論《港口國措施協(xié)定》對非法、不報告和不管制捕魚的管控*

余敏友 陳盼盼

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430073)

非法、不報告、不管制捕魚(Illegal, Unreported, Unregulated Fishing,下稱IUU)作為一個全球性問題，需要包括沿海國、港口國、船旗國和市場國等共同采取行動。針對IUU捕魚活動的國際管制始于20世紀(jì)90年代，最初主要是區(qū)域漁業(yè)管理組織(RFMOs)。(1)討論非法、不報告、不管制捕魚活動最早始于1996年南極海洋生物資源管理委員會第十五屆會議。2001年聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，下稱FAO)通過了《預(yù)防、阻止和消除非法、未報告和不管制捕魚國際行動計(jì)劃》(IPOA-IUU)。此后，IUU成為全球關(guān)注的海洋資源環(huán)境中的一個重要議題。[1]據(jù)此我們認(rèn)為，船旗國控制不力和沿海國執(zhí)法不力是造成IUU捕魚的不可忽視因素，“便利港”也是導(dǎo)致IUU捕魚日趨嚴(yán)峻的一個重要原因。鑒于漁船入港的重要性，加之并非所有船旗國都有能力或意愿履行船旗國打擊IUU捕魚的義務(wù)，[2]因此港口國措施日益被國際社會視為預(yù)防、阻止和消除IUU捕魚的一個主要法律工具。

一、《港口國措施協(xié)定》地位：管控IUU捕魚的首部專門條約

(一)港口國措施的演進(jìn)

海洋法中涉及港口國措施最早出現(xiàn)在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第十二部分海洋環(huán)境保護(hù)和保全中：針對海洋污染，第218條規(guī)定了港口國啟動司法程序的條件，與船旗國的合作以及調(diào)查記錄等措施。此后出現(xiàn)了不少有法律約束力和無法律約束力的國際漁業(yè)法律文件，其中特別重要的有：[3]1993年《促進(jìn)公海上漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》(以下簡稱《遵守協(xié)定》)、(2)《遵守協(xié)定》旨在提高船旗國的作用，確保一國強(qiáng)化對其船舶的控制，保證遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施?！蹲袷貐f(xié)定》也尋求防止公海上捕魚的船舶改掛沒有能力或不愿意遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的國家的船旗，還包括保留漁船記錄、國際合作和執(zhí)法等規(guī)定。FAO于1993年11月在其第27屆大會上通過了《遵守協(xié)定》，在第25份接受文書交存到FAO總干事之后，該協(xié)定于2003年4月24日生效。1995年《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》(以下簡稱《行為守則》)、(3)《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》(Code of Conduct for Responsible Fisheries, Code of Conduct),于1995年10月31日由糧食與農(nóng)業(yè)組織大會以4/95號決議通過。作為開拓性、獨(dú)特性和自愿性文書，《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》可能是1982年聯(lián)合國公約之后世界上引用最多、知名度高和廣泛普及的全球性漁業(yè)文書。1995年《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》、(4)全稱《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, Fish Stocks Agreement),1995年8月4日由聯(lián)合國跨界與高度洄游魚類會議通過，2001年12月11日生效。2001年《預(yù)防、阻止和消除非法、未報告和不管制捕魚國際行動計(jì)劃》(IPOA-IUU)。(5)全稱《預(yù)防、阻止和消除非法、未報告和無管制捕魚的國際行動計(jì)劃》(International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing),于2001年6月23日由糧農(nóng)組織通過。

在上述國際漁業(yè)文書中所涉港口國措施基礎(chǔ)上，《港口國措施協(xié)定》得以產(chǎn)生。[4]《港口國措施協(xié)定》在《遵守協(xié)定》第5條國際合作(6)《遵守協(xié)定》第5條第2款。在確信漁船作業(yè)過程中破壞國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的活動時，港口國應(yīng)通知船旗國。為保證協(xié)定的有效實(shí)施，港口國可采取其認(rèn)為必要的調(diào)查措施。的基礎(chǔ)上增加了信息交流的要求；(7)《港口國措施協(xié)定》第6條合作和信息交流：為促進(jìn)有效實(shí)施本協(xié)定，并遵照適當(dāng)?shù)谋Ｃ芤?，各締約方應(yīng)與有關(guān)國家、糧農(nóng)組織、其他國際組織和區(qū)域漁業(yè)管理組織進(jìn)行合作及交流信息，包括由此類區(qū)域漁業(yè)管理組織通過的與本協(xié)定目標(biāo)有關(guān)的措施情況。其中，第二部分入港、第三部分港口使用、第四部分檢驗(yàn)和后續(xù)行動三個環(huán)節(jié)所涉及的港口國各種措施，則是下列法律文件相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化和合理編撰：1、《行為守則》(8)1995年 FAO《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》目的是就負(fù)責(zé)任行為確立國際標(biāo)準(zhǔn)，確保水生生物資源的有效養(yǎng)護(hù)、管理和開發(fā)，并給予生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性應(yīng)有的尊重。這些標(biāo)準(zhǔn)可在國家、次區(qū)域和區(qū)域?qū)用孀们閷?shí)施，以在漁業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)更負(fù)責(zé)任的行為，以引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)的效果。第8條第3款有關(guān)捕魚活動的港口國措施；(9)《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》第8條第3.1款：在履行港口國責(zé)任時，鼓勵各國以非歧視和透明的方式行事，并根據(jù)國際法在國內(nèi)法中制定相關(guān)配套措施；《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》第8條第3.2款：港口國在船只自愿進(jìn)港的情況下，針對不遵守養(yǎng)護(hù)和管理措施或國際商定的預(yù)防污染、漁船安全、衛(wèi)生和船上工作條件的最低標(biāo)準(zhǔn)問題，酌情按照本國法和國際法向船旗國提供這類援助。2、《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第23條和第六部分有關(guān)遵守和執(zhí)行的條文；(10)《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第23條第2款：這些條文賦予港口國檢查的自由裁量權(quán)。當(dāng)船舶自愿進(jìn)港時，港口國可以采取包括檢查文件、漁具和船上漁獲量等措施；《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第23條第3款：港口國可以“禁止在公海上以損害次區(qū)域、區(qū)域或全球保護(hù)和管理措施有效性的方式進(jìn)行捕魚的情況下登陸或轉(zhuǎn)運(yùn)”。3、IPOA-IUU(11)FAO漁業(yè)委員會(COFI)在1999年第23屆會議上認(rèn)為IUU捕魚是一個高度優(yōu)先的問題，建議制定一個預(yù)防、阻止和消除非法、不報告和不管制捕魚的國際行動計(jì)劃(IPOA-IUU)。經(jīng)兩年磋商，COFI于2001年3月2日通過了IPOA-IUU。IPOA-IUU是在《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的框架內(nèi)制定的，被設(shè)計(jì)為綜合性的工具箱。其中，全范圍工具可用于打擊IUU捕魚的許多不同的情形。該國際行動計(jì)劃包含了船旗國、港口國、沿海國和市場國的責(zé)任，規(guī)定了國家間以及產(chǎn)業(yè)、捕魚社區(qū)和非政府組織(NGO)的代表的廣泛參與和協(xié)調(diào)，并采用廣泛而綜合的辦法，以處理IUU捕魚的所有影響。該國際行動計(jì)劃呼吁各國制定和通過本國的行動計(jì)劃予以實(shí)施。第52-64段規(guī)定港口國措施涉及不可抗力或遇險、(12)應(yīng)為船舶提供港口通道，或?yàn)樘幱谖ｋU或遇險中的人員、船舶或飛機(jī)提供協(xié)助。IPOA-IUU第53、54段鼓勵港口國公布外國船只可能進(jìn)入的港口，并有能力在這些港口進(jìn)行檢查。入港事先通知、拒絕使用港口、船舶檢驗(yàn)、信息共享(13)IPOA-IUU第58段規(guī)定，根據(jù)RFMOs或國際協(xié)議要求，以及總的陸上和轉(zhuǎn)運(yùn)漁獲量，從接受檢查的船舶收集的信息應(yīng)轉(zhuǎn)發(fā)給船旗國，并酌情發(fā)給RFMOs。以及《示范方案》(14)FAO. 2007. Model Scheme on Port State Measure to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing. Rome. p.46.涉及一般問題、船舶檢驗(yàn)應(yīng)遵循的方式、港口國在檢驗(yàn)后應(yīng)采取的行動、信息的作用和其他事項(xiàng)等規(guī)定。另外，《示范方案》為通過具有法律約束力的《港口國措施協(xié)定》開展技術(shù)討論和磋商奠定了基礎(chǔ)。

《港口國措施協(xié)定》設(shè)定了一系列最低標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)外國船只尋求進(jìn)入港口或停泊在港口時，港口國可對這些標(biāo)準(zhǔn)加以適用。通過執(zhí)行規(guī)定的程序以檢驗(yàn)進(jìn)港船只是否從事了IUU捕魚并采取檢驗(yàn)和執(zhí)法措施，以阻止通過IUU捕獲的魚品進(jìn)入國內(nèi)、國際市場，從而對違規(guī)人員繼續(xù)作業(yè)形成抑制。[5]此外，《港口國措施協(xié)定》就發(fā)展中國家需求做出了規(guī)定，包括設(shè)立籌資機(jī)制等。詳見表1。

表1 港口國措施的發(fā)展和演變

《遵守協(xié)定》第5條。

FAO《行為守則》第8條第3款。

《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第23條。

(二)打擊IUU捕魚從自愿到強(qiáng)制、從談判到實(shí)施的第一個重大國際法律成果

1、使IUU從一個自愿性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展成為具有法律約束力的國際法律術(shù)語。FAO 2001年6月第120屆會議正式通過的《預(yù)防、制止和消除非法、不報告和不管制捕魚國際行動計(jì)劃》(IPOA-IUU)是首份對“非法、不報告、不管制捕撈”(IUU)行為給予正式明確闡述的國際漁業(yè)文書。IPOA-IUU是基于《行為守則》框架第2(d)條形成的一份自愿性質(zhì)的國際漁業(yè)文書，號召各國和區(qū)域漁業(yè)管理組織采取有效措施與IUU捕撈斗爭，為充分發(fā)揮IPOA-IUU作為處理各種IUU捕撈活動“工具箱”的作用，IPOA-IUU第3條對IUU行為進(jìn)行了描述。各國可結(jié)合自身狀況，基于該文件的組織原則和實(shí)施措施，制定本國打擊IUU的國家計(jì)劃。經(jīng)過FAO不懈努力，最終IPOA-IUU第3條關(guān)于IUU的定義被納入《港口國措施協(xié)定》第1條e款：“非法、不報告和不管制捕魚”系指在2001年FAO《預(yù)防、制止和消除非法、不報告和不管制捕魚國際行動計(jì)劃》第3段所確定的活動。

2、從自愿到強(qiáng)制?！妒痉斗桨浮肥欠植襟E制定一套有約束力的港口國措施的起點(diǎn)。2006年《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》審查會議支持就港口國措施確立一個全球性、有法律約束力文書的想法，并建議各國和RFMOs在FAO內(nèi)啟動磋商進(jìn)程。2009年FAO大會第36屆會議(2009年11月18-23日)，依據(jù)FAO章程第14條1款通過2009年11月22日12/2009號決議批準(zhǔn)了《港口國措施協(xié)定》。2016年6月5日，第25個締約方批準(zhǔn)加入書，該協(xié)定正式生效。截止2019年6月，該協(xié)定共有62個締約方，其中61個締約國和1個區(qū)域性國際組織(歐盟)。

3、從談判到實(shí)施。隨著《港口國措施協(xié)定》的生效，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到《港口國措施協(xié)定》的實(shí)施。為此，首次召開的締約方會議(15)參見http://www.fao.org/port-state-measures/meetings/meetings-parties/en/，最后瀏覽日期是2019年11月10日。同意就PSMA早期實(shí)施的大量關(guān)鍵事項(xiàng)，建立第6部分工作組，并批準(zhǔn)了其職責(zé)范圍；建立開放式信息交流技術(shù)工作組，同意每兩年召開一次會議，并由FAO主持信息交流機(jī)制?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》作為第一個專門針對IUU捕撈活動的具有約束力的國際協(xié)定，其實(shí)施不僅減少了IUU捕撈船只繼續(xù)經(jīng)營的動力，而且也阻止了IUU捕撈產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)和國際市場，最終將有助于海洋生物資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)的長期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。

4、奠定了聯(lián)合國打擊IUU捕魚國際日的法律基礎(chǔ)。2016年12月，為提高包括民間社會和公眾在內(nèi)的各界對IUU捕魚對養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用漁業(yè)資源構(gòu)成威脅的認(rèn)識，鑒于《港口國措施協(xié)定》是專門針對打擊IUU捕魚的首份具有法律約束力的國際文書，F(xiàn)AO漁業(yè)委員會第三十二屆會議通過有關(guān)宣布“打擊非法、不報告、不管制捕魚國際日”的提案，提請聯(lián)合國大會考慮宣布6月5日為“打擊非法、不報告、不管制捕魚國際日”。2017年11月，第72屆聯(lián)合國大會宣布6月5日為打擊IUU捕魚國際日，其目的是就IUU捕魚活動對可持續(xù)利用漁業(yè)資源的威脅及正在開展打擊這些活動的情況引起關(guān)注。由于6月5日是《港口國措施協(xié)定》生效之日，選擇為打擊IUU捕魚國際日，在打擊IUU捕魚方面具有重要意義。

(三)對推動全球控制IUU捕魚法律制度的建設(shè)具有重大意義

打擊IUU捕撈活動自20世紀(jì)90年代提上日程以來，國際社會一直持續(xù)關(guān)注，從國際漁業(yè)法、國際貿(mào)易法、國際刑法等領(lǐng)域呼吁在區(qū)域及全球?qū)用娌扇♂槍π缘拇胧┘右怨苤?。隨著漁業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面影響日益明顯，2001年多哈宣言開啟了世界貿(mào)易組織(WTO)漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律的談判。針對IUU相關(guān)活動涉及犯罪威脅國家安全，國際相關(guān)機(jī)構(gòu)試圖將IUU捕撈依據(jù)一定的“連接點(diǎn)”納入跨國有組織犯罪名下予以刑事處罰?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》所提供的法律措施，與國際刑法手段相比較，擁有較高的普遍接受度和可操作性，并在執(zhí)法能力、取證、調(diào)查等方面已初見成效；與尚處于談判之中的多邊貿(mào)易措施(WTO漁業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則)相比較，則具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

二、《港口國措施協(xié)定》管控IUU捕魚的法律制度及創(chuàng)新

(一)《港口國措施協(xié)定》規(guī)管IUU捕魚的主要制度

1、入港制度——港口國決定船舶是否有權(quán)進(jìn)入指定港口

入港制度主要包含港口的指定、入港申請、港口國審查及是否批準(zhǔn)。港口國應(yīng)事先指定并公布船舶可以進(jìn)入的港口，(16)《港口國措施協(xié)定》第7條第1款。并且確保所指定的港口在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)條件、人員配備等方面具有對所申請入港的船只進(jìn)行檢查的充分能力。(17)《港口國措施協(xié)定》第7條第2款。準(zhǔn)備入港的船只在進(jìn)入港口國指定的港口前，應(yīng)根據(jù)協(xié)定提供諸如預(yù)期?？康母劭?、港口國、估計(jì)抵達(dá)的日期和時間、目的、船名、船旗國等入港申請信息，且確保充分提前，以便港口國有足夠的時間對所提供的信息予以查證核實(shí)。(18)《港口國措施協(xié)定》第8條。港口國根據(jù)入港漁船所提供的申請入港信息(必要時可能要求提供其他信息)對申請入港的船只進(jìn)行查證核實(shí)該船是否從事了IUU捕魚活動，以決定是否準(zhǔn)予或拒絕該船只進(jìn)入其指定港口。準(zhǔn)予入港，則要求船長或船只代表在入港時提供入港授權(quán)。

2、港口使用制度——港口國決定船舶是否有權(quán)使用港口

港口國享有準(zhǔn)許或拒絕入港船只使用港口的權(quán)利。原則上，港口國可拒絕從事IUU捕魚及其相關(guān)活動的船只進(jìn)入港口；對已經(jīng)入港，經(jīng)檢查確認(rèn)從事IUU捕魚及其相關(guān)活動的船只也可以拒絕提供港口服務(wù)，包括加油和補(bǔ)給、維護(hù)等。(19)《港口國措施協(xié)定》第11條第1款。一套全方位的港口使用制度主要包括：港口國在查證申請入港船只從事IUU捕魚活動或從事支持此類活動的情形下，拒絕提供港口服務(wù)(如漁獲的裝卸、裝運(yùn)、包裝、加工)及其他港口服務(wù)(包括燃料和補(bǔ)給、維修等)。(20)《港口國措施協(xié)定》第11條第2款。例外情況僅限于，基于人道主義考慮，為船員安全和健康或船舶安全所必須，并且有充分的證據(jù)證明，可提供港口服務(wù)的義務(wù)。(21)《港口國措施協(xié)定》第13條第2款(a)。

3、檢驗(yàn)制度——聚焦涉嫌IUU船只

檢驗(yàn)制度主要包括檢驗(yàn)人員、檢驗(yàn)重點(diǎn)、檢驗(yàn)內(nèi)容及檢驗(yàn)結(jié)果的處理。[6]檢驗(yàn)人員確保參與人員是專門授權(quán)的合格檢驗(yàn)員，(22)《港口國措施協(xié)定》第13條第2款(b)。在開始具體檢驗(yàn)之前向船長出示其檢驗(yàn)員身份有效證件。(23)《港口國措施協(xié)定》第12條第3款。檢驗(yàn)重點(diǎn)是三種申請入港的船只：(1)曾被拒絕進(jìn)港或使用港口的船舶；(2)其他有關(guān)方、國家或RFMOs要求進(jìn)行檢驗(yàn)的船舶，尤其要求中附帶該船從事IUU捕魚活動或支持此類捕魚的相關(guān)證據(jù)；(3)有明確理由懷疑其曾從事IUU捕魚活動或支持此類捕魚相關(guān)活動的船只。(24)《港口國措施協(xié)定》附件B。檢驗(yàn)內(nèi)容主要涉及漁船證明文件和船主信息、船旗和識別標(biāo)志、捕魚和捕魚相關(guān)活動授權(quán)、船上所有相關(guān)文件和記錄、船上所有漁具、船上所載魚類捕獲條件、漁獲、漁船從事IUU捕魚或支持此類捕魚活動的證據(jù)、提供船長報告、相關(guān)文件的翻譯。關(guān)于檢驗(yàn)結(jié)果，港口國應(yīng)出具書面報告。

4、合作制度——港口國為主、多方配合

各主體間的通力合作是港口國措施有效實(shí)施的基礎(chǔ)，主要涉及國內(nèi)各部門之間的合作、港口國與船旗國之間的合作以及與RFMOs之間的合作。針對國內(nèi)各部門間合作，PSMA要求港口國應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多種港口國措施的實(shí)施，同時要求締約方加強(qiáng)有關(guān)IUU捕魚法律和行政管理的協(xié)調(diào)性和綜合性。[7]在港口國與船旗國合作方面，船旗國確認(rèn)懸掛其國旗的船舶從事IUU捕魚活動且正尋求進(jìn)入另一國港口或正在另一國港口停泊，可酌情要求有關(guān)國家對該船進(jìn)行檢驗(yàn)或采取適當(dāng)措施。(25)《港口國措施協(xié)定》第20條第2款。港口國對船舶的檢查結(jié)果也發(fā)送給船旗國，如確認(rèn)從事IUU捕魚活動時，船旗國應(yīng)展開調(diào)查，可在獲取充分證據(jù)基礎(chǔ)上采取執(zhí)法行動。(26)《港口國措施協(xié)定》第20條第4款。在與RFMOs合作方面，在遵照適當(dāng)保密要求的基礎(chǔ)上，港口國應(yīng)積極尋求與RFMOs合作并交流信息，同時還應(yīng)借助RFMOs促進(jìn)《港口國措施協(xié)定》的有效執(zhí)行。(27)《港口國措施協(xié)定》第6條。

(二)《港口國措施協(xié)定》創(chuàng)新之處

1、擴(kuò)大了禁止使用港口清單范圍

《港口國措施協(xié)定》對于IPOA-IUU和《示范方案》拒絕使用港口情形(從事IUU捕魚活動及其相關(guān)支持活動等)予以細(xì)化并擴(kuò)大到：(1)船只不具有船旗國從事捕魚或與捕魚相關(guān)活動的有效使用授權(quán)；(2)船只不具有沿海國所要求的在該國管轄水域從事捕魚或與捕魚相關(guān)活動的有效使用授權(quán)；(28)一旦確定船旗國要求授權(quán)，且船舶產(chǎn)生此類授權(quán)，應(yīng)檢查是否滿足所有條件，包括：捕撈或其相關(guān)活動發(fā)生的有效時間周期和位置；所捕獲的魚類種群；適用于已經(jīng)開展的相關(guān)活動；適用于船只；為了促進(jìn)這一過程的實(shí)施，國家當(dāng)局應(yīng)能獲得有關(guān)船旗國和沿海國的實(shí)時通信和聯(lián)系。如果船舶在其水域內(nèi)沒有得到沿岸國對漁業(yè)或漁業(yè)相關(guān)活動的授權(quán)，則必須拒絕使用港口。(3)船只在沿海國管轄水域內(nèi)違反了該國捕魚要求；(4)在港口國要求的合理時間內(nèi)，船旗國沒有確認(rèn)漁獲符合RFMOs要求；(5)船只在相關(guān)時間內(nèi)從事了IUU捕魚活動。(29)《港口國措施協(xié)定》第11條第1款。此外，例外情況僅限于：(1)為船員安全和健康或船舶安全所必需，且有充分的證據(jù)證明；(2)或在酌情廢棄該船情況。(30)《港口國措施協(xié)定》第11條第2款。若拒絕入港決定依據(jù)不足或不當(dāng)，或當(dāng)時的依據(jù)已不再適用，則港口國可將該決定予以撤回，并通知相關(guān)各方。(31)《港口國措施協(xié)定》第11條第3、4、5款。

2、明確了港口國拒絕使用港口的三個時間節(jié)點(diǎn)

《港口國措施協(xié)定》規(guī)定了三個時間點(diǎn)禁止船舶使用港口：入港前、入港時和檢驗(yàn)后。入港前，如果該船只被列入了國際船舶注冊管理組織的船只名單，則拒絕其使用港口(除非采取了其他適當(dāng)?shù)男袆?。入港時，港口國根據(jù)入港漁船所提供的申請入港信息(必要時可能要求提供其他信息)對申請入港的船只進(jìn)行查證核實(shí)該船是否從事了IUU捕魚活動，以決定是否準(zhǔn)予或拒絕該船只進(jìn)入其指定港口。檢查后，有明確理由懷疑其曾從事IUU捕魚活動或支持此類捕魚的相關(guān)活動的船只，(32)《港口國措施協(xié)定》第12條第3款。拒絕入港。

3、強(qiáng)化了船旗國首要責(zé)任，促進(jìn)與港口國協(xié)同合作

《港口國措施協(xié)定》在序言中強(qiáng)調(diào)打擊非法捕撈的措施應(yīng)以船旗國的首要責(zé)任為基礎(chǔ)，并根據(jù)國際法采用所有管轄措施，包括港口國措施、沿海國措施、與市場相關(guān)的措施以確保國民不支持或從事IUU捕魚。這一創(chuàng)新規(guī)定要求作為船旗國的締約方與港口國合作，對確信從事IUU捕撈或相關(guān)捕撈活動的船只進(jìn)行檢查，鼓勵其船只使用符合協(xié)定港口國家的規(guī)定，在收到港口國檢查報告后立即進(jìn)行調(diào)查，報告對其船只采取行動，并確保對其船只采取有效措施，打擊非法捕撈。

4、革新了信息共享及交流機(jī)制

《港口國措施協(xié)定》鼓勵港口國與船旗國、沿海國及RFMOs協(xié)調(diào)合作，并對信息共享和交流提出了新的要求。在檢驗(yàn)結(jié)果方面，港口國應(yīng)出具書面報告，(33)《港口國措施協(xié)定》第14條。同時將檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)送給接受檢驗(yàn)船只的船旗國，酌情發(fā)送給其他締約方和國家、區(qū)域漁業(yè)管理組織和FAO及其他國際組織。(34)《港口國措施協(xié)定》第15條。協(xié)定重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過各方的協(xié)調(diào)與合作，打擊IUU捕魚。同時，對港口國和船旗國提出了有關(guān)通知、通信和信息的嚴(yán)格要求。(35)《港口國措施協(xié)定》附件8。在與RFMOs合作方面，港口國應(yīng)積極尋求與RFMOs合作及交流信息；港口國進(jìn)行船只檢驗(yàn)，并將檢驗(yàn)結(jié)果酌情告知RFMOs；做出是否準(zhǔn)予船只入港及使用港口的決定，并應(yīng)將相關(guān)的決定告知RFMOs。通過這種方式，建立RFMOs的保護(hù)和管理措施同IUU船只名單確認(rèn)的明確聯(lián)系，提升RFMOs治理的有效性。[8]

三、《港口國措施協(xié)定》管控IUU捕魚面臨的挑戰(zhàn)

《港口國措施協(xié)定》自生效以來，以港口國措施為核心的治理IUU捕魚措施效果明顯。(36)糧農(nóng)組織在捐助方和其他實(shí)體的支持下，向發(fā)展中締約國提供技術(shù)援助，以加強(qiáng)其執(zhí)行港口國措施和其他工具的能力；挪威向《港口國措施協(xié)定》援助基金2019-2022年度認(rèn)捐225萬美元。但與打擊IUU捕魚形勢依然嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)相比，許多國家尚未批準(zhǔn)或加入?yún)f(xié)定，(37)《港口國措施協(xié)定》截止到目前共有62個締約方(含歐盟)。在2018年FAO公布的海洋捕魚前24位的國家中，仍有14個國家未加入該《協(xié)議》，中國、印度等海洋捕魚大國尚未加入。一些國家仍停留在簽署階段，尚未完成批準(zhǔn)程序，(38)截止到2019年6月28日，有5個國家簽署了《港口國措施協(xié)定》，其中包括俄羅斯聯(lián)邦。致使港口國措施的適用空間有限。同時，受制于各締約國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展程度以及對IUU捕魚管控水平的差異，發(fā)展中國家(特別是其中的最不發(fā)達(dá)國家)，治理IUU捕魚水平依舊低下。從《港口國措施協(xié)定》三年的實(shí)踐來看，主要存在以下突出問題：

(一)《港口國措施協(xié)定》配套實(shí)施機(jī)制乏力

為保證協(xié)定有效實(shí)施，首先應(yīng)給予締約方在決定協(xié)定適用時一定的自由裁量權(quán)，如針對締約方在其管轄水域從事捕撈活動的國民租用船只的管理措施；其次，國家一級政策應(yīng)鼓勵與漁業(yè)有關(guān)的港口國措施與更廣泛的港口國管制制度相結(jié)合或協(xié)調(diào)，包括打擊IUU捕魚的其他工具措施；再次，檢查及后續(xù)行動。配套政策應(yīng)要求檢查的方式能夠有效履行國家根據(jù)協(xié)定所承擔(dān)的義務(wù)，除確定檢查水平外，將包括檢查開展、電子信息交流、培訓(xùn)檢查人員及在檢查后所采取的港口國措施。實(shí)踐中許多政府由于各機(jī)構(gòu)的授權(quán)不明和缺乏機(jī)構(gòu)間合作，導(dǎo)致信息交流不力或缺乏信息共享。例如，漁業(yè)主管機(jī)構(gòu)與港口管理部門、一般執(zhí)法事項(xiàng)、決策(如，是否有充分證據(jù)表明存在IUU捕撈活動)機(jī)構(gòu)之間，權(quán)力及決策界線不明，從而導(dǎo)致協(xié)定在實(shí)施過程中效力降低。

(二)《港口國措施協(xié)定》履約能力有待提升

《港口國措施協(xié)定》中心目標(biāo)是在這些迅速發(fā)展的領(lǐng)域促進(jìn)快速有效的合作以打擊IUU捕魚。在港口國措施執(zhí)行方面，加強(qiáng)各國能力建設(shè)，提高國家的認(rèn)識，擴(kuò)大該項(xiàng)舉措包括船旗國的執(zhí)行情況和其他有關(guān)履約工具。鑒于發(fā)展中國家締約方缺乏技術(shù)支持及專業(yè)人員，甚至發(fā)達(dá)國家也存在實(shí)施能力需要加強(qiáng)的問題,為促進(jìn)協(xié)定的實(shí)施，F(xiàn)AO漁委會呼吁對《港口國措施協(xié)定》及其他打擊IUU捕魚活動相關(guān)國際文書的全球能力建設(shè)總體計(jì)劃提供支持。在批準(zhǔn)《港口國措施協(xié)定》以后，F(xiàn)AO發(fā)起了全球提高對《港口國措施協(xié)定》認(rèn)識與能力建設(shè)的運(yùn)動。2016年新加坡就消除其與FAO之間“鴻溝”專門申請了一個常規(guī)項(xiàng)目，以增強(qiáng)履約能力。(39)2016, FAO: Project-MOU between Singapore and FAO.

(三)全信息共享機(jī)制缺位

信息的傳送、電子交換和發(fā)布是《港口國措施協(xié)定》的關(guān)鍵部分，對實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)至關(guān)重要。目前通過信息交流以支持港口國措施的機(jī)制主要有國際海事組織的全球綜合航運(yùn)信息系統(tǒng)、歐洲漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)的漁業(yè)檢查和監(jiān)視數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)以及太平洋島嶼論壇漁業(yè)機(jī)構(gòu)的信息安全管理系統(tǒng)和區(qū)域信息管理設(shè)施等。(40)FAO, Report of the Open-ended Technical Working Group on Information Exchange, London, United Kingdom, 16-18 April 2018,P2.為進(jìn)一步強(qiáng)化信息交流，簡化信息獲取，F(xiàn)AO為各國指定港口和分享國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)信息開發(fā)了用于指定港口和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的PSMA-APP試點(diǎn)應(yīng)用程序。締約方可將其數(shù)據(jù)上傳至《港口國措施協(xié)定》應(yīng)用程序，截至2019年6月3日，僅32個締約方、42個國家的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)指定了331個港口并上傳了相關(guān)信息。(41)SECOND MEETING OF THE PARTIES TO THE AGREEMENT ON PORT STATE MEASURES TO PREVENT, DETER AND ELIMINATE ILLEGAL, UNREPORTED AND UNREGULATED FISHING，Santiago, Chile, 3-6 June 2019, FIAO/R1272 (En).關(guān)于全球環(huán)境信息系統(tǒng)可行性研究結(jié)果的更多細(xì)節(jié)，包括開發(fā)費(fèi)用、運(yùn)行費(fèi)用、與語言和數(shù)據(jù)保護(hù)有關(guān)的問題、時間框架和工作方案等還需FAO向締約方進(jìn)一步提供，以便加強(qiáng)信息交流及共享，有效管治IUU捕魚。

四、加強(qiáng)《港口國措施協(xié)定》有效實(shí)施的建議

(一)完善《港口國措施協(xié)定》在國家層面的實(shí)施機(jī)制

港口國的有效實(shí)施是《港口國措施協(xié)定》執(zhí)行的關(guān)鍵所在，因此應(yīng)鼓勵將港口國措施與更廣泛的港口國管制制度相結(jié)合或協(xié)調(diào)，包括其他打擊IUU捕魚的工具，如船舶監(jiān)測系統(tǒng)(Vessel Monitoring System, VMS)的使用，加強(qiáng)IUU捕魚管制手段的標(biāo)準(zhǔn)化，最大限度地提高相關(guān)方案和程序的有效性。[9]此外，政府機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)和信息共享是港口檢查的一大弱點(diǎn)和政府主要關(guān)注的問題。通過國家立法，加強(qiáng)制度安排，協(xié)調(diào)執(zhí)法和信息交換，明確規(guī)定官方主管機(jī)構(gòu)的職權(quán)，授權(quán)官員或檢查員的執(zhí)行權(quán)責(zé)，注重協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，以促進(jìn)與其他國家、RFMOs(包括其他國際組織)之間的合作和信息交流。[10]同時，為推進(jìn)協(xié)定的有效執(zhí)行，促進(jìn)和完善各機(jī)構(gòu)及政策層面的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化港口國國內(nèi)各漁業(yè)主管機(jī)構(gòu)之間、漁業(yè)機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作配合能力，明確國內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及分工，有效促進(jìn)跨部門間的合作。

(二)強(qiáng)化發(fā)展中締約國履約能力

1、港口國自身履約能力的自我提升。入港檢查并采取有效措施是有效打擊IUU捕魚活動的關(guān)鍵所在，決定了港口國措施的有效性，港口國應(yīng)對入港漁船充分檢查的能力，并在確定所檢船舶從事IUU捕魚活動或協(xié)助IUU捕魚活動時采取強(qiáng)制措施的能力；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以滿足執(zhí)行港口國措施的需求；加大從事執(zhí)法從業(yè)人員的培訓(xùn)工作。培訓(xùn)港口管理人員、檢查員以及執(zhí)法和其他法律人員的能力。[11]

2、加強(qiáng)對發(fā)展中國家的援助與支持。必須繼續(xù)提供對發(fā)展中國家締約國和非締約國的支持，并對尚未得到支持的國家提供支持，迫切需要繼續(xù)提供全面援助，滿足發(fā)展中國家的需要，重點(diǎn)放在政策和立法、業(yè)務(wù)和監(jiān)測、控制和監(jiān)測、機(jī)構(gòu)設(shè)置和能力以及適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)等方面。繼續(xù)提高對非法、無管制和未報告的捕撈活動的認(rèn)識，加強(qiáng)現(xiàn)有的打擊機(jī)制。(42)SECOND MEETING OF THE PARTIES TO THE AGREEMENT ON PORT STATE MEASURES TO PREVENT, DETER AND ELIMINATE ILLEGAL, UNREPORTED AND UNREGULATED FISHING, Santiago, Chile, 3-6 June 2019, FIAO/R1272 (En).

(三)強(qiáng)化信息交流與共享

完善全球信息交換系統(tǒng)，提升信息共享、及時獲取的效率。在第二次締約方會議上，各締約方表示支持信息交流技術(shù)工作組(TWG-IE)的建議，同意盡快運(yùn)營全球信息交換系統(tǒng)(Global Information Exchange System, GIES)。特別是為滿足港口安全管理局的要求，第一步盡快完成安全分享執(zhí)法敏感檢查結(jié)果和拒絕入境信息的能力。通過采用模塊化和分階段實(shí)施的辦法，將GIES作為一個綜合系統(tǒng)，在GIES下開發(fā)一個原型。該系統(tǒng)應(yīng)與相關(guān)區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)密切合作開發(fā)，同時考慮到現(xiàn)有的國家和地區(qū)港口國措施體系、發(fā)展中締約國的要求，以及業(yè)務(wù)連續(xù)性、恢復(fù)性和保密性要求。此外，各國的積極參與，最大限度地發(fā)揮漁船、冷藏運(yùn)輸船和供應(yīng)船全球記錄的潛力，是支持GEIS運(yùn)作的重要因素。

五、結(jié)語

2009年《港口國措施協(xié)定》不僅是專門管治IUU捕魚法律制度的具體化、法律化，而且在一定程度上完善了FAO有關(guān)法律文件和《聯(lián)合國海洋法公約》基礎(chǔ)上的國際漁業(yè)法律制度，形成了新的具有法律約束力的國際文件，特別是打擊IUU捕魚活動的法律規(guī)范。[12](P214-217)其中入港船舶的檢驗(yàn)、對確認(rèn)從事IUU捕魚船舶的懲處措施、增進(jìn)船旗國與港口國之間合作及信息交流溝通機(jī)制等管理舉措的規(guī)定，從法律層面固化和加強(qiáng)了管控IUU捕魚活動的國家實(shí)踐和國際漁業(yè)法律文件的系統(tǒng)性。誠然，國際漁業(yè)法律框架的改善及其有效的實(shí)施，需要各締約方通過一定的法律程序?qū)ⅰ陡劭趪胧﹨f(xié)定》納入國內(nèi)法，并在國家層面予以全面而有效的落實(shí)。對IUU捕魚活動管制得成功與否，有賴于各個利益相關(guān)方，包括船旗國、港口國、市場國以及區(qū)域漁業(yè)管理組織等的持續(xù)參與和合作；貫徹落實(shí)國際漁業(yè)法律文件，既有賴于各國克服自身政治、經(jīng)濟(jì)、法律障礙，也需要加強(qiáng)與RFMOs的有效合作。

(注：本文系作者與博士研究生陳盼盼合作研究成果。)