政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更的成因與管控

饒瓊鴻

（潮州市政府項(xiàng)目建設(shè)中心，廣東 潮州 521000）

工程變更（Engineering Change,EC）是指工程在施工過(guò)程中，面對(duì)與合同簽訂時(shí)所約定的條件不一致的情況，需要改變?cè)瓉?lái)約定的合同內(nèi)容。工程變更包括設(shè)計(jì)變更與其他變更兩大類(lèi)，具體包括設(shè)計(jì)變更、施工條件變更、進(jìn)度計(jì)劃變更、合同內(nèi)容變更以及“新增工程”等。政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程在實(shí)施的過(guò)程中，也會(huì)發(fā)生工作量的增、減、取消等情況，或者是施工工藝、順序、時(shí)間發(fā)生改變，設(shè)計(jì)圖紙需要修改，施工條件發(fā)生變化，招標(biāo)工程量清單出現(xiàn)錯(cuò)項(xiàng)、漏項(xiàng)而引起合同條件改變，等等。上述因素均會(huì)導(dǎo)致政府投資建設(shè)項(xiàng)目的工程變更。工程變更會(huì)對(duì)工程的整體造價(jià)產(chǎn)生一定的影響，給建設(shè)單位和工程監(jiān)理增加很多額外的工作量，然而，在政府投資項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，工程變更又是不可避免的。

1 政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更的成因

（1）業(yè)主對(duì)項(xiàng)目功能需求的確定性不完全清晰、明確，建設(shè)過(guò)程中隨意提高標(biāo)準(zhǔn)和要求。實(shí)踐中政府投資項(xiàng)目使用單位提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致變更投資風(fēng)險(xiǎn)。筆者參與建設(shè)的幾個(gè)政府投資的工程總承包項(xiàng)目（比如學(xué)校、醫(yī)院等公建項(xiàng)目），往往使用單位并非建設(shè)單位，而使用單位基于自身需求常常在建設(shè)過(guò)程中提出各項(xiàng)更高要求或變更。

（2）設(shè)計(jì)方案不合理。由于工程設(shè)計(jì)人員在選材、設(shè)計(jì)意圖、各設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)之間協(xié)調(diào)等方面出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致工程施工期間出現(xiàn)了一些具體的問(wèn)題，如材料采購(gòu)價(jià)格上漲延誤材料進(jìn)場(chǎng)，施工人員無(wú)法充分領(lǐng)會(huì)設(shè)計(jì)意圖，各設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)在一些細(xì)節(jié)問(wèn)題上意見(jiàn)難以統(tǒng)一等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)工期、工程效果等都會(huì)產(chǎn)生一定的影響，最終導(dǎo)致政府投資建設(shè)項(xiàng)目在施工過(guò)程中發(fā)生工程變更。

（3）地質(zhì)條件與勘探的結(jié)果有出入。政府投資建設(shè)項(xiàng)目需要根據(jù)實(shí)地的地質(zhì)勘探結(jié)果來(lái)設(shè)計(jì)工程建設(shè)方案，但是由于設(shè)計(jì)人員沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地的地質(zhì)勘探，或是勘探不夠認(rèn)真，導(dǎo)致第一手材料掌握不充分，對(duì)當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)條件考慮不周密，因此得出的勘探報(bào)告不夠真實(shí)、準(zhǔn)確。當(dāng)工程開(kāi)始施工進(jìn)行土方開(kāi)挖時(shí)，地質(zhì)條件有時(shí)會(huì)與勘探報(bào)告有很大的出入，這時(shí)為了保證項(xiàng)目的繼續(xù)進(jìn)行，就需要重新調(diào)整設(shè)計(jì)方案，以保證方案與實(shí)際的地質(zhì)構(gòu)造相符，因而就會(huì)發(fā)生工程變更。

（4）材料準(zhǔn)備不充足，勞動(dòng)力使用無(wú)計(jì)劃。物資供應(yīng)沒(méi)有按照工程進(jìn)度有計(jì)劃地供料，對(duì)市場(chǎng)行情沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備，常常會(huì)因?yàn)椴牧蟽r(jià)格上漲、材料質(zhì)量不符合用料標(biāo)準(zhǔn)等原因，造成待料停工、延誤工期等現(xiàn)象。如筆者參與管理的一個(gè)政府項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)時(shí)考慮到新材料和環(huán)境保護(hù)，推行應(yīng)用預(yù)拌砂漿，但因當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)實(shí)際預(yù)拌砂漿供應(yīng)不足且質(zhì)量不穩(wěn)定，造成經(jīng)常待料停工，且砌筑質(zhì)量不穩(wěn)定，再加上建設(shè)地點(diǎn)在山區(qū)，考慮到各方面因素，最后變更為現(xiàn)拌砂漿。同時(shí)，對(duì)其他機(jī)械設(shè)備也沒(méi)有做到優(yōu)化組合，使工程進(jìn)度受到影響。在勞動(dòng)力使用方面，沒(méi)有根據(jù)工程的規(guī)模和工程進(jìn)度制定統(tǒng)一的用人規(guī)劃，導(dǎo)致勞動(dòng)力分配不均，時(shí)而過(guò)剩，時(shí)而不足，嚴(yán)重影響工期進(jìn)度。材料和勞動(dòng)力管理的缺失，也會(huì)導(dǎo)致工程變更。

（5）過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，只求速度不求質(zhì)量。有的工程項(xiàng)目過(guò)度地追求經(jīng)濟(jì)效益，而沒(méi)有把工程質(zhì)量放在首位。在建筑行業(yè)迅猛發(fā)展的浪潮下，從工程設(shè)計(jì)階段開(kāi)始，就沒(méi)有投入足夠的精力認(rèn)真審核工程的設(shè)計(jì)方案，在沒(méi)有完全掌握充分的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)資料的情況下盲目進(jìn)入設(shè)計(jì)階段。由于設(shè)計(jì)方案沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)，因此當(dāng)工程進(jìn)入施工階段以后，在施工現(xiàn)場(chǎng)就會(huì)出現(xiàn)一系列的問(wèn)題，例如工程建筑與工程結(jié)構(gòu)出現(xiàn)矛盾、安裝環(huán)節(jié)與裝飾裝修環(huán)節(jié)沖突、各專(zhuān)業(yè)的圖紙?jiān)O(shè)計(jì)缺乏協(xié)調(diào)性等，這種情況下，就會(huì)導(dǎo)致工程建設(shè)項(xiàng)目的變更。

（6）施工現(xiàn)場(chǎng)缺乏有效的管理。一項(xiàng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程的順利完工，不僅需要建立一個(gè)完善的施工組織，建立統(tǒng)一的高度指揮系統(tǒng)，還需要在工程進(jìn)度計(jì)劃、施工工序、資金使用計(jì)劃、機(jī)械設(shè)備管理以及材料、勞動(dòng)力管理方面都有著周密的安排。如果其中有一項(xiàng)出現(xiàn)紕漏，都會(huì)造成工程建設(shè)項(xiàng)目的變更。

（7）不可抗力因素導(dǎo)致的工程變更。不可抗力因素包括很多方面，例如地震、洪災(zāi)、臺(tái)風(fēng)等，這些因素都可以導(dǎo)致政府投資建設(shè)項(xiàng)目的工程變更。除此之外，新技術(shù)、新知識(shí)的產(chǎn)生，環(huán)境保護(hù)要求，城市規(guī)劃變動(dòng)等，也是導(dǎo)致工程建設(shè)項(xiàng)目變更的原因。

2 政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更帶來(lái)的不利影響

（1）政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更的處理程序繁瑣。政府投資項(xiàng)目要求科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明，且使用財(cái)政資金投資有一系列的財(cái)審制度和審計(jì)制度，管理嚴(yán)格、規(guī)范，國(guó)家、各省市都有一系列的工程變更規(guī)定，一旦發(fā)生，手續(xù)相對(duì)繁瑣復(fù)雜，可能?chē)?yán)重影響工期。政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更首先需要經(jīng)過(guò)工程師的確認(rèn)，并簽發(fā)工程變更指令，然后要由發(fā)包人提前以書(shū)面形式向承包人發(fā)出變更通知，再進(jìn)行相應(yīng)的變更。上述工程設(shè)計(jì)變更的程序處理完成后，還要進(jìn)入合同價(jià)款的確定程序。工程變更需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序才能完成確認(rèn)，有時(shí)甚至還需要進(jìn)入仲裁或訴訟程序。

（2）造成項(xiàng)目投資預(yù)算超標(biāo)。工程變更對(duì)于建設(shè)單位來(lái)說(shuō)是一個(gè)相當(dāng)大的難題，因?yàn)橐坏┕こ套兏?，就意味著工程在方案設(shè)計(jì)、施工管理、投資預(yù)算等方面有可能出現(xiàn)了問(wèn)題，即使是來(lái)自不可抗力、政策法規(guī)等方面導(dǎo)致的工程變更，也將給投資預(yù)算上帶來(lái)更多的壓力。筆者實(shí)踐的一個(gè)學(xué)校項(xiàng)目，由于業(yè)主使用方未能把握好人防工程的建設(shè)規(guī)范要求，造成必建人防工程未能在合同中實(shí)施，只能通過(guò)設(shè)計(jì)變更把普通地下室停車(chē)場(chǎng)變更為平戰(zhàn)結(jié)合的人防地下室工程，變更增加投資近千萬(wàn)，造成超預(yù)算的情況。

（3）帶來(lái)工程索賠風(fēng)險(xiǎn)。工程合同在履行的過(guò)程中，合同中的一方常因另一方不履行或未能正確履行合同而遭受經(jīng)濟(jì)損失或權(quán)利損害，而向?qū)Ψ教岢龉て谒髻r、經(jīng)濟(jì)索賠、綜合索賠等。由于我國(guó)的工程建設(shè)索賠及其管理還相對(duì)薄弱，因此，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中一旦發(fā)生工程變更，工程索賠的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)嚴(yán)重地影響工期的順利完成。

（4）影響到工程質(zhì)量。由于工程變更的成因存在著一定的不可預(yù)知性，因此發(fā)生在施工階段的工程變更，將對(duì)工程的造價(jià)、質(zhì)量、工程進(jìn)度甚至是整個(gè)工程的項(xiàng)目都會(huì)帶來(lái)不利影響。

3 政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更的管控措施

雖然政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更會(huì)給工程進(jìn)展帶來(lái)一定的不利影響，但是，由于在政府投資項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，工程變更又是不可避免的，因此，對(duì)于政府投資項(xiàng)目的工程變更要采取有效的管控措施，一方面，盡量避免政府投資建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生工程變更；另一方面，工程變更一旦發(fā)生，要采取有效措施將成本和風(fēng)險(xiǎn)降至最低。根據(jù)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更的成因，可以采取以下幾項(xiàng)措施實(shí)行管控。

（1）合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目工程方案。為了盡可能地規(guī)避因設(shè)計(jì)缺陷而帶來(lái)的工程風(fēng)險(xiǎn)，一定要設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目工程方案。首先，要對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)有充分的了解，使設(shè)計(jì)的方案能夠滿(mǎn)足現(xiàn)場(chǎng)施工的要求，以避免由于設(shè)計(jì)不合理給施工現(xiàn)場(chǎng)帶來(lái)不必要的臨時(shí)工程，增加額外的費(fèi)用支出；其次，不能急于求成，要認(rèn)真考慮影響工程的各種因素，包括設(shè)備因素、材料因素、資金因素、勞動(dòng)力因素、人為因素等，以保證項(xiàng)目工程方案的科學(xué)、合理。

（2）進(jìn)行充分的實(shí)地勘察。在設(shè)計(jì)工程方案之前，要對(duì)項(xiàng)目工程的地質(zhì)進(jìn)行細(xì)致的勘探，認(rèn)真搜集研究區(qū)域地質(zhì)、地形地貌、遙感照片、水文、氣象、水文地質(zhì)、地震等現(xiàn)有資料以及工程經(jīng)驗(yàn)和已有的勘察報(bào)告等，嚴(yán)格進(jìn)行工程地質(zhì)調(diào)查、巖土測(cè)試、巖土力學(xué)試驗(yàn)和測(cè)試等，在對(duì)所獲得的資料進(jìn)行整理后編寫(xiě)工程地質(zhì)勘察報(bào)告，保證勘察報(bào)告的科學(xué)與合理。配合建設(shè)單位，對(duì)建設(shè)工程的工期、標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模等進(jìn)行明確，根據(jù)可靠的第一手材料，為建設(shè)單位設(shè)計(jì)出合理的項(xiàng)目方案。

（3）對(duì)材料使用、勞動(dòng)力的分配實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。政府投資建設(shè)項(xiàng)目在施工過(guò)程中，會(huì)涉及各種材料的使用，為了保證工程的進(jìn)度，嚴(yán)格控制工程成本，就要做好各個(gè)環(huán)節(jié)的準(zhǔn)備工作。首先，要制定合理的工程材料使用計(jì)劃，按照工程的整體進(jìn)度做好材料的預(yù)定工作；其次，要實(shí)時(shí)關(guān)注市場(chǎng)行情，對(duì)施工材料的價(jià)格浮動(dòng)做好充分了解，保證施工進(jìn)度不會(huì)受到材料市場(chǎng)價(jià)格的影響；最后，要保證施工材料的質(zhì)量，對(duì)材料進(jìn)行嚴(yán)格的挑選和試驗(yàn)，避免不合格材料進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)，以規(guī)避因材料不合格而帶來(lái)返工、延誤工期的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在施工過(guò)程中，要對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行合理的分配，要有計(jì)劃地按工程進(jìn)度所需的實(shí)際勞動(dòng)力進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，避免因缺少規(guī)劃而造成勞動(dòng)力浪費(fèi)或勞動(dòng)力緊缺等現(xiàn)象。勞動(dòng)力浪費(fèi)會(huì)造成不必要的成本增加，勞動(dòng)力緊缺會(huì)影響到工期的進(jìn)度。因此，在施工階段，要對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行合理的分配。

（4）提升設(shè)計(jì)人員的整體素質(zhì)。工程設(shè)計(jì)人員的素質(zhì)直接關(guān)系到項(xiàng)目方案的質(zhì)量，只有設(shè)計(jì)人員的素質(zhì)得到有效提升，才能使工程方案設(shè)計(jì)的質(zhì)量有所保障。設(shè)計(jì)人員的素質(zhì)既包括責(zé)任心和工作態(tài)度，也包括設(shè)計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)水平。因此，要加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)人員責(zé)任心的培養(yǎng)，端正工作態(tài)度，不要只為了追求經(jīng)濟(jì)效益而省略了實(shí)地考察、認(rèn)真審核等程序，要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘探，避免閉門(mén)造車(chē)。同時(shí)，在設(shè)計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)上，要加強(qiáng)設(shè)計(jì)能力的提高，充分借鑒成功的設(shè)計(jì)成果，專(zhuān)研業(yè)務(wù)知識(shí)，通過(guò)努力設(shè)計(jì)出科學(xué)合理、滿(mǎn)足施工需要的項(xiàng)目方案。

4 結(jié)束語(yǔ)

文章總結(jié)了政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更的成因，指出了政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更所帶來(lái)的不利影響，提出了政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更的管控措施。在實(shí)際工作中，既要盡量避免不必要的工程變更，又要加強(qiáng)管理，減少因工程變更而帶來(lái)的投資增加、工期延誤等不利影響，同時(shí)，要針對(duì)不同的成因采取有力的管控措施。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)要對(duì)工程變更進(jìn)行有效評(píng)審，對(duì)工程變更方案進(jìn)行價(jià)值分析，并對(duì)工程變更的處理結(jié)果進(jìn)行及時(shí)反饋?？傊鞣絽f(xié)調(diào)配合，使政府投資建設(shè)項(xiàng)目能夠保質(zhì)保量地如期竣工，更好地發(fā)揮其“公共產(chǎn)品”的作用。