論清末朝野在皇室經(jīng)費(fèi)中的活動(dòng)

熊元彬

摘要：整頓財(cái)政、試辦預(yù)算和決算是清末政治經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，而朝野建言打破傳統(tǒng)上政務(wù)費(fèi)與皇室經(jīng)費(fèi)不分局面的活動(dòng)，以及皇室經(jīng)費(fèi)的厘訂又是預(yù)算和決算的關(guān)鍵和前提。在預(yù)備立憲啟動(dòng)之前，朝野不僅不知“行政經(jīng)費(fèi)”，而且亦未聞憲政國(guó)有常額的皇室經(jīng)費(fèi)。之后，在比較立憲各國(guó)的基礎(chǔ)上，朝野提出了諸多解決皇室經(jīng)費(fèi)的建議，不僅主張?jiān)诶逵喕适医?jīng)費(fèi)之前嚴(yán)格區(qū)分兩者的差別，而且還倡導(dǎo)提前辦理皇室經(jīng)費(fèi)，繼而不僅推動(dòng)了清廷核減皇室開(kāi)支，而且還促使清廷著手整頓皇室經(jīng)費(fèi)。雖然清廷采納了李家駒仿行日本皇室制度的建言，但是在厘訂皇室經(jīng)費(fèi)的具體過(guò)程中卻有所差異。最終，由于厘訂皇室經(jīng)費(fèi)關(guān)系到朝野各階層的既得利益，處理極為棘手，不僅暫行內(nèi)閣成立時(shí)仍未完成，而且之后終因阻力仍大，以致直至清廷覆亡，皇室經(jīng)費(fèi)仍須再行議定。

關(guān)鍵詞：清廷;皇室經(jīng)費(fèi);皇室開(kāi)支

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.017

學(xué)界不僅對(duì)中國(guó)近代預(yù)決算、榷關(guān)皇室與內(nèi)務(wù)府之間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了一定的研究，而且近年來(lái)也有學(xué)人從概念學(xué)的角度對(duì)清末“皇室經(jīng)費(fèi)”概念的引介及其制度實(shí)踐進(jìn)行了專題論述。但是，對(duì)于朝野解決皇室經(jīng)費(fèi)的建言，清廷最高決策層在核減皇室開(kāi)支、整頓皇室經(jīng)費(fèi)等活動(dòng)方面，學(xué)界卻尚無(wú)專題論述。實(shí)際上，清末短缺的財(cái)政是清廷推行預(yù)備立憲的瓶頸，牽制著立憲的正常運(yùn)行，因而清廷急需整頓財(cái)政，而厘訂皇室經(jīng)費(fèi)又是清廷整頓財(cái)政，“試辦預(yù)算”決算，乃至推行立憲的關(guān)鍵和前提。有鑒于此，本文擬從朝野對(duì)皇室經(jīng)費(fèi)的建言、清廷對(duì)皇室開(kāi)支的核減及其整頓，以及終因“阻力仍大”導(dǎo)致未能“提前辦理”四方面進(jìn)行專題分析，以進(jìn)一步凸顯清末政治經(jīng)濟(jì)體制改革的復(fù)雜性、艱難性。

一、朝野對(duì)解決皇室經(jīng)費(fèi)的建言

皇室經(jīng)費(fèi)最初被譯為“君用”、“君祿”和“皇室費(fèi)”，是立憲國(guó)政務(wù)費(fèi)中的重要組成部分，但清末預(yù)備立憲前后清廷要員對(duì)兩者的區(qū)別并不明確。雖然光緒三十年（1904）振貝子英軺在日本游歷時(shí)，就有關(guān)于“皇室費(fèi)三百萬(wàn)元”，以及光緒三十一年（1905）《東方雜志》有關(guān)于“憲法既頒，則皇室費(fèi)與行政費(fèi)不得不分，而宮中之出入遂不免有所限制”的記載。光緒三十年《東方雜志》中出現(xiàn)了清廷“期與天下更始”，從而采取“節(jié)皇室經(jīng)費(fèi)”等舉措，光緒三十一年《東方雜志》還指出“中國(guó)既無(wú)皇室經(jīng)費(fèi)與國(guó)家經(jīng)費(fèi)之分”。但是，就整個(gè)中國(guó)而言，在清末預(yù)備立憲之前，官方要員對(duì)額度的皇室經(jīng)費(fèi)甚至“未有之聞也”。

同理，雖然在光緒二十八年（1902）《大公報(bào)》就有翻譯法國(guó)“法國(guó)政府為籌廣州灣兵防，并改良工事經(jīng)費(fèi)預(yù)算”，其中“行政經(jīng)費(fèi)九十一萬(wàn)佛朗”的記載。此外，《大公報(bào)》在記載《日本整理奧田案》之時(shí)，也指出了日本“圖行政經(jīng)費(fèi)之節(jié)約”。光緒三十二年（1906）《申報(bào)》宣稱，為整理財(cái)政，“不得不于預(yù)備立憲時(shí)，先嚴(yán)政務(wù)費(fèi)與皇室費(fèi)之區(qū)別”。即使是專制的俄國(guó)，“尚能區(qū)別皇室費(fèi)于政務(wù)費(fèi)范圍之外無(wú)他”。然而，總體上中國(guó)政府官員對(duì)“行政經(jīng)費(fèi)”這一概念并不十分明確?！靶姓?jīng)費(fèi)”在官方文書(shū)中較早應(yīng)見(jiàn)于光緒三十二年（1906）十月內(nèi)閣中書(shū)殷濟(jì)，他在奏章中提及了改制預(yù)為籌定行政經(jīng)費(fèi)。

基于此，對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一管理皇室經(jīng)費(fèi)這一前所未有的改革，朝野存在諸多的分歧。其中《申報(bào)》指出，“皇室經(jīng)費(fèi)既與政務(wù)相混，內(nèi)官制度又與政體相睽”。因此，輿論質(zhì)疑將新設(shè)的民政部并入內(nèi)務(wù)，“是視皇室經(jīng)費(fèi)為重視，政務(wù)經(jīng)費(fèi)為輕，立憲國(guó)之制度國(guó)如是乎？”隨著“西制東漸”在中國(guó)進(jìn)程的加快，君主的地位及其權(quán)利“乃漸以明皙”。其中，皇室經(jīng)費(fèi)“乃于國(guó)家通常經(jīng)費(fèi)外特占一部分”，因而享受皇室經(jīng)費(fèi)者“立于限制之地”。不僅如此，鑒于立憲國(guó)中皇室經(jīng)費(fèi)與國(guó)家、地方經(jīng)費(fèi)“皆系劃分清楚，絕不混淆”，因而監(jiān)國(guó)載灃飭令樞臣，“以將來(lái)厘訂宮內(nèi)制度，所有內(nèi)廷侍御及供奉等官，均應(yīng)列入”。

由于憲政各國(guó)國(guó)情不同，皇室收入有別，因而清末各國(guó)的皇室經(jīng)費(fèi)具體數(shù)額有所差異。其中，俄國(guó)的皇室經(jīng)費(fèi)最多，約合中國(guó)銀1500萬(wàn)兩;其次為奧大利，約合中國(guó)銀900萬(wàn)兩;普魯士約合中國(guó)銀700余萬(wàn)兩;意大利約合中國(guó)銀600余萬(wàn)兩;西班牙約合中國(guó)銀400余萬(wàn)兩。對(duì)比立憲各國(guó)可知，英國(guó)、日本的皇室經(jīng)費(fèi)較少，其中尤以憲政母國(guó)的英國(guó)為最少，僅約合中國(guó)銀40余萬(wàn)兩。作為后起的日本，雖然每年的皇室經(jīng)費(fèi)為300萬(wàn)元，但是在諸國(guó)之中亦屬較少之列。從皇室的收入來(lái)看，歐洲各國(guó)有皇室租稅、皇室專賣(mài)等各種名目，其中英國(guó)皇室收入最多，因而即使皇室經(jīng)費(fèi)最少，但是皇室收入仍較充裕。此外，從皇室財(cái)產(chǎn)方面而言，英、德兩國(guó)均有巨額的皇室財(cái)產(chǎn)，而日本皇室收入中僅專賣(mài)一項(xiàng)的財(cái)產(chǎn)頗為充盈，但是其具體數(shù)額未經(jīng)公布，不得其詳。

有鑒于此，考察日本憲政大臣李家駒向清廷建議施行日本皇室制度。李家駒認(rèn)為中國(guó)施行立憲后，國(guó)家收入每年預(yù)算應(yīng)由議員協(xié)贊，并按照憲法大綱，待皇室經(jīng)費(fèi)制定之后，每年列入預(yù)算，之后議院不得削減。同時(shí)，李家駒還強(qiáng)調(diào)，欲鞏固皇室基礎(chǔ)，必須謀取獨(dú)立的皇室財(cái)政，而欲謀皇室財(cái)政獨(dú)立，則又必須有穩(wěn)定的皇室收入及皇室財(cái)產(chǎn)來(lái)源。如果皇室經(jīng)費(fèi)可用于君主施行政事，則可免除皇室，但是如果財(cái)政不能獨(dú)立，則一切費(fèi)用均得仰給于國(guó)家，因而皇室財(cái)政必為國(guó)家財(cái)政所左右。如果有穩(wěn)定的皇室收入和皇室財(cái)產(chǎn)，則可穩(wěn)固皇室崇高的地位和收入，所需經(jīng)費(fèi)自然較少。從憲政各國(guó)的皇室經(jīng)費(fèi)來(lái)看，雖然英國(guó)的皇室經(jīng)費(fèi)最少，但是其君主的地位卻是立憲國(guó)中最高者。鑒于英國(guó)、日本的皇室經(jīng)費(fèi)均較少，因而李家駒奏稱皇室不求議院增加經(jīng)費(fèi)，不是懼怕議院不贊成，而是“懼皇室經(jīng)費(fèi)過(guò)多，人民尊崇皇室之心將因之而減也，故即有應(yīng)用不數(shù)之時(shí)”。

同時(shí)，為籌擬皇室經(jīng)費(fèi)，諸多大臣亦主張劃一領(lǐng)地作為皇室經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，以穩(wěn)定皇室財(cái)政收入，繼而鞏固皇室地位。其中，隨同考察大臣端方和戴鴻慈出洋，并試署湖北交涉使的熊希齡陳述了德意志、俄羅斯、日本等國(guó)的皇室經(jīng)費(fèi)隋況。熊希齡奏稱，德意志皇室領(lǐng)地每年收入可達(dá)100萬(wàn)余磅，俄羅斯皇室領(lǐng)地，除了耕地、山林120余萬(wàn)方里之外，還有西伯利亞金銀礦山的巨額收入。同樣，日本皇室經(jīng)費(fèi)除了額定的300萬(wàn)元之外，皇室還有御料地，北海道的森林亦有隸于皇室者。此外，熊希齡還指出，擬定皇室經(jīng)費(fèi)的作用較為明顯，既可達(dá)到尊崇皇室之尊榮的效果，亦可減輕人民之負(fù)擔(dān)。最后，熊希齡對(duì)中日兩國(guó)皇室進(jìn)行了比較，認(rèn)為清朝歷經(jīng)200余年，皇族開(kāi)支過(guò)大，而且即使在時(shí)下財(cái)政匱乏之時(shí)，仍然存在著諸多皇族仰給于皇上的現(xiàn)狀，因而絕非像日本300萬(wàn)元額定經(jīng)費(fèi)所能開(kāi)支，似應(yīng)設(shè)法經(jīng)營(yíng)東三省，以作將來(lái)皇室財(cái)產(chǎn)之用。

東三省是清朝統(tǒng)治者的發(fā)源地，理當(dāng)是皇室收入的重要來(lái)源。因此，熊希齡試圖從東三省人手解決皇室經(jīng)費(fèi)。調(diào)補(bǔ)為奉天鹽運(yùn)使之后，熊希齡奏請(qǐng)將東三省尚多的旗田改為民田，以收取租金，同時(shí)經(jīng)營(yíng)森林實(shí)業(yè)的方式，將每年所收的利益作為皇室經(jīng)費(fèi)。熊希齡認(rèn)為如此推行，對(duì)增加皇室收入有諸多的裨益。宣統(tǒng)二年八月二十一日，熊希齡更是專折奏稱，自擔(dān)任奉天鹽運(yùn)使清理財(cái)政以來(lái)，通過(guò)大量的采訪、調(diào)查，獲悉奉天、吉林兩省八旗隨缺伍田約計(jì)有200萬(wàn)余畝，其中由皇帝授予的土地，自然應(yīng)收回作為皇室財(cái)政之用。如果將200萬(wàn)余畝之地概行丈放，并招民交價(jià)認(rèn)領(lǐng)，則可增加皇室經(jīng)費(fèi)。其中，奉省地價(jià)較貴，每畝平均10兩，100萬(wàn)畝則可獲1000萬(wàn)。即使吉林的伍田開(kāi)墾不久，但近來(lái)亦已逐漸成熟，按照每畝平均5兩丈放，100萬(wàn)畝可得500萬(wàn)兩，加之提存銀行生利，年息4厘，則每年亦可獲60—70萬(wàn)兩。同時(shí)東三省還有廣闊的森林、沿江山荒之地可作為皇室財(cái)產(chǎn)。在具體操作方面，熊希齡認(rèn)為首先可將200萬(wàn)余畝所獲的利息作為經(jīng)營(yíng)資本，設(shè)置林官技師，按年采用，然后再將東三省新開(kāi)發(fā)的財(cái)源作為皇室財(cái)政，如此一來(lái)皇室財(cái)產(chǎn)即可“歲入源源無(wú)窮，實(shí)為皇室可久可大之業(yè)”。

此外，考察日本憲政大臣李家駒還從東西憲政各國(guó)的現(xiàn)實(shí)入手，不僅奏請(qǐng)財(cái)政獨(dú)立，而且還對(duì)皇室財(cái)政進(jìn)行了分類(lèi)。李家駒認(rèn)為立憲的要義在于明確宮廷與政府之分，而欲維持皇室之尊嚴(yán)，又必須以獨(dú)立的財(cái)政作為首要前提?；诖?，李家駒指出，東西各國(guó)皇室財(cái)政可分為三類(lèi)：第一類(lèi)為皇室經(jīng)費(fèi)，由君上制定常額，每年由國(guó)庫(kù)提支，雖列為預(yù)算，但議院不得削除。第二類(lèi)為皇室收入，該項(xiàng)收入隸屬于國(guó)家收入之外，別為一宗，不經(jīng)國(guó)庫(kù)，而是直接貢獻(xiàn)于皇室。第三類(lèi)為皇室財(cái)產(chǎn)，該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)又可分為動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，設(shè)有專司經(jīng)理。

當(dāng)然，鑒于清末籌備國(guó)防、警察等政務(wù)急需龐大的開(kāi)支，也有論者認(rèn)為確定皇室經(jīng)費(fèi)是推行憲政的先決條件。他們宣稱既然清廷明確了憲政的道路，那么君主的權(quán)限自然應(yīng)在法律范圍之內(nèi)，而皇室經(jīng)費(fèi)亦不可不確定。如果政府盡職盡責(zé)，其政務(wù)費(fèi)自然應(yīng)取自于一般國(guó)民，以供給其辦理政務(wù)之開(kāi)支，造福于全體國(guó)人。即使諸如專制色彩較濃厚的沙俄，尚能將皇室費(fèi)區(qū)分為政務(wù)費(fèi)范圍之外?；诖?，為鞏固清廷根基，穩(wěn)定民心，在預(yù)備立憲之際，首先應(yīng)明定政務(wù)費(fèi)及皇室費(fèi)的區(qū)別，按照每年政務(wù)費(fèi)收入的總額，酌量提取若干皇室費(fèi)，并務(wù)必使民眾知曉兩者之區(qū)別。

二、清廷對(duì)皇室開(kāi)支的核減

朝野對(duì)節(jié)制皇室經(jīng)費(fèi)的倡導(dǎo)是符合當(dāng)時(shí)國(guó)情的，也是時(shí)代發(fā)展的必然。就機(jī)構(gòu)而言，清代前期戶部與內(nèi)務(wù)府尚能各專所職，相互協(xié)助，但是自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，尤其是甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)之后，整個(gè)內(nèi)務(wù)府結(jié)構(gòu)復(fù)雜，規(guī)模龐大，常年開(kāi)支浩繁。就經(jīng)費(fèi)而論，清初內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)尚無(wú)限額，時(shí)至乾隆中期，清廷才將皇室常年經(jīng)費(fèi)恒定為60萬(wàn)兩，由戶部撥給。但之后，60萬(wàn)兩的經(jīng)費(fèi)卻不敷內(nèi)務(wù)府開(kāi)支，因而每年仍須向戶部借撥50—60萬(wàn)兩銀才能勉強(qiáng)支銷(xiāo)。特別是甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清廷面臨著諸如行政費(fèi)用、戰(zhàn)爭(zhēng)賠款、外債償付，以及浩繁的皇室開(kāi)支，從而使傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)?；诖?，清廷改戶部為度支部，將中央財(cái)政統(tǒng)一歸屬于度支部統(tǒng)轄，從而開(kāi)始對(duì)之前皇室經(jīng)費(fèi)的過(guò)度開(kāi)支進(jìn)行限制和規(guī)劃。此外，在籌辦內(nèi)務(wù)府籌備處之時(shí)，度支部主張將各司關(guān)于皇室經(jīng)費(fèi)各款項(xiàng)的名目，以及應(yīng)領(lǐng)款項(xiàng)的數(shù)目分別開(kāi)列清單，與內(nèi)務(wù)府大臣“隨時(shí)會(huì)商，以重要公”。

皇室御用貢品是皇室經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，其浩繁的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支是清廷核減的重要原因。宣統(tǒng)元年（1909）某樞臣提議核減皇室御用貢品開(kāi)支，認(rèn)為即使如今隆裕太后退居長(zhǎng)春宮，而皇上溥儀尚幼，所有一切御用貢品應(yīng)較先朝大為減省，但是各省卻仍照之前一樣進(jìn)貢，繼而徒資麋費(fèi)?；诖?，該樞臣擬奏請(qǐng)對(duì)其分別核減，“以紓民力，各堂均以為然，不日具奏請(qǐng)旨”。同年，某御史奏稱預(yù)備憲政事宜用款日趨繁多，而每年每節(jié)交進(jìn)的款額為數(shù)甚巨，近已欽奉特旨，免其交進(jìn)數(shù)額。甚至該御史還指出，各國(guó)皇室經(jīng)費(fèi)均有常設(shè)之經(jīng)費(fèi)，如今已蒙皇上特飭憲政編查館、政務(wù)處公同酌擬，請(qǐng)旨?xì)J定，因而應(yīng)飭令其兩處從速擬定，以圖早日實(shí)行，將騰出的各款作為辦理新政之需。

此外，鑒于清政府人款與所需之間存在巨額的虧數(shù)，而又缺乏補(bǔ)助之良策，內(nèi)務(wù)府堂官與載澤商議，試圖酌量歸并內(nèi)務(wù)府各司、處，以便減少其經(jīng)費(fèi)。據(jù)宣統(tǒng)二年八月十一日《順天時(shí)報(bào)》所載，內(nèi)務(wù)府已查核各處可裁、可并事宜，以便酌定實(shí)行。此外，內(nèi)務(wù)府各大臣還特飭籌辦處調(diào)查皇室各款開(kāi)支，并估計(jì)將來(lái)每年所需皇室經(jīng)費(fèi)約在500萬(wàn)兩之上，如宣統(tǒng)三年已定為500余萬(wàn)兩。甚至載澤在上奏試辦全國(guó)預(yù)算的奏折中還對(duì)皇室經(jīng)費(fèi)亦作了一定的闡述，奏稱臣部不僅早已將有關(guān)皇室事務(wù)衙門(mén)歲出的經(jīng)費(fèi)事宜編具表冊(cè)，咨送憲政編查館考核，而且對(duì)于皇室事務(wù)各衙門(mén)的預(yù)算問(wèn)題，臣部亦已按原報(bào)數(shù)目，考其性質(zhì)，逐款核定，敬謹(jǐn)厘訂，擬將繕具總冊(cè)暨比較總表之后，會(huì)同內(nèi)閣一起具奏。

核減財(cái)政開(kāi)支是清末預(yù)備立憲的重要內(nèi)容，也是推行預(yù)算、決算的重要表現(xiàn)。即使皇室經(jīng)費(fèi)不敷186萬(wàn)，但是隆?；侍筮€是試圖盡量再次核減。有鑒于此，奉皇太后之諭，載灃立即飭令宗人府、內(nèi)務(wù)府會(huì)同度支部將每年支出項(xiàng)目下的宮內(nèi)用款“力求節(jié)減”。

據(jù)《申報(bào)》所載，監(jiān)國(guó)載灃還多次交諭樞臣，飭令按照李家駒之建言解決皇室經(jīng)費(fèi)。載灃認(rèn)為，在憲政編查館呈進(jìn)的皇室經(jīng)費(fèi)草案中仍然存在諸多節(jié)儉、失宜、遺漏的地方，仍應(yīng)再加詳細(xì)核議，參照李家駒考察日本的制度，“斟酌損益，詳加擬定后，再行呈核”。甚至載灃還召見(jiàn)奕劻及那桐兩相國(guó)專門(mén)商討如何參考日本成規(guī)，改定宮內(nèi)制度，以期完備。據(jù)宣統(tǒng)元年《申報(bào)》探悉：樞臣已與內(nèi)務(wù)府四大臣議有端倪，即以內(nèi)務(wù)府所辦各事為皇室制度所需，加之時(shí)下正值厘訂皇室制度之時(shí)，所以不僅應(yīng)將該府改訂的一切事宜統(tǒng)歸于憲政編查館核訂，而且還應(yīng)將其附于皇室制度之內(nèi)，“以免分歧，擬于日內(nèi)將該府各項(xiàng)案冊(cè)移交憲政館查核”。

在皇室經(jīng)費(fèi)擬定方面，清廷在仿照日本皇室制度既有繼承的一面，亦有所差異。一方面，清廷正是按照日本皇室經(jīng)費(fèi)中照章不交議院議決的程序制定的。如《欽定憲法大綱》第十三條規(guī)定，君上確定皇室經(jīng)費(fèi)常額，從國(guó)庫(kù)中提取，而議院“不得置議”。從具體內(nèi)容來(lái)看，該條正是仿制日本明治憲法第六十六條的規(guī)定，即皇室經(jīng)費(fèi)根據(jù)現(xiàn)在的定額，每年從國(guó)庫(kù)中支出，除將來(lái)須增額外，“無(wú)須帝國(guó)議會(huì)之協(xié)贊”。但是，另一方面，中日兩國(guó)在厘訂皇室經(jīng)費(fèi)的制度方面也還是有所區(qū)別。其一，中國(guó)的君主有制定皇室經(jīng)費(fèi)常額的權(quán)利，而明治憲法中則無(wú)此特權(quán)。其二，中國(guó)君主在行使皇室經(jīng)費(fèi)大權(quán)時(shí)議會(huì)“不得置議”，而明治憲法則規(guī)定在增加皇室經(jīng)費(fèi)時(shí)須由議會(huì)協(xié)贊。由此可見(jiàn)，相對(duì)而言，清廷在制訂皇室經(jīng)費(fèi)方面，其大權(quán)仍操縱于皇室，但是從制度發(fā)展而論則是中國(guó)的一大進(jìn)步。

基于此，在清末厘訂皇室經(jīng)費(fèi)的過(guò)程中，作為議院的基礎(chǔ)，資政院也基本采取了李家駒所奏的議院不得干涉的原則。據(jù)宣統(tǒng)三年《大公報(bào)》所載，在御前會(huì)議之時(shí)，雖然資政院已經(jīng)通過(guò)了該年為試辦預(yù)算之年的議案，但是由于內(nèi)務(wù)府的財(cái)政關(guān)系到皇室經(jīng)費(fèi)的厘訂，不便由資政院干預(yù)，因而其議員擬即面奏監(jiān)國(guó)，特派毓朗、溥倫、載澤三大親貴會(huì)同內(nèi)務(wù)府各大臣先行切實(shí)清查，以作厘訂皇室經(jīng)費(fèi)之章本。據(jù)同年一月二十二日《申報(bào)》所載，根據(jù)日本皇室經(jīng)費(fèi)照章不交議院議決的程序，以及宣統(tǒng)三年預(yù)算尚未提出的現(xiàn)實(shí)，度支部現(xiàn)已諭令財(cái)政處京畿科，飭令其在次年的預(yù)算案內(nèi)將皇室經(jīng)費(fèi)各款另編一冊(cè)，以符定章。

為明確政務(wù)費(fèi)與皇室經(jīng)費(fèi)之別，核減皇室經(jīng)費(fèi)，清廷不斷裁減臃腫的機(jī)構(gòu)。據(jù)宣統(tǒng)二年八月初八日《順天時(shí)報(bào)》所載，內(nèi)務(wù)府籌備處不僅現(xiàn)已清算內(nèi)廷出入的各款項(xiàng)，而且還通過(guò)對(duì)各項(xiàng)稅課銀兩的歲出進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)“應(yīng)需各款虧短之?dāng)?shù)甚巨”，因而內(nèi)務(wù)大臣等旋即與度支部大臣載澤會(huì)商，試圖待妥籌皇室經(jīng)費(fèi)之時(shí)，再一并具奏。同時(shí)，軍機(jī)大臣與內(nèi)務(wù)府大臣迭次會(huì)商，試圖在奏請(qǐng)欽定皇室經(jīng)費(fèi)時(shí)，奏請(qǐng)裁并內(nèi)務(wù)府司庫(kù)處，先裁撤該府的銀庫(kù)，將之前該府所有的收入歸入度支部一并管理，以符合立憲國(guó)統(tǒng)一財(cái)政之制度。據(jù)宣統(tǒng)二年《申報(bào)》所載，清廷欲圖另簡(jiǎn)內(nèi)務(wù)府總管大臣，“確有明年實(shí)行之耗”。甚至由于民政部的經(jīng)費(fèi)尚無(wú)著落，因而清廷還試圖在裁改內(nèi)務(wù)府之時(shí)，將民政部與內(nèi)務(wù)府亦裁并為一。此外，樞臣還商議將內(nèi)務(wù)府改為內(nèi)務(wù)部，與宗人府、欽天監(jiān)、太醫(yī)院、禮部、鑾興衙、翰林院等衙門(mén)一并歸納在內(nèi)，設(shè)總理大臣一名，副大臣兩名，作為皇室官制，其關(guān)于御用金及皇室經(jīng)費(fèi)等事則須另行敬縉籌擬。

宣統(tǒng)三年初，為核減皇室經(jīng)費(fèi)，樞府諸老特開(kāi)會(huì)議，并面諭度支部堂憲及總管內(nèi)務(wù)府大臣共同詳查內(nèi)廷一切用款。其中，載灃飭令樞臣根據(jù)核減數(shù)目，開(kāi)列清單，決計(jì)于二月在憲政編查館詳加商榷，以資厘定。三月初四日，樞臣將皇室經(jīng)費(fèi)各草案進(jìn)呈慈宮，恭候隆?；侍筌仓?。次日，隆裕皇太后再次召見(jiàn)監(jiān)國(guó)垂詢宮庫(kù)存款事宜，即廣儲(chǔ)司銀庫(kù)所儲(chǔ)金銀，以及皇室經(jīng)費(fèi)撥用，飭令其內(nèi)庫(kù)儲(chǔ)款不僅不得列入國(guó)庫(kù)，而且亦不應(yīng)副署廣儲(chǔ)司，必須飭交內(nèi)務(wù)府大臣詳細(xì)劃分，繕折呈覽。三月十六日，載灃接隆?；侍罂趥鬈仓?，飭帶載澤垂詢內(nèi)務(wù)府某項(xiàng)銀兩，以及皇室經(jīng)費(fèi)。

然而，即使載灃已屢次核減內(nèi)務(wù)府的用款，但是其中仍難免有弊混之處。如清政府雖然規(guī)定遇有國(guó)家喪祭等事，所用款項(xiàng)必須如實(shí)奏報(bào)，但是在實(shí)行過(guò)程中，無(wú)論如何撙節(jié)經(jīng)手，各員仍難保有不任意奏報(bào)之可能?；诖耍d灃專門(mén)召集繼奎等人，諭令將該府每年費(fèi)用分為經(jīng)常、特別兩項(xiàng)，并造具詳細(xì)表冊(cè)，呈侯鑒核。據(jù)宣統(tǒng)二年四月十八日《申報(bào)》所載，載灃還飭令繼奎等人，限于本月內(nèi)將其“一律造竣”，以便遞交憲政館，參照日本宮內(nèi)省成規(guī)，擬定草案，然后再候欽定，但是由于“期限過(guò)促，故日來(lái)十分忙碌”。

特別是武昌起義爆發(fā)后，清廷還試圖減少皇室各方面開(kāi)支，以便戰(zhàn)時(shí)所需。由于戰(zhàn)亂增加了軍餉開(kāi)支，促使清廷再次核減皇室經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。據(jù)宣統(tǒng)三年九月初四日《大公報(bào)》所載，當(dāng)時(shí)隆?；侍箢H為焦慮，甚至“已有旨停藥減少膳”的說(shuō)法。同時(shí)，皇太后還從敬事房口傳懿旨，飭內(nèi)務(wù)府各大臣及各處總管，以現(xiàn)當(dāng)正處軍興之際，“寬籌軍餉乃最為緊要”，所有宮廷應(yīng)用各款“凡可減去者，一律裁停，以資撙節(jié)”?；诖耍瑫盒袃?nèi)閣特開(kāi)會(huì)議，籌備如何解決軍餉政策。據(jù)九月初八日《大公報(bào)》所載，內(nèi)閣已妥擬若干條辦法，其中核減皇室經(jīng)費(fèi)亦居其一。九月初三日，溥倫、載澤向載灃據(jù)情奏報(bào)其擬訂辦法。當(dāng)時(shí)，載灃以皇室經(jīng)費(fèi)本擬裁減，加之時(shí)下正值軍餉急迫之時(shí)，尤宜從減少皇室經(jīng)費(fèi)人手，方可推及他項(xiàng)?；诖耍d灃飭令載澤會(huì)同內(nèi)務(wù)府大臣分別籌訂，預(yù)備奏請(qǐng)由慈宮最終核奪。溥倫、載澤兩大臣受命之后，在當(dāng)日即會(huì)同內(nèi)務(wù)府大臣緊急籌議，決定自本月起將暫停無(wú)關(guān)重要的供奉，以履行清廷減少皇室開(kāi)支之旨意。

三、清廷對(duì)皇室經(jīng)費(fèi)的整頓

從預(yù)備立憲分年籌備事宜清單可知，皇室經(jīng)費(fèi)由內(nèi)務(wù)府、憲政編查館同辦，并明確規(guī)定1915年確定其經(jīng)費(fèi)。但是，由于內(nèi)務(wù)府總管繼奎奏設(shè)憲政籌備處系為欽定，皇室經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)與從前原設(shè)的統(tǒng)計(jì)處事體不相統(tǒng)一。因此，清廷飭令所有內(nèi)務(wù)府所屬的上駟院、武備苑、中正殿、頤和園等五處，凡屬關(guān)于籌備事宜，無(wú)論是否另有堂官專管處所均應(yīng)咨報(bào)內(nèi)務(wù)府籌備處考核，以歸簡(jiǎn)易，統(tǒng)一事權(quán)。

同時(shí)，在朝野倡導(dǎo)節(jié)制皇室經(jīng)費(fèi)的影響下，清廷不僅開(kāi)始著手核減皇室開(kāi)支，而且還采取一定的措施，對(duì)皇室經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了整頓。據(jù)光緒三十四年十二月初八日《盛京時(shí)報(bào)》所載，載灃已面奏皇太后，“已經(jīng)決議所有內(nèi)廷皇室經(jīng)費(fèi)之諭旨日內(nèi)即將頒行，昭示天下，以昭民信”。此外，據(jù)宣統(tǒng)三年三月二十一日《大公報(bào)》所載，監(jiān)國(guó)載灃對(duì)整頓皇室經(jīng)費(fèi)頗為重視，曾親自勾稽清廷各項(xiàng)用款，“現(xiàn)已大致就緒”。載灃贊許李家駒所謂的“皇室財(cái)政宜謀獨(dú)立”，特別是對(duì)其中奏設(shè)皇室裁判院“尤為稱道”，并定于宣統(tǒng)三年正月十一日面諭樞臣，按照李氏條陳的各節(jié)，“詳籌辦法”。同時(shí)，據(jù)《大公報(bào)》所載，李家駒具奏清理皇室經(jīng)費(fèi)一折已蒙載灃采納，擬先在內(nèi)廷設(shè)立調(diào)查局，并派度支部大臣載澤會(huì)同內(nèi)務(wù)府大臣共同辦理。此外，載灃還召見(jiàn)李家駒侍議，對(duì)其呈遞的皇室經(jīng)費(fèi)調(diào)查表逐一瀏覽。

為排除阻力、盡早欽定皇室經(jīng)費(fèi)，監(jiān)國(guó)載灃特召集載澤等大臣會(huì)議。據(jù)宣統(tǒng)二年十一月十三日《申報(bào)》所載，監(jiān)國(guó)已決定明年奏請(qǐng)欽定皇室經(jīng)費(fèi)，并正式實(shí)行。同時(shí)，鑒于修訂皇室制度為應(yīng)籌憲政上最為重要的問(wèn)題，而其中阻礙之處仍然較多，阻力亦甚大，以致各樞臣均極為顧慮?；诖?，載澤特將各項(xiàng)阻礙情形復(fù)奏于監(jiān)國(guó)，并得監(jiān)國(guó)嘉許。此外，監(jiān)國(guó)還當(dāng)即諭飭載澤會(huì)同各該管衙門(mén)“詳慎籌訂”，強(qiáng)調(diào)而后若遇有阻礙，“允即隨時(shí)奏請(qǐng)皇太后解釋一切”，以便切實(shí)厘訂并實(shí)行皇室經(jīng)費(fèi)。

雖然皇室經(jīng)費(fèi)草案幾經(jīng)脫稿，但是在呈遞王大臣會(huì)議之時(shí)，核減經(jīng)費(fèi)等條目仍未能通過(guò)?；诖?，隆裕皇太后立即下懿旨，以解除厘訂阻力。據(jù)宣統(tǒng)三年初《大公報(bào)》探悉，軍機(jī)大臣現(xiàn)已與該府總管大臣會(huì)議清理內(nèi)務(wù)府財(cái)政，以及確定皇室經(jīng)費(fèi)人手政策，擬即奏請(qǐng)另設(shè)皇室財(cái)產(chǎn)調(diào)查局，飭令該成員協(xié)同各省督撫會(huì)辦。同時(shí)，樞垣諸老為調(diào)查皇室經(jīng)費(fèi)起見(jiàn)，還奏準(zhǔn)暫時(shí)在內(nèi)務(wù)府處設(shè)一所皇室經(jīng)費(fèi)調(diào)查局，即以軍機(jī)大臣毓朗充任該局總理大臣，其每年預(yù)算經(jīng)費(fèi)約在700萬(wàn)元之譜，將該局作為審計(jì)院之基礎(chǔ)。三月初三日《大公報(bào)》又指出，由于草案中尚有裁并之處，各王大臣亦“未敢核定”，仍須特稟請(qǐng)監(jiān)國(guó)，以便轉(zhuǎn)奏皇太后最終裁奪。監(jiān)國(guó)轉(zhuǎn)奏后，皇太后頗為贊許，并強(qiáng)調(diào)皇室經(jīng)費(fèi)實(shí)為憲政上之要典，所有無(wú)關(guān)重要的靡費(fèi)，準(zhǔn)其大行裁減，但是所余各款只可撥充海陸軍之應(yīng)用，“不得濫行挪移”。同時(shí)，據(jù)憲政編查館人所言，“現(xiàn)既奉有慈諭，則將來(lái)進(jìn)行辦法，即不難于著手矣”。

整頓內(nèi)務(wù)府財(cái)政是厘訂皇室經(jīng)費(fèi)和國(guó)家政務(wù)費(fèi)的關(guān)鍵。誠(chéng)如時(shí)論所言，內(nèi)務(wù)府不整理財(cái)政，則無(wú)法厘定皇室經(jīng)費(fèi)，繼而使國(guó)家稅、地方稅均不能劃分。既然國(guó)家與地方稅均不能劃分，那么京內(nèi)、京外所謂的清理財(cái)政者，在整頓過(guò)程中則極為棘手?；诖耍瑑?nèi)務(wù)府不僅宣稱本府現(xiàn)正籌備皇室經(jīng)費(fèi)事宜，希望將所開(kāi)列清單，且未能詳細(xì)標(biāo)注的各項(xiàng)動(dòng)支銀兩數(shù)目，“迅速咨復(fù)，以憑辦理”，而且還強(qiáng)調(diào)擬訂皇室經(jīng)費(fèi)事關(guān)憲政，萬(wàn)勿遲延，甚至還必須奉旨提前趕辦。此外，內(nèi)務(wù)府還奏稱，即使本府現(xiàn)已四次咨詢是否有無(wú)關(guān)系皇室經(jīng)費(fèi)事件，但是仍久未回復(fù)，仍需再行咨催，不得遲延。

此外，總管內(nèi)務(wù)府繼奎在整頓皇室經(jīng)費(fèi)過(guò)程中還要求該衙門(mén)人員凡是有關(guān)皇室經(jīng)費(fèi)事宜均應(yīng)分別籌備，以便逐項(xiàng)進(jìn)行。但是，由于所屬各司、庫(kù)、處所較多，必須博考詳稽，次第清理，方能就緒。因此，繼奎奏請(qǐng)?jiān)O(shè)置一所“內(nèi)務(wù)府憲政籌備處”，揀派總辦一員，負(fù)責(zé)籌備一切事宜，并派十二名協(xié)理司員等備充憲政編查館顧問(wèn)。據(jù)宣統(tǒng)二年三月初三日《申報(bào)》所載，十二名協(xié)理旋即調(diào)查各司處事宜，即責(zé)成各該處司員等督飭所屬，“悉心經(jīng)理，以免延誤”。繼奎還指出，此次奏設(shè)的籌備處為欽定皇室經(jīng)費(fèi)之基礎(chǔ)，與之前所設(shè)的統(tǒng)計(jì)處事體有別，所有內(nèi)務(wù)府所屬的王駟院、中正殿、頤和園等五處，凡是有關(guān)籌備事宜者，無(wú)論是否另有堂宮專管處所，均應(yīng)咨報(bào)籌備處集中考核，以規(guī)簡(jiǎn)易，而統(tǒng)一事權(quán)。隨后，繼奎奏明立案，并傳集中派定各人員面諭，凡屬調(diào)查各項(xiàng)案件，以及籌備各事均必須認(rèn)真確實(shí)舉行，若查核中發(fā)現(xiàn)有搪塞之處，則必須立即予以嚴(yán)懲。

雖然內(nèi)務(wù)府籌備處對(duì)內(nèi)務(wù)府各機(jī)構(gòu)每年用款進(jìn)行了清算，但是清算過(guò)程極為棘手。據(jù)《順天時(shí)報(bào)》所載，經(jīng)內(nèi)務(wù)大臣不時(shí)嚴(yán)催和籌備處竭力辦理才使“清算各項(xiàng)現(xiàn)已就緒”。在清算皇室經(jīng)費(fèi)時(shí)，內(nèi)務(wù)府籌備處還應(yīng)明定各項(xiàng)差務(wù)的界限，以便向各接管衙門(mén)劃交。而且內(nèi)務(wù)府籌備處自己的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也是急需解決的一大難題。該籌備處自開(kāi)設(shè)后，所有各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均由銀庫(kù)借辦。但是，鑒于各司員等成員亦無(wú)薪水，因而為了使籌備處各成員認(rèn)真辦理各項(xiàng)事務(wù)，經(jīng)內(nèi)務(wù)府各總管大臣等會(huì)商，擬在某款項(xiàng)下酌量提取若干銀兩，以做該處經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。據(jù)宣統(tǒng)二年十二月《順天時(shí)報(bào)》所載，近日內(nèi)務(wù)府總管大臣等連日籌商，已擬定在本府征收的官房租款項(xiàng)下，每月提撥400萬(wàn)兩銀作為該處司員的薪水，并擬訂一切雜費(fèi)開(kāi)支名目，約于日內(nèi)當(dāng)即具奏。

此外，度支部和憲政編查館也對(duì)皇室經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了整頓。其中，作為厘訂皇室經(jīng)費(fèi)的重要成員，載澤已責(zé)成度支部成員會(huì)同憲政館及內(nèi)務(wù)府進(jìn)行調(diào)查，“悉心主持確定，以昭慎重”。宣統(tǒng)三年三月初一日，載澤將50余件財(cái)政說(shuō)明書(shū)一并送至?xí)h政務(wù)處，以備次日諸政務(wù)王大臣核議。據(jù)《大公報(bào)》探悉，其內(nèi)容除了改訂撥還各國(guó)洋款、購(gòu)買(mǎi)各國(guó)金幣辦法，以及會(huì)同憲政編查館會(huì)訂新內(nèi)閣、弼德院、行政費(fèi)及分配、裁并各部院行政費(fèi)用法之外，還有內(nèi)務(wù)府、憲政館及該部會(huì)訂皇室經(jīng)費(fèi)人手辦法草案等。此外，對(duì)于憲政編查館飭令各堂擬訂皇室經(jīng)費(fèi)，雖然各堂官亦深感頗難著手，但是擬將所有各衙門(mén)恭進(jìn)的款目匯列為一表，對(duì)于是否裁并“應(yīng)逐項(xiàng)簽注于下，然后呈進(jìn)御覽”，最后恭請(qǐng)欽定數(shù)目。

整頓皇室經(jīng)費(fèi)開(kāi)支是清理財(cái)政的重要內(nèi)容之一。鑒于時(shí)下財(cái)政困難，清廷主張節(jié)儉，將節(jié)存下來(lái)的各款項(xiàng)補(bǔ)做度支部之急需。同時(shí)，清廷還擬將皇室經(jīng)費(fèi)及宗室的任用法，以及親貴中違警律統(tǒng)歸皇室制度之內(nèi)加以整頓，先由政務(wù)處妥為籌擬，然后奏請(qǐng)欽裁，“以便實(shí)行規(guī)定”。為厘訂皇室經(jīng)費(fèi)，清廷加強(qiáng)了對(duì)度支部與內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)的區(qū)別處理。據(jù)據(jù)宣統(tǒng)元年閏二月二十日《順天時(shí)報(bào)》所載，現(xiàn)在除了舉辦清理全國(guó)財(cái)政外，至于各省督撫司、道、州、縣內(nèi)，以及京師大小衙門(mén)等，均應(yīng)將各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)查明，然后咨報(bào)度支部進(jìn)行集中清理。但是，內(nèi)務(wù)府作為皇室供用之署，不在度支部財(cái)政清查范圍之內(nèi)，因而有論者主張另行辦理。有鑒于此，各大臣擬由內(nèi)務(wù)府會(huì)同度支部將國(guó)朝所定則例，供用皇室經(jīng)費(fèi)屬何款項(xiàng)詳細(xì)查明，以憑核議，奏明請(qǐng)旨，以做國(guó)家預(yù)算之基礎(chǔ)。

然而，即使君主雖有權(quán)欽定皇室經(jīng)費(fèi)常額，且有議會(huì)不得干涉之權(quán)，但是君主若想增加皇室經(jīng)費(fèi)則必須咨詢議院。因此，在國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)中，作為議院的基礎(chǔ)，資政院對(duì)宣統(tǒng)三年皇室經(jīng)費(fèi)不納入國(guó)家預(yù)算進(jìn)行了批判。宣統(tǒng)二年欽選議員、時(shí)任資政院預(yù)算股股員長(zhǎng)的劉澤熙指出，由于宮中與內(nèi)務(wù)府的經(jīng)費(fèi)未分，以致國(guó)家經(jīng)費(fèi)與皇室經(jīng)費(fèi)相互混合，認(rèn)為東西各國(guó)的皇室經(jīng)費(fèi)都在預(yù)算冊(cè)之內(nèi)，只有一個(gè)總數(shù)，而我國(guó)皇室經(jīng)費(fèi)則由于度支部具奏改為宣統(tǒng)三年再行確定，且在此次預(yù)算冊(cè)內(nèi)尚無(wú)皇室經(jīng)費(fèi)之名稱，只是將預(yù)算與皇室經(jīng)費(fèi)l生質(zhì)相近者大概包括于行政費(fèi)之中，以致此次預(yù)算分類(lèi)可謂不倫不類(lèi)，繼而使編制預(yù)算者無(wú)從著手。此外，還有諸多的問(wèn)題，如解內(nèi)務(wù)府款、解宗人府款，以及所謂的綢匹、顏料、例貢等款項(xiàng)又散見(jiàn)于各省預(yù)算冊(cè)內(nèi)，各項(xiàng)紛紜錯(cuò)雜，不僅難以考究，而且可以說(shuō)“不可究詰，雖預(yù)分支而不可分，此亦預(yù)算冊(cè)內(nèi)之一缺點(diǎn)也”。

對(duì)于內(nèi)務(wù)府籌備處的工作，輿論也存在諸多不同的反應(yīng)。其中，有論者認(rèn)為籌備處的設(shè)立是清廷欽定皇室經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)，在其運(yùn)行中亦作了一定的努力。宣統(tǒng)二年二月初，清廷督促籌備處各司稽查所管各項(xiàng)皇室經(jīng)費(fèi)，并列出了預(yù)算表。據(jù)當(dāng)時(shí)《國(guó)風(fēng)報(bào)》所載，“迄今兩月，已稍有頭緒”。具體有三方面，即常年額定費(fèi)、約略活計(jì)、預(yù)存?zhèn)溆觅M(fèi)三大綱要。又如宣統(tǒng)三年一月十四日《順天時(shí)報(bào)》所載，內(nèi)務(wù)府籌備處“現(xiàn)將皇室經(jīng)費(fèi)籌算事宜已議有端倪”，甚至未能劃清事宜者也已稟請(qǐng)由總管大臣等指示其辦法。隨后，各大臣轉(zhuǎn)交各司員，聲稱皇室經(jīng)費(fèi)“關(guān)系重要，慎勿輕忽，務(wù)從須慎為核辦”。但是也有論者認(rèn)為該籌備處自奏設(shè)以來(lái)，由于該司員等仍按照無(wú)錢(qián)不辦事的慣例，因而“未辦一事”。

時(shí)至宣統(tǒng)三年初，皇室經(jīng)費(fèi)包括的范圍、厘訂的辦法已初具端倪?；适医?jīng)費(fèi)范圍方面：（1）內(nèi)廷用款。即凡度支部交進(jìn)內(nèi)務(wù)府的經(jīng)費(fèi)，以及關(guān)于內(nèi)廷和盛京大內(nèi)閣署的典禮與衛(wèi)供獻(xiàn)、工程、采辦、官兵俸餉、格式應(yīng)解綢緞、綾絹、紙木植、瓷蠟、器皿之類(lèi)。（2）陵寢用款。即凡東西陵、盛京三陵，以及園寢典禮、工程、核辦差務(wù)、官兵俸餉等。（3）皇族用款。即凡宗人府支項(xiàng)與王公俸銀、俸米;宗室、俸祿、莊田、馬廠等。（4）皇室產(chǎn)業(yè)。即凡奉宸苑的田地，內(nèi)務(wù)府的黃莊、上駟院的馬廠等，以及盛京果園、綢戶之類(lèi)。

皇室經(jīng)費(fèi)厘訂辦法有四方面：（1）差務(wù)經(jīng)費(fèi)。即凡屬供奉差務(wù)者均入此項(xiàng)歲出，并一律按十二個(gè)月子經(jīng)常類(lèi)，如年例、節(jié)例、月例的差務(wù)。此外，還有臨時(shí)類(lèi)差務(wù)費(fèi)，即凡現(xiàn)傳差務(wù)并非例事者，以及遇閏月加贈(zèng)之款。（2）辦公經(jīng)費(fèi)。即凡本署官役飯食、薪紅，以及一切雜費(fèi)，歲出一律按十二個(gè)月計(jì)經(jīng)常類(lèi)辦法，同時(shí)臨時(shí)類(lèi)辦法與差務(wù)經(jīng)費(fèi)臨時(shí)類(lèi)相同。（3）另案。即凡多年一次的特別事項(xiàng)。（4）官制。即凡額設(shè)的官員、兵役等，以及俸餉米石等總數(shù)目。

四月初十暫行閣制頒布當(dāng)日，監(jiān)國(guó)還對(duì)皇室經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了討論。監(jiān)國(guó)指出，雖然現(xiàn)在皇太后不干預(yù)外政，但是遇有政體之變遷，均由監(jiān)國(guó)詳細(xì)入告。之后，即使皇室經(jīng)費(fèi)草案早經(jīng)擬定，但是其中阻力甚多，難以入手核辦。基于此，在閣議之時(shí)，載澤認(rèn)為厘訂皇室經(jīng)費(fèi)不僅與憲政關(guān)系重要，而且也是當(dāng)年應(yīng)籌的要政，若再無(wú)切實(shí)辦法，必然導(dǎo)致諸多的貽誤。載澤的建議得到閣臣贊許之后，旋即奏陳監(jiān)國(guó)，奏請(qǐng)化除各項(xiàng)阻力之辦法。四月二十一日，監(jiān)國(guó)召見(jiàn)閣臣，垂詢皇室經(jīng)費(fèi)厘訂事宜，閣臣向監(jiān)國(guó)奏稱，時(shí)下應(yīng)先請(qǐng)頒發(fā)懿旨，然后再頒諭旨，約于日內(nèi)可見(jiàn)發(fā)表。二十四日上午，隆?；侍罂趥鬈仓?，諭召總管內(nèi)務(wù)府大臣垂詢政事，即諭囑清理內(nèi)務(wù)府財(cái)政，調(diào)查皇室財(cái)產(chǎn)，以及厘訂皇室經(jīng)費(fèi)等要政，飭速會(huì)同閣臣奕勖、載澤等妥慎議辦，隨時(shí)奏聞。因此，奕勖會(huì)同憲政館、內(nèi)務(wù)府、度支部進(jìn)行了專門(mén)商議，以便先核定草案，再籌具體辦法。奕劻指出，即使宮內(nèi)用款浮費(fèi)者甚多，而且必須認(rèn)真厘訂，但是宮內(nèi)非外臣所能調(diào)查，仍須擬請(qǐng)監(jiān)國(guó)轉(zhuǎn)奏皇天后特頒懿旨，準(zhǔn)予調(diào)查，以重宮制，繼而清理財(cái)政。

對(duì)于內(nèi)務(wù)府?dāng)M訂的皇室經(jīng)費(fèi)，監(jiān)國(guó)曾以國(guó)勢(shì)阽危，上下交困為由，屢次與閣臣磋商。監(jiān)國(guó)認(rèn)為所定皇室經(jīng)費(fèi)若稍涉靡費(fèi)，既無(wú)以對(duì)臣民，倘過(guò)于茍簡(jiǎn)，又恐日后不敷開(kāi)，繼而對(duì)逐條清單進(jìn)行詳細(xì)校閱之后，宣稱若干條仍嫌過(guò)于浮冒，即發(fā)還內(nèi)務(wù)府再行切實(shí)核減。內(nèi)閣協(xié)理大臣世續(xù)鑒于預(yù)算不敷數(shù)額較大，皇室經(jīng)費(fèi)又尚未厘定，因而與度支部訂定了兩項(xiàng)辦法：一方面，官制擬核減成員，將武備、上馴、奉宸三院堂司官制一概減少;另一方面，擬將現(xiàn)在各司庫(kù)歸并，以崇節(jié)儉。據(jù)五月初五日《申報(bào)》所載，在諸大臣的共同努力下，內(nèi)務(wù)府籌備處籌擬皇室經(jīng)費(fèi)草案不僅已經(jīng)呈堂核閱，而且內(nèi)務(wù)各大臣現(xiàn)已諭知籌備處人員，聲稱皇室經(jīng)費(fèi)事關(guān)內(nèi)廷供奉，除了將應(yīng)行劃交衙門(mén)承辦各差之外，其余凡屬本府承當(dāng)差款，在籌定時(shí)“不得過(guò)為縮減，俾免將來(lái)掣肘”。

四、“阻力仍大”導(dǎo)致“提前辦理”失敗

在朝野建言解決皇室經(jīng)費(fèi)，清廷核減和整頓皇室開(kāi)支的合力作用下，即使隆裕皇太后屢次召見(jiàn)監(jiān)國(guó)載灃垂詢各館會(huì)議厘訂皇室經(jīng)費(fèi)隋形，但最終不僅未能提前辦理，而且仍未能按時(shí)厘訂。從預(yù)備立憲開(kāi)始至辛亥革命爆發(fā)，皇室經(jīng)費(fèi)的厘訂事宜仍無(wú)頭緒，從而影響了度支部載澤對(duì)國(guó)家預(yù)算、決算的試辦，繼而使載澤專折奏請(qǐng)，欲圖從速厘訂，以便與行政經(jīng)費(fèi)劃清，列入次年的預(yù)算表冊(cè)，“籍以維持財(cái)政”。在提調(diào)李柳溪起草的皇室經(jīng)費(fèi)草案即將厘訂脫稿，以及呈遞憲政館、內(nèi)務(wù)府、度支部各王大臣查核蒙監(jiān)國(guó)俞允之時(shí)，由于對(duì)于具體如何實(shí)行皇室經(jīng)費(fèi)的辦法仍為棘手，加之李柳溪“又值趕籌官規(guī)等要件，非常忙迫”，因而再次將此皇室經(jīng)費(fèi)草案暫行停議。據(jù)宣統(tǒng)三年二月二十五日《大公報(bào)》所載，即使厘訂皇室經(jīng)費(fèi)已責(zé)成李柳溪侍郎編訂大綱，但是由于此項(xiàng)草案關(guān)系重要，仍須詳加斟酌，方能進(jìn)呈，因而有皇室范典尚可遲至明年再行頒布之說(shuō)。

內(nèi)務(wù)府任意濫支是厘訂皇室經(jīng)費(fèi)最終未能提前辦理的重要障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，內(nèi)務(wù)府開(kāi)支浩繁，以致其財(cái)政拮據(jù)情形日甚一日，加之鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)的各項(xiàng)債款，以及欠放公款，可謂“累債尤巨”，從而使樞臣在清算之時(shí)，對(duì)于內(nèi)務(wù)府未清各款亟應(yīng)屢次商議其彌補(bǔ)之法，但是經(jīng)兩個(gè)多月的商議“尚無(wú)善策”。按照日本等國(guó)的憲政模式，皇室經(jīng)費(fèi)本來(lái)應(yīng)歸皇上自定，因而監(jiān)國(guó)也早已諭飭內(nèi)務(wù)府斟酌擬訂，但是自繼奎擔(dān)任總管內(nèi)務(wù)府大臣之后，任意“多立名目，預(yù)為濫支中飽”，問(wèn)題日亟明顯。因此，暫行內(nèi)閣成立后，載澤為試辦預(yù)算，在備陳度支部部款支絀之時(shí)指出，內(nèi)務(wù)府任意濫支，“幾乎已無(wú)一項(xiàng)不屬虛糜之款”。監(jiān)國(guó)聽(tīng)后大怒，立即召集繼奎等人面加嚴(yán)斥，并飭令對(duì)于皇室經(jīng)費(fèi)的擬訂，“一概以必需者為限”。同時(shí)，載灃還飭令繼奎等人今后在具奏時(shí)還須陳明必需之理由，“勿得再如此次支銷(xiāo)，蒙皇室以奢侈之惡名，為爾等便肥私之奸計(jì)”。

同時(shí)，繁雜的預(yù)備立憲事宜也是皇室經(jīng)費(fèi)最終未能提前辦理的重要原因。在厘訂皇室經(jīng)費(fèi)的過(guò)程中，雖然度支部、內(nèi)務(wù)府、憲政編查館屢次會(huì)商，但仍無(wú)實(shí)在辦法。據(jù)《大公報(bào)》所載，其原因系為度支部載澤“應(yīng)籌各政甚多”，繼而推之于憲政編查館，而憲政編查館亦因編訂事件“正值繁要，且恐其中發(fā)生種種阻力”，因而又推之于內(nèi)務(wù)府。但內(nèi)務(wù)府不僅向來(lái)不愿清理，而且即使著手，其成員之間也是相互推諉、敷衍，以致暫行內(nèi)閣成立前夕，“迄今絕不趕前厘訂”。

鑒于厘訂皇室經(jīng)費(fèi)困難重重、先后緩急事宜亦極為繁雜，因而曾一度暫停，影響了皇室經(jīng)費(fèi)的籌辦進(jìn)程。雖然軍機(jī)大臣與諸王大臣邀請(qǐng)總管內(nèi)務(wù)府大臣，特開(kāi)加班會(huì)議，但是由于世續(xù)未能到班，以致皇室經(jīng)費(fèi)事宜尚需再議，“以便由憲政館主稿編訂一切”。同時(shí)，即使度支部在試辦宣統(tǒng)三年的預(yù)算中涉及了皇室經(jīng)費(fèi)，但是由于試辦預(yù)算多有未能劃清者，以致皇室經(jīng)費(fèi)的具體款目尚未列入，繼而“未便明記”，俟應(yīng)待明年內(nèi)外各衙門(mén)清查皇室經(jīng)費(fèi)之后，再將此項(xiàng)預(yù)算編列總表。此外，據(jù)宣統(tǒng)三年四月初六日《大公報(bào)》所載，厘訂皇室經(jīng)費(fèi)“前已暫?！?，現(xiàn)又由度支部、憲政館“續(xù)擬辦法”，但是其中阻力仍然很大，以致度支部、憲政編查館連次會(huì)同內(nèi)務(wù)府調(diào)查皇室經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)出入經(jīng)費(fèi)。最終，由于內(nèi)務(wù)府在內(nèi)廷中“有特別護(hù)符”，以致該府有恃無(wú)恐，對(duì)于度支部等成員的調(diào)查，嚴(yán)加拒駁，繼而使度支部、憲政館無(wú)從著手調(diào)查。

由于障礙頗多、阻力甚大，宣統(tǒng)三年皇室經(jīng)費(fèi)最終未能提前辦理。據(jù)宣統(tǒng)三年三月二十三日《順天時(shí)報(bào)》所載，內(nèi)務(wù)府籌辦皇室經(jīng)費(fèi)事宜以來(lái)，所有事件多未劃清，仍將繼續(xù)劃清各項(xiàng)權(quán)限，以便再交予各衙門(mén)分別辦理。內(nèi)務(wù)府籌辦皇室經(jīng)費(fèi)未有成效，不僅使該府的利益受到了巨大的損失，而且度支部亦以內(nèi)務(wù)府之事“諸多不符憲政，指駁甚力，以致皇室經(jīng)費(fèi)尚無(wú)頭緒”。同樣，即使是宣統(tǒng)三年應(yīng)籌的要政屢經(jīng)提議，但是由于內(nèi)務(wù)府各大臣一味敷衍，以致尚無(wú)頭緒。

因此，武昌起義之后，由于政局動(dòng)蕩，以致皇室經(jīng)費(fèi)仍須1912年再行議定。清廷退位后，對(duì)于民國(guó)政府支付皇室經(jīng)費(fèi)一事進(jìn)行了激烈的博弈。據(jù)《盛京時(shí)報(bào)》所載，對(duì)于退位條件未發(fā)表的原因，系臨時(shí)政府開(kāi)設(shè)地點(diǎn)仍未決定，并另有關(guān)于皇室經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，民軍仍主張?jiān)趯?lái)國(guó)會(huì)公決。對(duì)此，各親貴主張待明確皇室年金數(shù)額之后，再實(shí)行退位，但是袁內(nèi)閣不甚贊成，旋即奏請(qǐng)皇太后親裁。經(jīng)袁世凱與民國(guó)政府磋商，認(rèn)為大清皇帝每年歲費(fèi)不得少于400萬(wàn)兩，而后不得減額，“若持特別大禮之需費(fèi)，由國(guó)民負(fù)擔(dān)之”。同時(shí)，清廷亦電商南京政府，強(qiáng)調(diào)而后每年皇室經(jīng)費(fèi)至少不得少于400萬(wàn)兩，“永遠(yuǎn)不得減額”，如有特別大典，經(jīng)費(fèi)仍由國(guó)民擔(dān)任。

結(jié)語(yǔ)

清末困乏的財(cái)政和急需巨額的財(cái)政開(kāi)支是朝野建言解決皇室經(jīng)費(fèi)的重要原因。隨著預(yù)備立憲的推動(dòng)，清廷在移植西方財(cái)政的基礎(chǔ)上，采納朝野建言，打破了傳統(tǒng)意義上政務(wù)費(fèi)與皇室經(jīng)費(fèi)不分的混亂局面，開(kāi)始了核減皇室開(kāi)支、整頓皇室經(jīng)費(fèi)等事宜，繼而啟動(dòng)了中國(guó)近代預(yù)決算歷程，而并非學(xué)界所謂的始于宣統(tǒng)二年資政院第一次常年會(huì)議上“首次對(duì)清廷收支進(jìn)行監(jiān)督和審核的歷史事件”。實(shí)際上，隨著預(yù)備立憲進(jìn)程的加速，最終清廷還打破了九年預(yù)備立憲進(jìn)程，不僅試圖先厘訂皇室經(jīng)費(fèi)，而且還意圖將成立責(zé)任內(nèi)閣與厘訂皇室經(jīng)費(fèi)的兩項(xiàng)事宜一同提前辦理。然而，即使責(zé)任內(nèi)閣最終得以提前成立，但是由于厘訂皇室經(jīng)費(fèi)的障礙較多，且阻力仍然十分強(qiáng)大，不僅清末之時(shí)未能提前辦理，而且即使是清廷覆亡，乃至民國(guó)時(shí)期，厘訂皇室經(jīng)費(fèi)的事宜仍未就緒。

[責(zé)任編輯 國(guó)勝鐵]