四川省城市生活垃圾分類法治化探討

李善妹

摘? 要：通過(guò)研究目前我國(guó)城市生活垃圾分類立法現(xiàn)狀，分析四川省垃圾分類管理立法情況以及實(shí)施效果，在有選擇性地吸收相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合四川省實(shí)際的基礎(chǔ)上，提出推動(dòng)四川省城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理需要從堅(jiān)持源頭減量的理論出發(fā)，促進(jìn)社會(huì)參與，推行強(qiáng)制分類以及建立垃圾治理閉環(huán)生態(tài)。

關(guān)鍵詞：生活垃圾分類;地方立法;源頭減量;閉環(huán)生態(tài)

一、我國(guó)生活垃圾分類的法律規(guī)制及其實(shí)踐

生活垃圾分類，是指將生活垃圾根據(jù)其性質(zhì)、利用價(jià)值以及對(duì)環(huán)境影響程度等因素，為便于處理并提高資源利用率，采用不同處理方式，將生活垃圾分成屬性不同的若干種類的行為。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅包括前端的分類投放，還包括中端的分類收集、運(yùn)輸以及末端的分類處理。作為生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，生活垃圾分類是緩解我國(guó)目前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)中不可缺少的一環(huán)，中央和各地方政府也積極回應(yīng)這個(gè)問(wèn)題，為規(guī)范我國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理頒布了不少法律法規(guī)。

國(guó)家層面關(guān)于城市生活垃圾的法律規(guī)范，主要包括《環(huán)境保護(hù)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》。其中《環(huán)境保護(hù)法》是關(guān)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的整體指導(dǎo)規(guī)范，對(duì)于城鄉(xiāng)生活垃圾的分類管理只是稍有提及，但是仍然確立了一些原則。例如其中第37、38條規(guī)定了地方政府是生活廢棄物分類處置、回收利用的組織主體，公民應(yīng)當(dāng)配合相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》強(qiáng)調(diào)了在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)，這與城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理追求的目標(biāo)有所重合。《固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國(guó)目前唯一一部在法律層面對(duì)生活垃圾管理進(jìn)行專門性規(guī)定的規(guī)范，側(cè)重點(diǎn)在生活垃圾污染環(huán)境的防治工作。此外，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《城市生活垃圾管理辦法》也有一些規(guī)定。

二、四川省生活垃圾分類地方立法實(shí)施效果研究

（一）四川省生活垃圾分類立法基本情況

2003年四川省已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施生活垃圾分類，至今為止出臺(tái)了多部地方性法規(guī)規(guī)范，從法規(guī)建設(shè)來(lái)看，四川省從生活垃圾的源頭減量、分類投放、運(yùn)輸和回收利用都有規(guī)定，并且出臺(tái)多部法律法規(guī)政策對(duì)生活垃圾處理費(fèi)用進(jìn)行規(guī)定，政府仍舊是生活垃圾管理的主要推動(dòng)者。除此以外，四川省相較于其他省市還突破性地規(guī)定了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，并對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的改善予以關(guān)注。結(jié)合四川省實(shí)際，對(duì)于產(chǎn)生量較大的餐廚垃圾也進(jìn)行了專門規(guī)定。2018年，四川省發(fā)展改革委、住建廳聯(lián)合印發(fā)的《四川省生活垃圾分類制度實(shí)施方案》指出，生活垃圾是指人們?cè)谌粘Ｉ钪谢蛘邽槿粘Ｉ钐峁┓?wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律法規(guī)規(guī)定的視為生活垃圾的固體廢物。這些固體廢物常常表現(xiàn)為有害垃圾、易腐垃圾以及可回收垃圾等垃圾。

（二）四川省生活垃圾分類政策實(shí)施效果

1998年，成都市提出城市生活垃圾進(jìn)行袋裝管理。2003年，四川省提出要堅(jiān)持“無(wú)害化、減量化、資源化”原則，加快垃圾分類收集進(jìn)程，鼓勵(lì)廢物回收和綜合利用，對(duì)企業(yè)化管理垃圾處理體制進(jìn)行探索。此后四川省繼續(xù)完善生活垃圾分類措施，但是整體而言，之前發(fā)布的法規(guī)措施并沒(méi)有取得預(yù)期的效果，四川省的生活垃圾分類管理工作仍任重道遠(yuǎn)。

根據(jù)四川省社情民意調(diào)查中心所做的調(diào)查，范圍覆蓋全省21個(gè)市（州），訪問(wèn)對(duì)象為16歲以上的當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)常住居民，調(diào)查結(jié)果顯示四川省居民對(duì)于生活垃圾分類知之甚少，比如，按照當(dāng)前的分類要求，只有51.3%的受訪居民知曉生活垃圾需要“四分類”。總體而言，目前四川省生活垃圾分類管理仍需突破的難點(diǎn)包括：第一，現(xiàn)有法律規(guī)范難以落地，源頭減量難以實(shí)現(xiàn)。四川省對(duì)于生活垃圾管理的政策法規(guī)數(shù)量繁多，并且處于持續(xù)修訂的狀態(tài)，但未能取得理想效果，原因就在于生活垃圾分類是一個(gè)繁復(fù)的工作，需要多個(gè)部門協(xié)作運(yùn)行。之前的法律規(guī)范對(duì)于各部門職責(zé)的劃分并不清晰，并且缺乏高位階的法律確定垃圾分類管理的總體思路，導(dǎo)致垃圾分類工作的運(yùn)行常因政策的推動(dòng)而加快或因政策的改變而遲滯，最終造成行政部門工作職能之間的沖突。第二，分類準(zhǔn)確率不高，相關(guān)知識(shí)缺乏。生活垃圾種類繁多，形態(tài)各異，即便是常見(jiàn)的生活垃圾仍有可能分類錯(cuò)誤。根據(jù)調(diào)查，四川受訪居民生活垃圾總體辨識(shí)準(zhǔn)確率僅為1.4%，造成目前困境的原因既有宣傳教育不到位導(dǎo)致的分類知識(shí)欠缺，也有相應(yīng)分類設(shè)施不匹配造成的準(zhǔn)確分類無(wú)法實(shí)踐。第三，收運(yùn)處置設(shè)施能力不足，全程分類體系仍待完善。目前生活垃圾分類投放與之后的分類運(yùn)輸、處理常常無(wú)法銜接，導(dǎo)致矛盾重重。西南地區(qū)餐飲行業(yè)發(fā)達(dá)，易腐垃圾占比較大，為適應(yīng)地域特點(diǎn)，四川省將易腐垃圾作為一種垃圾類別，但目前粗放的垃圾收集方式，導(dǎo)致進(jìn)入垃圾處理系統(tǒng)的生活垃圾具有含水率高、熱值低、成分復(fù)雜、有機(jī)成分高等特點(diǎn)，而能夠適應(yīng)其特點(diǎn)的垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)及設(shè)備仍尚待開(kāi)發(fā)。

三、上海市生活垃圾分類立法及借鑒

上海市目前已初步建立生活垃圾分類投放、分類收集和運(yùn)輸、分類處理的全程分類體系。2010年以來(lái)，上海市加快推進(jìn)生活垃圾治理工作，相繼出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，形成了以環(huán)境補(bǔ)償制度、減量補(bǔ)貼、綠色賬戶為核心的激勵(lì)政策體系。2019年，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》的頒布施行標(biāo)志著生活垃圾分類工作被上海正式納入法治框架。

《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》在制定實(shí)施以前，相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大量的調(diào)研工作，在回收到的16166份問(wèn)卷中，超過(guò)70%的受訪者對(duì)垃圾分類表示支持[ ]，在這樣的社會(huì)基礎(chǔ)上，上海市人大確立了條例的總體思路，認(rèn)為管理和立法工作應(yīng)同步推進(jìn)，并且要堅(jiān)持全過(guò)程綜合治理，并在此基礎(chǔ)上，向源頭減量和資源化利用兩端延伸，實(shí)現(xiàn)管理的閉環(huán)，對(duì)于生活垃圾分類習(xí)慣的養(yǎng)成既要重視正向激勵(lì)也要設(shè)定處罰予以規(guī)范。最終呈現(xiàn)的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》對(duì)上述要求均充分予以體現(xiàn)。

四、完善四川省生活垃圾分類地方立法的建議

（一）明晰相關(guān)理念，注重源頭減量

正確理解源頭減量，要認(rèn)識(shí)到源頭減量并不僅僅只是居民的責(zé)任，更主要的是生產(chǎn)者的責(zé)任。《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》的原則16規(guī)定：“考慮到污染者原則上應(yīng)承擔(dān)污染費(fèi)用的觀點(diǎn)，國(guó)家當(dāng)局應(yīng)該努力促成內(nèi)部負(fù)擔(dān)環(huán)境費(fèi)用?！爆F(xiàn)有的法律規(guī)制和監(jiān)管僅針對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程，產(chǎn)品一旦進(jìn)入市場(chǎng)，生產(chǎn)者的環(huán)境法律責(zé)任就結(jié)束了。而被消費(fèi)后的產(chǎn)品帶來(lái)的廢物的處置成本以及處置給環(huán)境造成的外部不經(jīng)濟(jì)性都將由全體納稅人或受害人來(lái)承擔(dān)。有鑒于此，要實(shí)現(xiàn)生活垃圾的源頭減量，對(duì)于生產(chǎn)者也應(yīng)加以約束。前述的日本、德國(guó)都對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，通過(guò)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)提出產(chǎn)品的回收率要求，倒逼企業(yè)研發(fā)新技術(shù)，采用環(huán)境友好型、可回收材料，并且謹(jǐn)慎對(duì)產(chǎn)品的更新?lián)Q代和簡(jiǎn)化產(chǎn)品包裝物，甚至主動(dòng)參與產(chǎn)品包裝物的回收利用過(guò)程，催生新興行業(yè)，這對(duì)于促進(jìn)垃圾的減量化、資源化具有重大意義。

2017年，四川省政府頒布的《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施方案的通知》也注意到了這個(gè)問(wèn)題，明確了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。成都市頒布的《成都市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》第二十一條只簡(jiǎn)單規(guī)定了企業(yè)應(yīng)該減少產(chǎn)品的包裝。既然四川省政府都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到需調(diào)整生產(chǎn)者責(zé)任，相應(yīng)的也應(yīng)該在擬制定發(fā)布的法律規(guī)范中有所體現(xiàn)，上下級(jí)法律規(guī)范之間應(yīng)該有所銜接。

（二）促進(jìn)社會(huì)參與，推動(dòng)強(qiáng)制分類

以前政府作為生活垃圾的唯一管理人和唯一責(zé)任人，但經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐已經(jīng)證明這種機(jī)制并不能有效解決甚至緩解垃圾問(wèn)題，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到政府的主要責(zé)任應(yīng)在于發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，完善法規(guī)，加大資金支持，進(jìn)行監(jiān)督檢查等，生活垃圾分類回收體系的構(gòu)建有賴于公民、市場(chǎng)、政府的各司其職，以及運(yùn)用全景式的理性視野構(gòu)建生活垃圾分類回收與循環(huán)再利用的綜合長(zhǎng)效機(jī)制。除了市場(chǎng)以外，居民和單位作為生活垃圾的直接產(chǎn)生者，理應(yīng)在生活垃圾的分類回收中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，比如構(gòu)建多層次激勵(lì)約束機(jī)制，結(jié)合四川省實(shí)際情況設(shè)立一些懲罰。

此外應(yīng)當(dāng)將宣傳工作作為垃圾減量分類的基礎(chǔ)性工作，在積極推動(dòng)公民參與垃圾分類的同時(shí)，又教導(dǎo)公民科學(xué)分類，才能養(yǎng)成公民自主分類的習(xí)慣，并將其內(nèi)化為居民的自覺(jué)行為?？v觀各國(guó)實(shí)踐，長(zhǎng)久的垃圾分類工作離不開(kāi)教育的助力。比如以2014年四川省環(huán)境保護(hù)廳與教育廳聯(lián)合發(fā)布的《四川省創(chuàng)建環(huán)境友好型學(xué)校試行辦法》為切入點(diǎn)，在原有的環(huán)境友好型學(xué)?；A(chǔ)上增加生活垃圾分類知識(shí)，讓青少年成為突破家庭生活垃圾分類的重要關(guān)口，培養(yǎng)青少年從點(diǎn)滴做起的良好習(xí)慣，充當(dāng)家庭生活垃圾分類的小助手。

（三）建立垃圾治理閉環(huán)生態(tài)

上海目前正在推行的生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類投放制度，在《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》頒布到正式生效的過(guò)渡階段出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。上海的許多小區(qū)設(shè)立了新的分類垃圾桶并要求居民前往投放，對(duì)原有的垃圾桶進(jìn)行撤離合并。這帶來(lái)了一些問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，既需要政府的財(cái)政投入，也需要物業(yè)服務(wù)企業(yè)更為合理的規(guī)劃，執(zhí)行前期的混亂與漏洞無(wú)法避免，但是這樣的試錯(cuò)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于指導(dǎo)其他城市垃圾分類的規(guī)劃建設(shè)具有重大意義，四川省在考慮完善本省的生活垃圾分類投放制度時(shí)就應(yīng)該考慮如何減少此類糾紛，比如加大財(cái)政投入，設(shè)置多個(gè)垃圾投放點(diǎn)或者通過(guò)調(diào)研，決定開(kāi)放垃圾投放點(diǎn)的最佳時(shí)間。

其次，分類收集的背后意義在于通過(guò)居民的預(yù)先分類提高垃圾的分類質(zhì)量。以前，垃圾分類收運(yùn)企業(yè)只是充當(dāng)垃圾“搬運(yùn)工”的角色，無(wú)法監(jiān)督垃圾的分類效果，現(xiàn)在《成都市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》賦予垃圾分類收運(yùn)企業(yè)以拒絕回收的權(quán)利，可以反向推動(dòng)單位和居住區(qū)的垃圾分類，也可以保證末端資源化再利用環(huán)節(jié)的來(lái)料質(zhì)量。而末端處置企業(yè)也有權(quán)拒收不符合分類標(biāo)準(zhǔn)的生活垃圾。此時(shí)，通過(guò)垃圾分類收運(yùn)環(huán)節(jié)即可以將垃圾分類投放環(huán)節(jié)和分類處理環(huán)節(jié)銜接，促進(jìn)生活垃圾全程分類體系的整體完善。

最后，完善以無(wú)害化處理廠、干垃圾焚燒發(fā)電廠和濕垃圾利用設(shè)施等為主體的末端處置系統(tǒng)是生活垃圾全程分類體系中的關(guān)鍵一環(huán)。因此，一方面要加強(qiáng)科技創(chuàng)新，重點(diǎn)扶持科研單位開(kāi)發(fā)研究，《成都市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》第九條也做出了規(guī)定，另一方面也要引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備、儀器和技術(shù)。

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