公共圖書館法律責(zé)任探究

張 波

（安陽師范學(xué)院，河南 安陽 455000）

《公共圖書館法》作為我國第一部規(guī)范公共圖書館行為的法律，使得公共圖書館的設(shè)立、運(yùn)行和服務(wù)做到了有規(guī)可循。該法的核心內(nèi)容是公共圖書館的義務(wù)和法律責(zé)任，對其進(jìn)行理論上的分析和研究十分必要。

1 公共圖書館的義務(wù)及其凸顯的該法的特征

涉及公共圖書館義務(wù)的法條共有26條，占全部法條總數(shù)的47%，這其中又可以分為兩大類。一類是具有行政法意義的義務(wù)，主要有第3條的推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀的義務(wù)；第10條的依法保護(hù)和使用文獻(xiàn)信息義務(wù)； 第 15、16、17、19、21 條規(guī)定的公共圖書館設(shè)立中的義務(wù)，涉及設(shè)立條件、章程、登記、館長和工作人員的配備，剩余財(cái)產(chǎn)的處理等； 第 24、25、27、28、29、30、32 條規(guī)定的公共圖書館運(yùn)行中的義務(wù)，包括館藏文獻(xiàn)信息的收集、整理、保存、目錄公開、設(shè)施設(shè)備的檢查維護(hù)、交流與合作等。另一類是對社會(huì)公眾承擔(dān)的義務(wù)，這類義務(wù)既有一定的行政性，又有一定的民事性、公益性，其根本原因在于公共圖書館屬于民法上的公益法人，其提供服務(wù)過程中與社會(huì)公眾處于平等地位，從事的相關(guān)行為當(dāng)然具有民事性質(zhì)。此類義務(wù)主要規(guī)定在第四章的第33-43條，包括向社會(huì)公眾提供服務(wù)的原則和內(nèi)容，依法提供文獻(xiàn)信息并不得從事違反法律、法規(guī)的活動(dòng)，對少年兒童、老年人、殘疾人提供服務(wù)的特殊要求，推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀，本館相關(guān)信息要及時(shí)向社會(huì)公告，通過流動(dòng)服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施、數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等提供便捷、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)古籍保護(hù)和宣傳，采取各種措施提高服務(wù)水平，保護(hù)讀者信息，提供相關(guān)文獻(xiàn)信息和咨詢服務(wù)于國家機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)和政策制定等。

考察上述條文可知，對公共圖書館的義務(wù)雖采用“應(yīng)當(dāng)”“不得”等強(qiáng)制性用語，但綜觀整部法律，一是并沒有明確規(guī)定公共圖書館履行義務(wù)的具體方式，義務(wù)性的規(guī)定多具有概括性、抽象性、模糊性，并不具備法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)中行為模式的明確性、具體性要求；二是第五章“法律責(zé)任”部分僅有第49、50條規(guī)定了公共圖書館的法律責(zé)任，公共圖書館更多的義務(wù)沒有相對應(yīng)的違法后果，也即并未形成“義務(wù)--責(zé)任”的立法模式，缺乏法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)中“法律后果”。正是在這個(gè)意義上我們認(rèn)為，公共圖書館法是一部軟法，也即它主要不是靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施。正如有學(xué)者所言：“軟法指的是那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范?！盵1]當(dāng)然，我們稱其為軟法，并不能斷然否定其“硬”的效力。首先，該法第五十條在采用列舉方式規(guī)定公共圖書館的違法行為及其法律責(zé)任的同時(shí)，還以“其他不履行本法規(guī)定的公共圖書館服務(wù)要求的行為”這樣一個(gè)兜底性條款，使得我們對公共圖書館所有違反義務(wù)性規(guī)定的行為都有了追究的可能。其次，從規(guī)范的內(nèi)容看，共有29條與國家、政府相關(guān)的條文，這一方面說明公共圖書館事業(yè)的發(fā)展離不開國家和政府的支持，是國家和政府義不容辭的責(zé)任，另一方面特別是對各級政府及其主管部門而言，這也成為一種法律上的義務(wù)，如不能積極主動(dòng)履行，將可能承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任。因此，政府應(yīng)當(dāng)有所“作為”，比如政府應(yīng)通過利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，采用政府購買、稅收優(yōu)惠等政策性措施，鼓勵(lì)或引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共圖書館事業(yè)，再如加快配套法規(guī)、規(guī)章的制定，細(xì)化《公共圖書館法》的相關(guān)規(guī)定，使其更具有可操作性，以此確保法律實(shí)效。第三，充分發(fā)揮公共圖書館行業(yè)組織的作用，憑借強(qiáng)有力的自律機(jī)制，逐步推出行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公共圖書館的行為，提高服務(wù)質(zhì)量，最大限度地滿足社會(huì)公眾的不同種類、不同層次的需求。

2 關(guān)于公共圖書館法律責(zé)任規(guī)定的實(shí)證分析

該法第五章“法律責(zé)任”共有六個(gè)法條，其中第49、50條主要規(guī)定了公共圖書館及其工作人員的法律責(zé)任，第51、52、53條分別規(guī)定了出版單位、行政主管部門和讀者的法律責(zé)任，第54條是一個(gè)銜接性法律規(guī)定，涉及行政法律責(zé)任和刑事責(zé)任。本文僅就第49、50條加以分析。

1）對于該法第四十九條規(guī)定的危害國家安全、損害社會(huì)公共利益行為的認(rèn)定，可以參照《國家安全法》《治安管理處罰法》《刑法》的有關(guān)規(guī)定，此處不再贅述。

2）關(guān)于第五十條規(guī)定的違法行為：

（1）違規(guī)處置文獻(xiàn)信息的行為。2017年12月14日，原文化部黨組副書記、副部長楊志今在2017年第四季度例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，要加快研究出臺(tái)與法律相銜接的配套政策，確保公共圖書館文獻(xiàn)處置制度一年內(nèi)如期出臺(tái)。但令人遺憾的是，至今這一制度尚未面世，這也給行政執(zhí)法過程中對此類行為的認(rèn)定帶來了困擾。理論上對公共圖書館文獻(xiàn)信息處置的研究成果可供行政執(zhí)法參考。一般而言，在處置文獻(xiàn)信息時(shí)，應(yīng)首先考慮不予處置的文獻(xiàn)信息，對于是否應(yīng)予處置不確定的，要堅(jiān)持不處置原則。有學(xué)者通過對國內(nèi)副省級以上圖書館進(jìn)行調(diào)研后總結(jié)了一般不予處置的文獻(xiàn)信息[2]。對于需要處置的文獻(xiàn)信息，在具體處置過程中，要堅(jiān)持分類處置原則和標(biāo)準(zhǔn)，即對圖書報(bào)刊、音像制品、縮微制品、數(shù)字資源等采用不同的處置原則和標(biāo)準(zhǔn)。處置時(shí)主要應(yīng)考慮下列因素：內(nèi)容上是否已陳舊過時(shí)、已被更新或有關(guān)部門決定或通知的內(nèi)容不健康、應(yīng)停止流通的文獻(xiàn)；外觀上是否已殘破不全且無法再修復(fù)；出版時(shí)間過久已超過有效使用年限；是否長期無人問津、流通借閱率過低；依據(jù)“剔復(fù)不剔種”原則，是否屬于復(fù)本量過多、價(jià)值低及長期滯架的文獻(xiàn)；是否存在違反著作權(quán)法的文獻(xiàn)，對無合法版權(quán)者一律處置。當(dāng)然，上述理論研究成果并不具有法律效力，所以急需相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)，明確處置的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，真正使行政執(zhí)法有法可依。

（2）非法侵犯個(gè)人信息的行為。這里的個(gè)人信息不僅包括能夠識別公民個(gè)人身份的信息，還包括諸如公共圖書館提供服務(wù)過程中知悉的讀者的借閱信息等涉及個(gè)人隱私的信息。在具體認(rèn)定哪些屬于法律保護(hù)的個(gè)人信息時(shí)，要結(jié)合《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《刑法修正案（七）》、民法總則等，全面綜合加以考量。對讀者的個(gè)人信息，公共圖書館不得以任何方式向他人非法提供，更不得出售以牟利。

（3）向社會(huì)公眾非法提供文獻(xiàn)信息的行為。關(guān)于該項(xiàng)規(guī)定，首先要注意，公共圖書館向社會(huì)公眾違法提供文獻(xiàn)信息僅限于違反法律和行政法規(guī)，不包括地方性法規(guī)、規(guī)章等，當(dāng)然，如果公共圖書館向社會(huì)公眾提供文獻(xiàn)信息違反了地方性法規(guī)、規(guī)章等，一般情況下必然會(huì)同時(shí)損害社會(huì)公共利益，此時(shí)我們可考慮按第四十九條處理。其次，關(guān)于不適宜未成年人接觸情形的文獻(xiàn)信息，總體上而言，凡是可能對未成年人身心健康產(chǎn)生不良影響的，均屬內(nèi)容不適宜的。2017年1月6日國務(wù)院發(fā)布的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例（送審稿）》、2019年11月4日全國人大常委會(huì)發(fā)布的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法（修訂草案）》做出了詳細(xì)的列舉性規(guī)定，有待進(jìn)一步討論、修改和完善。

（4）將設(shè)施設(shè)備用于與公共圖書館的服務(wù)無關(guān)的商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的行為。

（5）其他不履行本法規(guī)定的公共圖書館服務(wù)要求的行為。這是一個(gè)兜底性、概括性條款，需結(jié)合該法前述關(guān)于公共圖書館義務(wù)的規(guī)定加以認(rèn)定。基于該條規(guī)定，也可以說《公共圖書館法》的“硬法”效力也十分明顯，因?yàn)樵谶@里所有的“義務(wù)”都有了“法律責(zé)任”的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

（6）違規(guī)收費(fèi)或者變相收費(fèi)的行為。需要特別指出的是，對上述違法行為，不僅要追究公共圖書館及其工作人員的法律責(zé)任，同時(shí)還要依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。

3 結(jié)語

法律的生命力在于實(shí)施。我們在肯定《公共圖書館法》對于促進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，傳承人類文明作出歷史性貢獻(xiàn)的同時(shí)，還應(yīng)清醒地看到其不足或有待完善之處，如何進(jìn)一步發(fā)揮公共圖書館的功能，亟需各位同仁對公共圖書館的義務(wù)和責(zé)任做出深度挖掘。