新時(shí)代糧食安全觀：挑戰(zhàn)、內(nèi)涵與政策導(dǎo)向

崔寧波　董晉

摘要：新時(shí)代糧食安全觀引領(lǐng)中國(guó)特色糧食安全之路的發(fā)展方向。黨的十八大開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，中國(guó)的糧食安全事業(yè)隨之進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，而新時(shí)期國(guó)內(nèi)外形勢(shì)更加復(fù)雜多變，中國(guó)糧食安全正面臨來(lái)自?xún)?nèi)外部的多重挑戰(zhàn)，確保國(guó)家糧食安全的任務(wù)一刻都不能放松。作為新時(shí)期國(guó)內(nèi)糧食安全問(wèn)題的核心關(guān)切，新時(shí)代糧食安全觀為新時(shí)期糧食安全工作的開(kāi)展提供了基本遵循，指導(dǎo)和推動(dòng)新的糧食安全實(shí)踐進(jìn)一步鞏固了國(guó)家糧食安全的保障基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了確保新時(shí)代中國(guó)糧食安全的多元戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。堅(jiān)持走好中國(guó)特色糧食安全之路，確保新時(shí)代中國(guó)糧食安全需要繼續(xù)完善糧食安全制度保障體系、毫不放松抓好國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)、深化糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和構(gòu)建糧食進(jìn)口貿(mào)易穩(wěn)定路徑。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;糧食安全觀;挑戰(zhàn)

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.007

糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，保障國(guó)家糧食安全是一個(gè)永恒課題。新中國(guó)成立70多年來(lái)，黨和政府始終把糧食安全問(wèn)題作為治國(guó)理政的頭等大事。特別是黨的十八大開(kāi)啟中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央把國(guó)家糧食安全問(wèn)題提升到新的高度，推動(dòng)了一系列關(guān)于糧食安全的理論、制度與實(shí)踐創(chuàng)新，形成富有中國(guó)特色的新時(shí)代糧食安全觀。作為新時(shí)期國(guó)內(nèi)糧食安全問(wèn)題的核心關(guān)切，新時(shí)代糧食安全觀順應(yīng)了新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，通過(guò)具體實(shí)踐走出了一條中國(guó)特色的新時(shí)代糧食安全之路?！笆种杏屑Z、心中不慌?！秉h的十九大報(bào)告再次重申，“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”，這是新時(shí)代糧食安全觀矢志不移的堅(jiān)定立場(chǎng)。

2019年10月14日，國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國(guó)的糧食安全》白皮書(shū)，系統(tǒng)梳理了1996年以來(lái)尤其是新時(shí)代中國(guó)糧食安全所取得的成就與經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在前瞻未來(lái)的基礎(chǔ)上為新時(shí)期確保國(guó)家糧食安全提出新的構(gòu)想。現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)整體糧食安全水平正處于歷史最好位置，而歷史的教訓(xùn)一再表明越是最好時(shí)期越要牢牢把握糧食安全主動(dòng)權(quán)。且必須清醒認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)已經(jīng)或正在發(fā)生著一些深刻變化，中國(guó)糧食安全巨大成就的背后仍潛伏著多重挑戰(zhàn)，確保國(guó)家糧食安全的中長(zhǎng)期壓力將會(huì)持續(xù)存在。Q2020年是“十三五”規(guī)劃和全面建成小康社會(huì)的收官之年，也是深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵之年，扛穩(wěn)糧食安全重任是高質(zhì)量完成上述目標(biāo)的首要前提。值得注意的是，由新冠肺炎疫情引發(fā)的全球性危機(jī)已然對(duì)世界糧食系統(tǒng)造成極大的負(fù)面影響。這進(jìn)一步加劇了全球既有糧食問(wèn)題，也對(duì)確保新時(shí)代中國(guó)糧食安全形成極大考驗(yàn)?；谏鲜龇治?，全面思考新時(shí)代中國(guó)糧食安全面臨的主要挑戰(zhàn)，深刻闡述新時(shí)代糧食安全觀的具體內(nèi)涵，明確把握未來(lái)保障國(guó)家糧食安全的政策導(dǎo)向，不僅有助于深化對(duì)中國(guó)糧食安全問(wèn)題的系統(tǒng)認(rèn)知，而且對(duì)于健全糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制、如期全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、新時(shí)代中國(guó)糧食安全面臨的主要挑戰(zhàn)

糧食安全的基礎(chǔ)戰(zhàn)略性地位決定了糧食安全問(wèn)題的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。伴隨進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)的糧食安全事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，與此同時(shí)新時(shí)期國(guó)內(nèi)外環(huán)境條件更加復(fù)雜多變，不穩(wěn)定性不確定性明顯增多，導(dǎo)致新時(shí)代中國(guó)糧食安全面臨更為嚴(yán)峻的內(nèi)外部挑戰(zhàn)。

（一）糧食供需緊平衡與結(jié)構(gòu)性矛盾突出共存

長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)糧食供需總體偏緊，且當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)“緊平衡”的趨勢(shì)仍不會(huì)變。自2004年以來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十二連增”和“十六連豐”，但近年來(lái)糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)壓力增大，同時(shí)國(guó)內(nèi)糧食并不能完全自給且存在自給率降低的風(fēng)險(xiǎn)。在糧食需求剛性增長(zhǎng)強(qiáng)勢(shì)的情況下，國(guó)內(nèi)糧食供需在總量上尚存在數(shù)百億斤缺口并有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。已有研究表明，平穩(wěn)來(lái)看到2030年中國(guó)糧食供需缺口將達(dá)到3000萬(wàn)噸左右，缺口率為4.6%—5.4%。事實(shí)上，我國(guó)糧食供需主要矛盾并非在數(shù)量而在于結(jié)構(gòu)，供需結(jié)構(gòu)性矛盾已成為影響國(guó)內(nèi)糧食供需平衡的主要瓶頸，具體表現(xiàn)在：第一，品種結(jié)構(gòu)性矛盾。小麥和水稻供需基本平衡，而玉米長(zhǎng)期大量種植產(chǎn)生明顯的擠出效應(yīng)，國(guó)產(chǎn)大豆緊缺更是不爭(zhēng)的事實(shí)，主要糧食品種階段性供給過(guò)剩和供給不足同時(shí)存在?？傮w而言，在維持現(xiàn)有糧食生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，我國(guó)口糧具有保障充分平衡的能力，與之相反飼料糧的供需平衡保障能力不足。第二，品質(zhì)結(jié)構(gòu)性矛盾。隨著居民收入水平提高和食品安全意識(shí)加強(qiáng)，城鄉(xiāng)消費(fèi)升級(jí)使糧食消費(fèi)需求的增長(zhǎng)點(diǎn)更注重質(zhì)量，但糧食生產(chǎn)主要增產(chǎn)品種無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)實(shí)際需求，優(yōu)質(zhì)糧食品種供給不足、供給能力提升緩慢，與當(dāng)前優(yōu)質(zhì)化、多元化、個(gè)性化的糧食消費(fèi)需求匹配不佳。第三，空間結(jié)構(gòu)性矛盾。在現(xiàn)有糧食生產(chǎn)和流通格局下，我國(guó)糧食生產(chǎn)與消費(fèi)重心的偏移方向相背離，年度糧食生產(chǎn)重心始終位于消費(fèi)重心以北，糧食生產(chǎn)與消費(fèi)的空間匹配性不足、區(qū)域結(jié)構(gòu)錯(cuò)位明顯。這給糧食存儲(chǔ)和流通，以及協(xié)調(diào)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)之間的利益關(guān)系等帶來(lái)系列問(wèn)題。

（二）糧食持續(xù)增產(chǎn)乏力背后的現(xiàn)實(shí)瓶頸增多

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技水平下，純單產(chǎn)增加對(duì)于糧食單產(chǎn)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)趨于平緩，國(guó)內(nèi)糧食持續(xù)增產(chǎn)更加乏力。而這一現(xiàn)實(shí)背后尚存在諸多制約糧食生產(chǎn)安全的因素：第一，從成本收益來(lái)看，三大主糧平均每畝總成本由2012年的936.42元上升到2018年的1093.80元，大豆每畝總成本自2014年以后一直保持在660元以上。在成本和價(jià)格雙重“天花板”擠壓下，三大主糧平均每畝凈利潤(rùn)到2018年只有負(fù)85.6元，而大豆近5年每畝凈利潤(rùn)均為負(fù)值且呈下降趨勢(shì)，種糧利潤(rùn)空間的壓縮侵蝕農(nóng)戶(hù)種糧積極性。第二，糧食可持續(xù)生產(chǎn)的資源約束趨緊。一方面，我國(guó)后備耕地資源嚴(yán)重不足，2019年全國(guó)耕地質(zhì)量平均等級(jí)較2014年提升0.35，然而耕地質(zhì)量總體不高、區(qū)域差異較大的國(guó)情仍未根本改變。另一方面，國(guó)內(nèi)水資源短缺以及時(shí)空分布不均的現(xiàn)象持續(xù)存在，尤其生產(chǎn)空間變化導(dǎo)致糧食生產(chǎn)與水資源量空間匹配狀態(tài)惡化，糧食水資源利用效率還存在較大提升空間。此外，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，從事糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力素質(zhì)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降，“老齡化、女性化、稀缺化”趨勢(shì)明顯，未來(lái)不排除“無(wú)人種糧”的局面。吳石磊（2018）提到社會(huì)資本的逐利性本質(zhì)導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金投入不足、管理效率低。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期過(guò)量的化肥、農(nóng)藥殘留造成面源污染擴(kuò)散，農(nóng)膜使用的高投入、低回收使之成為重要白色污染源，由此造成的環(huán)境污染和破壞在短期內(nèi)無(wú)法完全消除，以往高度依賴(lài)化學(xué)投入品的粗放式糧食生產(chǎn)方式難以為繼。我國(guó)已提前三年實(shí)現(xiàn)化肥、農(nóng)藥零增長(zhǎng)目標(biāo)，2019年，三大主糧化肥、農(nóng)藥利用率達(dá)均超過(guò)39%。但是這與農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距。

2.立足國(guó)內(nèi)牢牢掌握解決吃飯問(wèn)題的主動(dòng)權(quán)

“中國(guó)糧食、中國(guó)飯碗。”任何一個(gè)國(guó)家靠別人吃飯都將永遠(yuǎn)無(wú)法自立，中國(guó)的特殊國(guó)情也決定了中國(guó)人的飯碗無(wú)論何時(shí)都必須牢牢端在自己手上，而且里面主要裝著自給糧食。堅(jiān)持以我為主、立足國(guó)內(nèi)，只有最大程度地實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，才能牢牢掌握糧食安全的主動(dòng)權(quán)，尤其是在應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候這種現(xiàn)實(shí)意義則會(huì)更加凸顯，這也是確保新時(shí)代中國(guó)糧食安全的最基本前提。否則，中國(guó)糧食一旦出現(xiàn)問(wèn)題，那么中國(guó)在國(guó)際上就會(huì)陷入被動(dòng)的不利局面，而且沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家能夠“救”中國(guó)，同時(shí)會(huì)影響國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之大局。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，主要依靠自身力量來(lái)解決人民吃飯問(wèn)題是中國(guó)由大國(guó)走向強(qiáng)國(guó)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是壓倒一切的國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)，必須堅(jiān)持到底。

3.堅(jiān)守確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全底線(xiàn)

在“緊平衡”的糧食供需形勢(shì)下，完全依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)已經(jīng)無(wú)法保證全部糧食的目標(biāo)需求，事實(shí)上糧食安全也并非等同于所有糧食都要全部自給。在這種情況下，如何抓住重點(diǎn)合理配置現(xiàn)有資源、集中主要力量首先穩(wěn)住最為重要的部分尤為關(guān)鍵。為此，新時(shí)代中國(guó)糧食安全的保障范圍由“保全面”轉(zhuǎn)向“保重點(diǎn)”，即在以我為主、立足國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)上，首先確保谷物基本自給和口糧絕對(duì)安全，這是基于新時(shí)代現(xiàn)實(shí)條件必須應(yīng)對(duì)的重大問(wèn)題。這一目標(biāo)的轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)了新時(shí)代糧食安全觀的底線(xiàn)思維，也是馬克思辯證唯物主義“兩點(diǎn)論”與“重點(diǎn)論”中國(guó)化的具體應(yīng)用。同時(shí)，“保重點(diǎn)”不是形式上的糧食數(shù)量減少，而是一種戰(zhàn)略性的平衡，更加追求糧食高質(zhì)量產(chǎn)出供給。

4.正確處理好糧食生產(chǎn)與生態(tài)安全之間的關(guān)系

作為糧食生產(chǎn)安全的重要構(gòu)成，生態(tài)安全既是前提，也是約束條件。糧食生產(chǎn)與生態(tài)安全之間存在互為因果的雙向關(guān)系：一方面，糧食的自然與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過(guò)程不可避免地造成非合意產(chǎn)出的生態(tài)代價(jià);另一方面，強(qiáng)化生態(tài)保障基礎(chǔ)有助于提升糧食生產(chǎn)潛力和質(zhì)量水平?！熬G色青山就是金山銀山”，在新時(shí)期糧食穩(wěn)產(chǎn)保供的資源環(huán)境承載容量已達(dá)到或接近上限的現(xiàn)實(shí)下，必須正確處理好糧食生產(chǎn)與生態(tài)安全既對(duì)立又統(tǒng)一的辯證關(guān)系，摒棄過(guò)去高投入、高污染的糧食生產(chǎn)方式，走資源節(jié)約、環(huán)境友好道路，逐步建立起糧食生產(chǎn)與生態(tài)安全相協(xié)調(diào)的新時(shí)代糧食生產(chǎn)格局，營(yíng)造良性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境，夯實(shí)糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綠色興糧、質(zhì)量興糧向更高層次邁進(jìn)。

5.統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源

置身于全球視角，中國(guó)與國(guó)際糧食市場(chǎng)緊密相連。囿于歷史原因和特殊國(guó)情，中國(guó)以往走的是依靠國(guó)內(nèi)資源來(lái)滿(mǎn)足自身糧食需求的道路。作為世界糧食消費(fèi)大國(guó)，糧食完全自給并不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)，確保國(guó)家糧食安全就要保證持續(xù)性的糧食可獲得能力，即糧食生產(chǎn)能力和進(jìn)口能力。不可否認(rèn)，糧食進(jìn)口是調(diào)劑國(guó)內(nèi)余缺不可或缺的重要選擇，同時(shí)國(guó)外糧食市場(chǎng)隱含了豐富的虛擬耕地和虛擬水資源，借助貿(mào)易形式實(shí)現(xiàn)虛擬資源的跨國(guó)性流動(dòng)，也有助于緩解國(guó)內(nèi)資源約束的現(xiàn)實(shí)瓶頸。新時(shí)代統(tǒng)籌利用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，在突出國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)可以有效利用進(jìn)口貿(mào)易做補(bǔ)充，還要繼續(xù)擴(kuò)大糧食對(duì)外開(kāi)放和對(duì)外交流，支持“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相配套。

6.協(xié)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和政府調(diào)控功能

與傳統(tǒng)數(shù)量型糧食安全觀相匹配的是“高保護(hù)”的政策措施，但政府過(guò)度干預(yù)糧食市場(chǎng)必然會(huì)導(dǎo)致資源配置的低效率。新時(shí)代糧食安全觀則更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量和市場(chǎng)規(guī)律的作用，堅(jiān)持市場(chǎng)在糧食資源配置中起決定性作用，當(dāng)然“決定性”并不是完全由市場(chǎng)“說(shuō)了算”，而且在規(guī)避政府過(guò)度干預(yù)弊端的同時(shí)有效增強(qiáng)政府對(duì)糧食市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力。當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)糧食政策如何選擇都將會(huì)面臨巨大挑戰(zhàn)，理順政府與市場(chǎng)間的關(guān)系是新時(shí)期糧食政策制定與應(yīng)用的最基本立場(chǎng)。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步提高政府糧食政策市場(chǎng)化程度，協(xié)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和政府調(diào)控功能，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的科學(xué)性、針對(duì)性與合理性，實(shí)現(xiàn)糧食政策執(zhí)行效率和實(shí)施效果質(zhì)的飛躍。

（二）新時(shí)代糧食安全觀的實(shí)踐重點(diǎn)

1.制度端：創(chuàng)新強(qiáng)化制度保障

制度安排對(duì)于保障國(guó)家糧食安全的影響是長(zhǎng)期、持續(xù)的。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視國(guó)家糧食安全保障的制度創(chuàng)新。響應(yīng)“五位一體”總體布局，貫徹五大發(fā)展新理念，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展被擺在更加突出的位置，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)系列文件推動(dòng)綠色生態(tài)導(dǎo)向的政策制度體系建設(shè)，著重在制度層面筑牢國(guó)家糧食安全保障的資源環(huán)境基礎(chǔ)。鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，構(gòu)建并加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)，培育各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)主體，同時(shí)致力于不斷深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行“三權(quán)分置”放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)承包地確權(quán)登記頒證工作，再度延長(zhǎng)第二輪土地承包期限，為發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了必要的制度條件。建立最嚴(yán)格食品安全監(jiān)管制度，實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)投入品使用管理制度，逐步建立起全程可追溯、互聯(lián)共享的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全信息平臺(tái)，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)管并舉”嚴(yán)格把控農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，從田間到餐桌全程守護(hù)人民群眾舌尖上的安全，顯著增強(qiáng)了糧食質(zhì)量安全的制度監(jiān)管能力。在糧食流通領(lǐng)域開(kāi)展“優(yōu)質(zhì)糧食工程”，2019年把深入推進(jìn)這一工程寫(xiě)入當(dāng)年中央一號(hào)文件，以期更好發(fā)揮市場(chǎng)流通對(duì)糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)糧優(yōu)產(chǎn)”“優(yōu)糧優(yōu)儲(chǔ)”“優(yōu)糧優(yōu)銷(xiāo)”，在更高水平確保國(guó)家糧食安全。此外，自2015年起我國(guó)連續(xù)實(shí)施糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，從糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通和消費(fèi)等環(huán)節(jié)全面落實(shí)各地方政府的糧食安全主體責(zé)任，形成中央和地方共負(fù)職責(zé)的糧食安全保障格局。

2.生產(chǎn)端：確保產(chǎn)能穩(wěn)定持續(xù)

新時(shí)代的中國(guó)糧食安全由注重產(chǎn)量轉(zhuǎn)向確保產(chǎn)能，把糧食產(chǎn)能建設(shè)作為立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的核心。保護(hù)好主產(chǎn)區(qū)和生產(chǎn)者“兩個(gè)積極性”是確保糧食產(chǎn)能的重要基礎(chǔ)，國(guó)家繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)主產(chǎn)區(qū)的支持，健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，劃定和建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，充分發(fā)揮主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，加快土地流轉(zhuǎn)發(fā)展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)體系，著力解決“誰(shuí)來(lái)種糧、如何種糧”問(wèn)題。截至2018年底，全國(guó)納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)名錄的家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)60萬(wàn)家，其中有62.7%為種植業(yè)類(lèi)型，這其中又有63.4%從事糧食生產(chǎn)，可見(jiàn)我國(guó)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)取得初步成效，不過(guò)需警惕農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向?！安丶Z于地、藏糧于技”是確保糧食產(chǎn)能的根本途徑。一方面，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，在保證已有耕地面積基本穩(wěn)定前提下，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，建立休耕輪作制度和東北黑土地保護(hù)機(jī)制，深入推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，促進(jìn)用地養(yǎng)地相結(jié)合提高地力。經(jīng)改革試點(diǎn)后，2016年起我國(guó)在全國(guó)范圍將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，耕地地力保護(hù)成為重點(diǎn)支持目標(biāo)。另一方面，強(qiáng)調(diào)科技支撐的引領(lǐng)作用，依靠科技創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步謀出路，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)糧食品種培育，提高糧食耕種、栽培技術(shù)水平，集成示范與推廣糧食標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化生產(chǎn)技術(shù)，積極轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，突破資源環(huán)境瓶頸的約束。

3.國(guó)際層面：建構(gòu)負(fù)責(zé)任大國(guó)全球觀的重要體現(xiàn)

同呼吸、共命運(yùn)。糧食安全是全人類(lèi)需要共同面對(duì)的問(wèn)題，中國(guó)始終是維護(hù)全世界糧食安全的積極力量。作為世界人口第一大國(guó)，以及糧食消費(fèi)量最多的國(guó)家，中國(guó)自身糧食問(wèn)題的解決不僅是國(guó)計(jì)民生的大事，同時(shí)也影響全球糧食事業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)?，F(xiàn)階段全球糧食安全形勢(shì)總體并不樂(lè)觀，確保新時(shí)代中國(guó)糧食安全本身就是為減輕世界糧食安全壓力做出巨大貢獻(xiàn)，中國(guó)有能力也有實(shí)力繼續(xù)回答好“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人”的國(guó)際疑問(wèn)。新時(shí)代糧食安全觀在立足國(guó)內(nèi)解決糧食問(wèn)題的同時(shí)，也致力于統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)大局，堅(jiān)持?jǐn)U大糧食市場(chǎng)的開(kāi)放程度，重視加強(qiáng)國(guó)際糧食合作交流，積極維護(hù)全球糧食貿(mào)易市場(chǎng)秩序，主動(dòng)參與全球糧食安全治理，從人類(lèi)命運(yùn)共同體的高度不斷推進(jìn)全球糧食事業(yè)向前發(fā)展，充分展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國(guó)的世界擔(dān)當(dāng)與國(guó)際風(fēng)范。新時(shí)代中國(guó)糧食安全事業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)哿酥袊?guó)智慧、中國(guó)邏輯，伴隨“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，以及中國(guó)在脫貧攻堅(jiān)和重大疫情防控中確保國(guó)家糧食安全的成功實(shí)踐，新時(shí)代糧食安全觀的內(nèi)容將會(huì)更加豐富和完善，中國(guó)可以更好地為世界尤其廣大發(fā)展中國(guó)家解決自身糧食問(wèn)題貢獻(xiàn)中國(guó)方案和中國(guó)力量。

三、新時(shí)代確保中國(guó)糧食安全的政策導(dǎo)向

糧食安全是事關(guān)全局的大事，確保國(guó)家糧食安全必須長(zhǎng)抓不懈。基于對(duì)新時(shí)代中國(guó)糧食安全形勢(shì)的重新審視，以及對(duì)新時(shí)代糧食安全觀內(nèi)涵的深刻理解，提出確保中國(guó)糧食安全的政策建議。

（一）完善糧食安全制度保障體系

黨的十九屆四中全會(huì)深刻詮釋了我國(guó)顯著的制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。制度建設(shè)是促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的重要途徑，確保新時(shí)代中國(guó)糧食安全最根本的是完善國(guó)家糧食安全制度保障體系。首先，加快國(guó)家糧食安全立法保障。縱觀國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的已有經(jīng)驗(yàn)，這些國(guó)家大多都形成了系統(tǒng)完備的糧食法律體系，目前我國(guó)糧食安全制度保障仍以政策治理為主，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)向法治治理的轉(zhuǎn)變，出臺(tái)實(shí)施《糧食安全保障法》。其次，健全國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系。堅(jiān)持中央領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)和地方負(fù)責(zé)理順權(quán)責(zé)關(guān)系，制定糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控、處理預(yù)案，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)和預(yù)警掌握糧食安全動(dòng)態(tài)變化，立足從源頭化解國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，著重優(yōu)化糧食安全重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。再次，構(gòu)建新型糧食支持保護(hù)制度。積極發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，加大對(duì)糧食科學(xué)研究、技術(shù)推廣、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源環(huán)境保護(hù)等的資金投入力度，促進(jìn)黃箱政策轉(zhuǎn)向綠箱政策，形成“綠箱為主、黃箱為輔”的糧食政策支持體系。

（二）毫不放松抓好國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)

立足國(guó)內(nèi)毫不放松抓好糧食生產(chǎn)才能在復(fù)雜形勢(shì)中盡可能多地贏得主動(dòng)權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。一要落實(shí)“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略。嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)和基本農(nóng)田紅線(xiàn)，探索劃定耕地質(zhì)量保護(hù)紅線(xiàn)，加快實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)于一體的立體化保護(hù)。增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率與轉(zhuǎn)化能力，健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技支撐體系，提高先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣效率和水平。二要優(yōu)先發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。深化新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)展和壯大各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)揮家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社等糧食規(guī)模生產(chǎn)主體的示范引領(lǐng)效應(yīng)，建設(shè)覆蓋糧食生產(chǎn)全程的綜合服務(wù)平臺(tái)。三要節(jié)約和高效利用水資源。改善現(xiàn)有農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜發(fā)展節(jié)水灌溉和水肥一體化等模式，建立區(qū)域農(nóng)業(yè)水資源管理機(jī)制，合理分配農(nóng)業(yè)灌溉用水提高糧食灌溉水效率。四要注重提升糧食生產(chǎn)的生態(tài)效率。追求經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增加也要兼顧糧食生產(chǎn)的生態(tài)效益，推動(dòng)化學(xué)投入品科學(xué)、減量化使用，并提高有效利用率，加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度，修復(fù)受損的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

（三）深化糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

糧食領(lǐng)域一直是我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要環(huán)節(jié)，未來(lái)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革尚有較大空間，繼續(xù)深化這一工作也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然選擇。第一，持續(xù)調(diào)整優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)。落實(shí)好大豆振興計(jì)劃，增強(qiáng)國(guó)產(chǎn)大豆綜合生產(chǎn)能力，協(xié)調(diào)發(fā)展糧、經(jīng)、飼三元種植結(jié)構(gòu)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向擴(kuò)大高品質(zhì)糧食種植面積，提高綠色優(yōu)質(zhì)糧油自給率和自給能力，依托糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局。第二，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。打造多元模式主導(dǎo)的糧食深加工產(chǎn)業(yè)鏈，重點(diǎn)支持主產(chǎn)區(qū)提高糧食加工轉(zhuǎn)化率，加快發(fā)展糧食電子商務(wù)、訂單農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)等滿(mǎn)足中高端消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)由“糧食”向“食品”縱向延伸，建設(shè)便捷高效的倉(cāng)儲(chǔ)、加工與物流運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)。第三，完善糧食收儲(chǔ)制度和糧食價(jià)格形成機(jī)制。合理控制中央和地方糧食儲(chǔ)備規(guī)模、提高儲(chǔ)備質(zhì)量和效率，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制培育多元收購(gòu)主體，鼓勵(lì)支持優(yōu)質(zhì)糧源市場(chǎng)化收儲(chǔ)，探索建立“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”糧食流通機(jī)制，堅(jiān)持“價(jià)補(bǔ)分離”推動(dòng)稻谷、小麥最低收購(gòu)制度改革進(jìn)入深水區(qū)。

（四）構(gòu)建糧食進(jìn)口貿(mào)易穩(wěn)定路徑

中國(guó)是世界糧食進(jìn)口貿(mào)易大國(guó)，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)部分糧食供給仍然需要依靠進(jìn)口貿(mào)易，借助貿(mào)易手段有效利用國(guó)際糧食市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食供需動(dòng)態(tài)平衡的重要選擇，應(yīng)配套建立糧食進(jìn)口貿(mào)易的穩(wěn)定路徑。一方面，推進(jìn)糧食進(jìn)口來(lái)源多元化。拓寬主要糧食品種進(jìn)口渠道，分散進(jìn)口來(lái)源地降低糧食進(jìn)口集中度，尋求替代航線(xiàn)并參與貿(mào)易線(xiàn)路關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建設(shè)，突破對(duì)傳統(tǒng)航線(xiàn)依賴(lài)減少糧食進(jìn)口運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化糧食進(jìn)口品種結(jié)構(gòu)、減少非必需進(jìn)口過(guò)度，轉(zhuǎn)變糧食進(jìn)口思路、適當(dāng)增加替代性農(nóng)產(chǎn)品及其加工制品進(jìn)口。另一方面，加快實(shí)施糧食“走出去”戰(zhàn)略。明確戰(zhàn)略定位、提高糧食走出去的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大糧食對(duì)外投資、鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外并購(gòu)，以“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家為重點(diǎn)，打造國(guó)際糧食產(chǎn)業(yè)合作聯(lián)盟，加強(qiáng)戰(zhàn)略布局，積極融入全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建更加穩(wěn)定高效的國(guó)際糧食貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造良好的“走出去”政策環(huán)境和綜合服務(wù)平臺(tái)。此外，還要推動(dòng)全球糧食貿(mào)易治理體系重塑，深度參與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則改革與制定，密切關(guān)注世界糧食貿(mào)易格局的新變化。

[責(zé)任編輯 國(guó)勝鐵]