發(fā)展與安全并進(jìn) 推動(dòng)超大城市治理現(xiàn)代化

孫建平

城市治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。衣食住行、教育就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、生活環(huán)境、社會(huì)秩序等方面都體現(xiàn)著城市管理水平和服務(wù)質(zhì)量。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)城市運(yùn)行管理，增強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)源頭治理。為此，成都市委在《中共成都市委關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神建立完善全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市現(xiàn)代治理體系的決定》中強(qiáng)調(diào)，要建立完善社會(huì)治理制度體系，保持社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)城市安全，要健全城市風(fēng)險(xiǎn)防控體系。本文將探討為何將維護(hù)城市安全作為一項(xiàng)制度的內(nèi)在邏輯。

安全：城市高質(zhì)量發(fā)展的前提和底線

黨的十九大指出，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”。這反映了新時(shí)代人民對(duì)于美好生活的內(nèi)涵關(guān)切和品質(zhì)追求，不止于單單依靠發(fā)展所帶來的物質(zhì)水平提升和硬件環(huán)境優(yōu)化。其中，“安全”作為要素指標(biāo)之一，與“民主、法治、公平、正義、環(huán)境”一起，共同構(gòu)成美好生活的必要保障。

安全是最基礎(chǔ)、最重要的公共產(chǎn)品，也是新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的前提。發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)，這是一條不可逾越的紅線。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀的內(nèi)在要求是兼顧辦好發(fā)展和安全兩件大事，維護(hù)安全穩(wěn)定的大局必須堅(jiān)持立足于防，又有效處置風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央改變?yōu)碾y推動(dòng)型的治理模式，主動(dòng)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，自覺扛起保民平安、為民造福的政治責(zé)任，這既是十八大以來我國(guó)取得改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史性成就的重要組成部分，又是關(guān)鍵保障。

城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體和動(dòng)力。2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平超過60%，這標(biāo)志著我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，邁入城市社會(huì)。城市經(jīng)濟(jì)作為GDP的主要貢獻(xiàn)者，主要城市群的GDP總額占到全國(guó)的80%以上。相關(guān)研究預(yù)計(jì)，到2030年，我國(guó)城市化率將升至75%，增加2.2億“新市民”;我國(guó)5大超級(jí)都市圈的平均規(guī)模將達(dá)到1.2億人、城際通勤鐵路里程較目前增長(zhǎng)8.5倍。

2019年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)指出，城市治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。城市治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的資源力量配置和體制機(jī)制創(chuàng)新考驗(yàn)智慧;這其中，安全是衡量城市治理水平和發(fā)展質(zhì)量的一條基準(zhǔn)線。

踐行共享發(fā)展理念，使人民群眾更有安全感

新發(fā)展理念是由創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體系。共享是發(fā)展的歸宿，踐行共享發(fā)展的理念，本質(zhì)是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。發(fā)展的最終落腳點(diǎn)是人民，最終關(guān)懷是人民生活的不斷改善。共享理念堅(jiān)持發(fā)展的成果由人民共同享有、惠及全體人民，這是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，也是黨永葆執(zhí)政之基的核心所在。

在發(fā)展的不平衡不充分問題當(dāng)中，也包含著對(duì)于更多安全感的需求。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽硎?，隨著工業(yè)社會(huì)的高度發(fā)展，人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)威脅的焦慮感、恐懼感愈發(fā)加深、蔓延，其關(guān)注和擔(dān)憂從“我餓”轉(zhuǎn)向“我怕”。風(fēng)險(xiǎn)既存在于傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)工程、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，又包含了新興的如新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)等引發(fā)的不確定性，無人能置身事外。

城市化的過程也是風(fēng)險(xiǎn)累積的過程。我國(guó)用幾十年時(shí)間，走過了西方發(fā)達(dá)國(guó)家近兩百年的城市化進(jìn)程。高速度建設(shè)、高負(fù)荷使用、輕維護(hù)保養(yǎng)等客觀現(xiàn)實(shí)，再加上人口大量流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)高度集聚、建筑設(shè)施高度密集，使得許多過去單一的“城市問題”演變成為交織的“城市風(fēng)險(xiǎn)”。在城市這樣一個(gè)巨大、復(fù)雜的運(yùn)行系統(tǒng)中，各類風(fēng)險(xiǎn)耦合形成鏈?zhǔn)叫?yīng)，使得單純的事后應(yīng)急已經(jīng)越來越“不夠用”了，必須關(guān)口前移，從風(fēng)險(xiǎn)管理階段出發(fā)切實(shí)防范城市風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造安全有序的發(fā)展環(huán)境。

2019年11月，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局就我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行的第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命;要健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，堅(jiān)持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，真正把問題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。這為我們從風(fēng)險(xiǎn)管理角度思考城市安全發(fā)展，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本遵循。人民群眾對(duì)城市安全的感受和信心，既來自于微觀層面關(guān)乎民生的各項(xiàng)事務(wù)的精細(xì)化管理和風(fēng)險(xiǎn)防范，又來源于宏觀層面對(duì)于體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)和謀篇布局。

成都貫徹新發(fā)展理念的建設(shè)思路和實(shí)踐為城市治理現(xiàn)代化提供諸多有益啟發(fā)

2019年12月27日，成都市委十三屆六次全會(huì)審議通過了《中共成都市委關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神建立完善全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市現(xiàn)代治理體系的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》高度凝練地總結(jié)了成都三年來在建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市現(xiàn)代治理體系中積累的有益實(shí)踐，確立了“三步走”的總體目標(biāo)，并通過前瞻性、系統(tǒng)性的制度架構(gòu)設(shè)計(jì)，形成了對(duì)超大城市現(xiàn)代化治理體系建設(shè)具有諸多啟發(fā)意義的藍(lán)圖。從城市安全發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來看，《決定》主要有以下重要特點(diǎn)：

第一，亮出“宜居”作為鮮明標(biāo)簽，“讓生活城市成為城市發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力”。以宜居、生活為核心導(dǎo)向的城市建設(shè)發(fā)展思路，直截了當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展指導(dǎo)思想，直接反映了成都堅(jiān)定貫徹落實(shí)新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求，提升城市內(nèi)涵和品質(zhì)的發(fā)展決心和信心;同時(shí)，這也是成都在已有基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化城市自身優(yōu)勢(shì)的科學(xué)決策。

第二，圍繞“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”健全主體功能區(qū)差異化發(fā)展格局和產(chǎn)業(yè)空間布局，是因地制宜統(tǒng)籌發(fā)展和安全、從源頭進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理的重要體現(xiàn)。通過立足各區(qū)域?qū)嶋H，結(jié)合約束條件和潛力評(píng)估，明確其合理定位，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，提高承載能力，為城市未來的健康可持續(xù)發(fā)展鋪設(shè)了堅(jiān)固基石。

第三，《決定》中的一個(gè)重要方面，就是“建立完善社會(huì)治理制度體系，保持社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)城市安全”。城鄉(xiāng)基層治理是四川省落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神的具體實(shí)踐，對(duì)于提升基層治理效能的城市治理共性難題，成都的《決定》提出了“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)雙線融合的社會(huì)治理機(jī)制”的新思路。通過把黨的領(lǐng)導(dǎo)一以貫之地落實(shí)到社會(huì)綜合治理的各個(gè)方面和基層風(fēng)險(xiǎn)防控的各個(gè)載體當(dāng)中，做好資源、制度等的銜接、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，將推動(dòng)基層治理躍升到基礎(chǔ)更牢、服務(wù)更好、功能更優(yōu)、活力更強(qiáng)的新臺(tái)階，形成建設(shè)安全發(fā)展示范城市的強(qiáng)大助力。

對(duì)成都的建議：從源頭、從社區(qū)夯實(shí)城市安全發(fā)展基礎(chǔ)

全面把握并科學(xué)防范城市安全風(fēng)險(xiǎn)，可從城市運(yùn)行全生命周期的視角進(jìn)行思考：在城市規(guī)劃階段，應(yīng)統(tǒng)籌好環(huán)境、功能、形態(tài)，避免風(fēng)險(xiǎn)的肇始;在城市建設(shè)階段，注重質(zhì)量、安全、進(jìn)度協(xié)調(diào)，降低風(fēng)險(xiǎn)形成;在城市運(yùn)行階段，時(shí)刻保持警惕，風(fēng)險(xiǎn)無處不在，避免風(fēng)險(xiǎn)的隱匿;在城市保障階段，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，防止“木桶效應(yīng)”，遏止風(fēng)險(xiǎn)的演變。其中，城市規(guī)劃在城市防災(zāi)減災(zāi)、安全發(fā)展中具有戰(zhàn)略引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，規(guī)劃階段是風(fēng)險(xiǎn)治理的源頭。在開展城市規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，首先是順應(yīng)本地的自然和人文地理實(shí)際，尊重底線約束，結(jié)合區(qū)位、環(huán)境、承載力、產(chǎn)業(yè)適宜性等做長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，注重空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局的可持續(xù)性。其次是把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估列入總體規(guī)劃，同時(shí)加強(qiáng)公共安全規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接，提升契合度。最后，始終保持一張藍(lán)圖繪到底的定力，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的剛性、嚴(yán)肅性，對(duì)于方向明確的規(guī)劃事項(xiàng)認(rèn)真扎實(shí)予以推進(jìn)實(shí)施。

社區(qū)作為城市的子系統(tǒng)，是城市治理的基本單元，是治理重心下移的落腳點(diǎn)?；鶎右痪€最能發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患、最能找到管理漏洞、最能知曉薄弱環(huán)節(jié)。社區(qū)是各類危險(xiǎn)源的萌發(fā)地、各類災(zāi)害事故的承載體，因此也就成為防范城市風(fēng)險(xiǎn)的“前沿陣地”?；鶎影矂t全局安，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急能力的強(qiáng)弱，是衡量城市應(yīng)急管理體系成熟度和安全發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。通過實(shí)施參與式社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，由技術(shù)專家和社區(qū)居民共同繪制社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖并增進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)溝通，能夠不斷降低信息不對(duì)稱，提升居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果，結(jié)合社區(qū)現(xiàn)有的管理體系和流程制定風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理手冊(cè)，可進(jìn)一步為風(fēng)險(xiǎn)防范工作提供具體操作指南。同時(shí)，借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，融合基層安全生產(chǎn)現(xiàn)有業(yè)務(wù)、流程和網(wǎng)格化管理體系，搭建社區(qū)運(yùn)行預(yù)警和綜合管理平臺(tái)，并完善居民對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自查自報(bào)的動(dòng)態(tài)登記工具或模塊，不斷拓展風(fēng)險(xiǎn)信息源，進(jìn)行滾動(dòng)排查，能夠有力推動(dòng)社區(qū)各類風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、發(fā)現(xiàn)并受控。

城市社會(huì)治理從國(guó)家自上而下的一元管理向多元社會(huì)主體共建共治共享轉(zhuǎn)變，是我國(guó)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐成果，并且正處于積極探索和進(jìn)一步優(yōu)化的過程當(dāng)中。充分發(fā)揮多元主體各自的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)共治活力，在城市風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)域亦不例外;關(guān)鍵是依托何種機(jī)制調(diào)動(dòng)各方參與形成合力的問題。保險(xiǎn)機(jī)制的引入為推進(jìn)多元共治提供了重要路徑。利用安全綜合險(xiǎn)+風(fēng)險(xiǎn)主體自控+第三方技術(shù)服務(wù)，能夠運(yùn)用社會(huì)力量和市場(chǎng)方式分擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)、鎖定損失、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。通過推行綜合保險(xiǎn)的方式緩解政府資源投入的壓力，將分散的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)主體聚合覆蓋，做大市場(chǎng)規(guī)模，吸引保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)介入。確保保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將一定比例的保費(fèi)投入到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控能力建設(shè)當(dāng)中，從單純的事后理賠向事前風(fēng)險(xiǎn)防控延伸。同時(shí)，通過浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)主體提升風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，積極主動(dòng)開展自控。最終形成通過市場(chǎng)運(yùn)作促進(jìn)多元共治防范風(fēng)險(xiǎn)的格局。

以上海為例。2018年1月，經(jīng)過歷時(shí)五年多的籌備和醞釀，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》正式發(fā)布。規(guī)劃更加突出以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，更加關(guān)注“人”的需求。同時(shí)，規(guī)劃嚴(yán)守土地、人口、環(huán)境、安全四條底線，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應(yīng)，探索走出高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的道路。在基層治理領(lǐng)域，上海強(qiáng)化黨建引領(lǐng)促成合力，以融入、統(tǒng)籌為主要方針，在組織架構(gòu)、功能劃分和運(yùn)行機(jī)制上不斷探索，初步形成了條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、一體推進(jìn)的格局。在保險(xiǎn)機(jī)制引入方面，上海探索了第三方監(jiān)管平臺(tái)在交通運(yùn)輸行業(yè)的應(yīng)用，將保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)和資金引入城市交通運(yùn)輸安全管理;通過先行試點(diǎn)，將建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大到全市商品住宅和保障性住宅工程，不斷完善實(shí)施方案的操作性和可復(fù)制性;此外，通過巨災(zāi)保險(xiǎn)、社區(qū)綜合保險(xiǎn)的試驗(yàn)摸索，有效地將專業(yè)風(fēng)控服務(wù)和技術(shù)引入社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管控和應(yīng)急文化宣貫等過程當(dāng)中。