檢察機(jī)關(guān)“捕訴一體”辦案機(jī)制淺析

趙馳樂萌

摘? 要：“捕訴一體”辦案機(jī)制，一改傳統(tǒng)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部批捕起訴職能分離運(yùn)行模式，表面上看是削弱了檢察機(jī)關(guān)刑事案件辦理過程中的內(nèi)部監(jiān)督力度，實(shí)質(zhì)上是提高了質(zhì)效，節(jié)約了司法資源，降低了司法成本，壓實(shí)了辦案責(zé)任?！安对V一體”運(yùn)行機(jī)制是在檢察機(jī)關(guān)實(shí)施責(zé)權(quán)相統(tǒng)一的員額制改革基礎(chǔ)上推行的機(jī)制。

關(guān)鍵詞：“捕訴一體”;辦案質(zhì)效;內(nèi)部監(jiān)督

一、“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制概述

1999年，最高檢分設(shè)審查批捕廳和審查起訴廳。后于2018年，將兩個部門整合為一個部門——刑事檢察部門，旨在提高司法效率，避免對相同案件的重復(fù)處理工作，從此，由同一檢察官或檢察官辦案組負(fù)責(zé)同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴和立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等工作。

伴隨司法體制改革工作的不斷推進(jìn)和深入，各地方也紛紛加入“捕訴一體”改革大軍。員額檢察官制度、司法責(zé)任制等制度的實(shí)施，有力地推動了各個地方檢察機(jī)關(guān)整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)捕訴一體的腳步。

“捕訴合一”辦案機(jī)制符合憲法和法律規(guī)定。憲法規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)擁有批捕權(quán)和公訴權(quán)。從本源來看，兩權(quán)雖有來源和功能屬性的不同之處，但并非對立關(guān)系，而是具有互補(bǔ)、統(tǒng)一之意，二者共同具有監(jiān)督制約、客觀公正、人權(quán)保障的等共性，保障司法公正，提高司法公信力是二者的共同目標(biāo)。批捕權(quán)與公訴權(quán)的配置屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置問題?！缎淌略V訟法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定了由檢察機(jī)關(guān)行使批捕權(quán)、公訴權(quán)，但并未規(guī)定兩項(xiàng)權(quán)力的具體行使部門需為兩個不同部門，法律賦予了各地檢察機(jī)關(guān)一定的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限，即可以根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)權(quán)能部門，批捕權(quán)、公訴權(quán)可由兩個不同部門分別行使，也可由一個部門統(tǒng)一行使。在曾經(jīng)的實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)一直選擇的是將批捕權(quán)和公訴權(quán)分離，但這僅是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部選擇的一種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，最終決定權(quán)其實(shí)都是在檢察院。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十條規(guī)定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人必須經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行?！钡谝话倭艞l還規(guī)定：“凡需提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。”在法律上作為一個訴訟主體進(jìn)行訴訟活動的是檢察機(jī)關(guān)這個整體，而不是其中的一個部門。可見，“捕訴一體”是有法律依據(jù)可依的，具有正當(dāng)性和法理依據(jù)。

“捕訴一體”辦案模式不是憑空出現(xiàn)的，也不是理論推到產(chǎn)生的，而是廣泛的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來的模式。該模式最初是基層檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中運(yùn)用的一種辦案組織方式，“案多人少”的情況在基層檢察院普遍存在，案件數(shù)量的增長遠(yuǎn)超辦案力量的增長，“捕訴一體”辦案機(jī)制可以通過整合辦案力量，梳理辦案流程，提高辦案質(zhì)量和效率。

二、“捕訴一體”機(jī)制是我國檢察改革的必然選擇

“捕訴一體”是司法體制改革的進(jìn)步與發(fā)展，有利于提升檢察機(jī)關(guān)司法辦案質(zhì)效和員額檢察官責(zé)任制的落實(shí)。司法實(shí)踐證明，捕訴分離存在一定弊端，一是必然導(dǎo)致個案在檢察環(huán)節(jié)被切割分段，割裂了檢察權(quán)的整體性;二是每個檢察官只能參與一個訴訟階段，導(dǎo)致不同環(huán)節(jié)對同一案件的定性與定量出現(xiàn)一定的差異。對于同一案件，批捕和起訴的檢察官在認(rèn)識上存在一定差異，影響了和國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，難以適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。捕訴合一將檢察機(jī)關(guān)的兩項(xiàng)重要訴訟職能得以整合。

“捕訴一體”機(jī)制既涉及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，又關(guān)系到檢察官辦案方式和理念的重大轉(zhuǎn)變。在檢察改革日益向著與國際接軌、適應(yīng)人民需求方向努力的前提下，“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制是捕訴分離運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展與進(jìn)步，是與員額制改革的精髓相得益彰，“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制要求全體員額檢察官增強(qiáng)責(zé)任意識，熟悉捕訴業(yè)務(wù)，切實(shí)提高案件質(zhì)量，確保國家法律得到統(tǒng)一正確實(shí)施。

（一）“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制有利于提高檢察機(jī)關(guān)辦案效率

在捕訴分離機(jī)制下，公安機(jī)關(guān)提請逮捕案件經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門審查后作出決定。偵查機(jī)關(guān)進(jìn)一步偵查后移送公訴部門審查起訴;公訴部門經(jīng)審查，向法院提起公訴。這樣分開行使檢察職權(quán)，優(yōu)勢是有內(nèi)部制約，但是效率大大降低，同時存在內(nèi)部監(jiān)督的程式化問題。從表面上看，檢察機(jī)關(guān)捕訴部門分設(shè)，能夠互相監(jiān)督，實(shí)質(zhì)是同一個檢察機(jī)關(guān)，且多為同一檢察長分管，制約效果必然減弱。實(shí)踐中捕后不訴的案件少之又少。同時有一個效率的問題，捕訴不是同一人辦理，審查證據(jù)、熟悉案情、制作法律文書等一系列工作需要重新來過，浪費(fèi)了大量時間、精力和司法資源，降低了辦案效率。

“捕訴一體”機(jī)制并不是訴訟程序的減少，而是由一個檢察官負(fù)責(zé)批捕程序、起訴程序這兩個程序，“捕訴合一”合的只是辦案人員，檢察官完全可以在批捕時根據(jù)證據(jù)情況，提出具體的引導(dǎo)取證意見，嚴(yán)把案件的事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)和程序關(guān)，要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)指控犯罪所需證據(jù)。從而減少退回補(bǔ)充偵查的概率，降低司法成本，避免犯罪嫌疑人因程序繁瑣帶來的被羈押時間。吉林省檢察機(jī)關(guān)實(shí)行捕訴一體后，2017年批捕和提起公訴的時間分別縮短了12.3%和12.4%。同時，每起案件瑕疵問題，捕訴分開的時候是6個半，捕訴一體后下降不到3個。實(shí)踐證明，捕訴一體的辦案模式能使得辦案效率得到極大的提升，節(jié)約了司法資源。

（二）“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制利于提高檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量

一是降低逮捕率。我國公訴制度采用法定主義，有法律條件上的限制，要求遵循客觀公正原則，保持中立立場，因而由負(fù)責(zé)公訴的檢察官行使批捕權(quán)，不會影響批捕權(quán)行使的中立性，更不會影響對人權(quán)的保障。相反，因?yàn)閷?shí)行捕訴合一后，檢察官以起訴的預(yù)期來把握批捕，證明標(biāo)準(zhǔn)會更嚴(yán)格，對犯罪嫌疑人不批捕的可能性更大。

二是有利于引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查活動，從源頭提高案件質(zhì)量。在改革前捕訴分離的辦案機(jī)制中，重大案件檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)偵查業(yè)務(wù)屬于承擔(dān)批捕職能的業(yè)務(wù)部門，由于業(yè)務(wù)范圍、職能和能力等因素的影響，引導(dǎo)偵查往往止步于審查逮捕的層面，缺乏公訴所需證據(jù)規(guī)格要求。

“捕訴一體”落實(shí)“誰辦案誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任制，逮捕審查向后延伸，起訴審查向前延伸，有效提升檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)意識、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，既倒逼偵查機(jī)關(guān)規(guī)范辦案，又使檢察機(jī)關(guān)主動減少錯案入口。為適應(yīng)以審判為中心的改革，從一開始就密切關(guān)注偵查活動，為捕后起訴、順利指控犯罪著力引導(dǎo)偵查取證，嚴(yán)密監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動，檢察官就會從起訴的高度嚴(yán)格要求偵查質(zhì)量，促使偵查機(jī)關(guān)提高提請批準(zhǔn)逮捕和移送起訴案件質(zhì)量。

三是提高刑事檢察案件質(zhì)量?！安对V一體”充分發(fā)揮“審前過濾”功能，必然提升辦案質(zhì)量和訴訟監(jiān)督效果。“捕訴分離”時偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)脫節(jié)、審查批捕環(huán)節(jié)提出的補(bǔ)查要求難以落實(shí)，捕后不偵、捕后怠偵嚴(yán)重影響辦案質(zhì)量。“捕訴一體”制度能夠?qū)⑺痉ㄘ?zé)任落實(shí)到人，避免批捕、公訴之間互相推諉，使得承辦人不敢、不能粗心辦案，在審查、核實(shí)證據(jù)時更加謹(jǐn)慎，檢察官的主導(dǎo)責(zé)任得到了加強(qiáng)，從制度層面保證了案件質(zhì)量。

2019年，浙江省檢察機(jī)關(guān)審查逮捕案件49494件75895人，其中逮捕37626件55226人，不捕11868件20669人，不捕率為27.23%;共審查起訴案件90084件135204人，其中起訴70678件110831人，不起訴19406件24777人，不訴率18.3%。不捕率、不訴率均比上年度進(jìn)一步提高。

（三）“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制有利于打造全能型檢察官

為更好的完成偵查監(jiān)督與公訴工作，確保終身負(fù)責(zé)的案件質(zhì)量，員額檢察官需要精準(zhǔn)掌握捕訴兩項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)，熟悉捕訴兩套辦案系統(tǒng)，同時需要深入探討刑檢業(yè)務(wù)的深層司法實(shí)踐問題，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，提高檢察業(yè)務(wù)專業(yè)化能力和水平。這是對檢察官的考驗(yàn)和要求，雖然在一定程度上對熟悉原辦案機(jī)制的檢察官帶來了不小的考驗(yàn)，但改革的陣痛是必然經(jīng)歷的，相信在陣痛過后，會迎來更具可持續(xù)性的發(fā)展。相信檢察官的壓力也會轉(zhuǎn)化為動力，故此，捕訴一體有助于提升入額檢察官的辦案水平。

三、“捕訴一體”機(jī)制存在的局限

（一）削弱了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約

“捕訴一體”機(jī)制實(shí)行案件由誰批捕就由誰起訴，減少了一道內(nèi)部制約程序控制，相應(yīng)減少了一道質(zhì)量保障。其次，承辦案件的檢察官可能會基于批捕階段認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)提起公訴，一是先入為主思想，二是放松閱卷工作，從而遺漏新偵查取得的新證據(jù)以及認(rèn)定的新事實(shí)，影響起訴案件辦理的質(zhì)量。

（二）承辦檢察官權(quán)力相對集中

普通刑事案件在“捕訴一體”工作機(jī)制下，由人民檢察院獨(dú)任檢察官辦理案件。檢察官集批捕權(quán)、起訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，將案件一辦到底，權(quán)力相對集中。同時增高了廉政風(fēng)險(xiǎn)，不可避免的會發(fā)生因擔(dān)心捕后訴不了而不捕或?yàn)檫_(dá)到追訴目的而濫用逮捕權(quán)等。

四、彌補(bǔ)“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制缺陷的思考

（一）加大檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部新型監(jiān)督力度

發(fā)揮案件管理部門的內(nèi)部監(jiān)督作用。捕訴一體化使得在檢察環(huán)節(jié)的每一個案件同在一個案卡里得到全面完整的體現(xiàn)，案件管理部門通過流程監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析、匯總歸納，對個案都能起到實(shí)時監(jiān)控的作用。同時，上級檢察院也同樣通過對案卡的監(jiān)控，實(shí)時發(fā)現(xiàn)問題。其次，結(jié)合員額檢察官績效考評，量化細(xì)化案件質(zhì)量評查，嚴(yán)格落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制。捕訴部門負(fù)責(zé)人全程監(jiān)控，隨機(jī)抽查案件，觀摩庭審活動、審查法律文書。再次，通過羈押必要性審查、檢察官聯(lián)席會議討論等措施，刀刃向內(nèi)，強(qiáng)化監(jiān)督。

（二）加大橫向溝通力度，確保案件質(zhì)量

捕訴合一會導(dǎo)致辦案權(quán)力集中于檢察官，針對這一弊端，可以通過檢察官聯(lián)席會議、公檢法聯(lián)席會議制度常態(tài)化運(yùn)行，來補(bǔ)齊短板，防控風(fēng)險(xiǎn)，確保案件質(zhì)量;加大偵查階段的提前介入頻率，積極與偵查員溝通，了解掌握偵查活動進(jìn)展情況，適時介入偵查;加大信息共享廣度和時效。進(jìn)一步統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，形成打擊合力，共同維護(hù)社會安全穩(wěn)定。

（三）實(shí)行訴訟式審查逮捕，保證公正客觀

積極探索實(shí)行訴訟式審查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審查逮捕向司法審查轉(zhuǎn)型。要明確訴訟化審查逮捕案件的適應(yīng)條件和對象，以及審查方式和審理程序。堅(jiān)持“保障人權(quán)”的重要理念，把握“不發(fā)生社會危險(xiǎn)，不增加社會矛盾”的基本原則，少捕、慎捕，減少羈押，節(jié)約司法資源和司法成本，在提高辦案質(zhì)量和效率的同時，保障檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)，確保訴訟式審查逮捕案件辦理的公正客觀。

（四）主動爭取外部監(jiān)督

一是通過增加聽取辯護(hù)人、訴訟代理人、被害人、證人意見，增強(qiáng)外部監(jiān)督。

二是加強(qiáng)對不捕不訴、追漏追訴的制約。不捕不訴和追漏追訴都在一定層面涉及公民的人身自由，檢察機(jī)關(guān)要審慎作出上述決定，適時召開人民監(jiān)督員會議，廣泛采用公開聽證等形式，確保決定的公平公正。

三是主動接受派駐紀(jì)檢組及人大代表、人民監(jiān)督員對辦案過程的監(jiān)督，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。要加大檢務(wù)公開，接受社會各界的監(jiān)督。

注釋：

①《“捕訴一體化辦案機(jī)制”的實(shí)踐價(jià)值》（作者系山東省德州市寧津縣人民檢察院檢察長任建華（漫談電影公眾號）。

②“中國法律評論”微信公眾號刊發(fā)了撰寫的《捕訴合一是中國司法體制下的合理選擇》最高人民檢察院鄧思清，法學(xué)博士，最高人民檢察院檢察理論研究所學(xué)術(shù)部主任，研究員。

③《檢察日報(bào)》2020.4.10《浙江檢察機(jī)關(guān)全面落地“捕訴一體”辦案機(jī)制》李春薇。

④《廣西法治日報(bào)》2020-04-26《檢察機(jī)關(guān)建立和完善“捕訴一體”機(jī)制的意義及路徑》（作者系廣西蒙山縣人民檢察院黨組書記、檢察長）郭梓勤。