)施出租、出售費用。

由此可判斷舊改工程在升級到提升及完善類階段時，小區(qū)物業(yè)、租賃收入現(xiàn)金流較豐富，如何轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的收入需要專業(yè)的物業(yè)公司、可復(fù)制的改造經(jīng)驗支撐，屆時金融機構(gòu)可通過項目貸款、社會參與方ppp模式予以介入，當前僅涉及線路改造、外墻保暖的初級基礎(chǔ)模式，市場化方式吸引社會力量參與較難，銀行參與僅限購房政府專項債券方式，收益率較低。

但是細細研究第五款完善配套政策的第（三）條中“允許利用小區(qū)及周邊存量土地建設(shè)各類環(huán)境及配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施”。那么在現(xiàn)行財政機制下，通過小區(qū)周邊的存量土地出讓收入行程的現(xiàn)金流更容易涉及出穩(wěn)定的現(xiàn)金流，便于相關(guān)社會資本方、金融機構(gòu)涉及相關(guān)方案，可以予以關(guān)注。

四、大連城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作進展

以大連地區(qū)為例，大連市政府2020年初安排專項債資金開展老舊小區(qū)改造項目31項，計劃總投資金10.97億元，其中專項債籌集資金占比95%。主要改造范圍包括：配套道路、給排水、綠化、電力照明、垃圾收集、外墻保溫等基礎(chǔ)類改造升級。在市級財政已發(fā)的38億元專項債中，尚未發(fā)行城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造專項債，主要原因是大連市目前老舊小區(qū)改造項目很難實現(xiàn)項目自平衡，基本屬于公益類。目前2020年大連市各區(qū)縣老舊小區(qū)改造工作正在陸續(xù)招投標，基本100%財政出資。國辦印發(fā)的指導(dǎo)意見明確了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的目標與方向，是一項利國利民的事業(yè)，金融機構(gòu)、龍頭地產(chǎn)商、各大建筑施工企業(yè)應(yīng)密切配合、開拓創(chuàng)新，充分發(fā)揚工匠精神，助力本地區(qū)地區(qū)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作機制不斷完善，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益雙豐收。

（大連銀行 ?遼寧 ?大連 116000）