提升型產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)施策略研究
——以莆田市為例

劉源

（中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司，北京100037）

1 引言

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)的重要載體，對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行提升規(guī)劃是城市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段[1]。為此，莆田市開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合提升規(guī)劃。本文通過(guò)回顧規(guī)劃編制的過(guò)程，反思規(guī)劃發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及其規(guī)劃策略，提出產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升的現(xiàn)實(shí)困境，并從實(shí)施視角給出相應(yīng)建議。

2 莆田市產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合提升規(guī)劃簡(jiǎn)介

2.1 園區(qū)基本情況

2018 年，莆田市有產(chǎn)業(yè)園區(qū)18 個(gè)，園區(qū)總面積192km2，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以鞋服、電子信息、化工新材料、工藝美術(shù)、食品加工為主。園區(qū)在空間上分布相對(duì)分散，并不完全在城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)。

2.2 面臨問(wèn)題

面臨的問(wèn)題包括：

1）園區(qū)統(tǒng)籌難度大。部分園區(qū)無(wú)明確的四至范圍，園區(qū)管理體制不盡相同，在項(xiàng)目準(zhǔn)入、規(guī)劃審批和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方面職能設(shè)置不同，還有部分園區(qū)沒(méi)有單獨(dú)管理機(jī)構(gòu)。管理體制的不完善，增加了園區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的難度。

2）園區(qū)產(chǎn)業(yè)類型趨同。有7 個(gè)園區(qū)以鞋服為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。園區(qū)專業(yè)化不足，有9 個(gè)園區(qū)主要產(chǎn)業(yè)類型有4 種以上。除鞋服產(chǎn)業(yè)之外，其他的產(chǎn)業(yè)尚未形成產(chǎn)業(yè)集群。

3）園區(qū)的空間布局相對(duì)混雜。工業(yè)用地與村莊建設(shè)用地、農(nóng)田混雜，園中村的現(xiàn)象普遍。園區(qū)平均規(guī)模不大，園均工業(yè)用地面積僅為233ha?？衫每臻g不足是制約莆田市產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的最主要因素。

4）園區(qū)用地效益低。園區(qū)用地效益總體較低，畝均稅收為7.05 萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于福建省平均水平23.87 萬(wàn)元。其中有9 個(gè)園區(qū)的容積率小于1.0。

5）配套服務(wù)設(shè)施有待完善。10 個(gè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施存在明顯的短板，如斷頭路多、停車場(chǎng)地不足、自來(lái)水供給不足等。園區(qū)基本公共服務(wù)不足，不少園區(qū)存在缺少職工公寓、子女無(wú)法就學(xué)等問(wèn)題。

2.3 主要策略

規(guī)劃針對(duì)問(wèn)題提出了相應(yīng)的發(fā)展策略：以“一國(guó)五省”6 個(gè)園區(qū)作為引領(lǐng)，整合和統(tǒng)籌全市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，明確各園區(qū)的管理機(jī)制；結(jié)合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，篩選主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻；梳理園區(qū)管轄范圍，發(fā)掘可利用空間，優(yōu)化園區(qū)用地規(guī)劃布局；識(shí)別低效工業(yè)用地，提出低效工業(yè)用地的再開(kāi)發(fā)模式；實(shí)施差異化的公共服務(wù)配置方式，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。

3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升的現(xiàn)實(shí)困境

規(guī)劃對(duì)現(xiàn)狀問(wèn)題識(shí)別相對(duì)準(zhǔn)確，規(guī)劃策略也是對(duì)癥下藥，規(guī)劃思路得到了自然資源部門的認(rèn)可。但規(guī)劃在征求相關(guān)部門的意見(jiàn)時(shí)，得到的回應(yīng)大多是規(guī)劃實(shí)施性不強(qiáng)。園區(qū)提升規(guī)劃實(shí)質(zhì)上屬于城市更新規(guī)劃，需要特別關(guān)注規(guī)劃的可實(shí)施性。規(guī)劃可實(shí)施性還需要關(guān)注規(guī)劃的運(yùn)行環(huán)境，其運(yùn)行環(huán)境一方面是現(xiàn)行規(guī)劃體系，另一方面是相關(guān)配套政策。

3.1 園區(qū)的發(fā)展目標(biāo)困境

園區(qū)的發(fā)展目標(biāo)困境包括以下2 方面：（1）缺少上位產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。當(dāng)前莆田市并沒(méi)有全市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，提升規(guī)劃沒(méi)有合適的上位產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為依據(jù)，提升規(guī)劃對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確定、產(chǎn)值目標(biāo)的預(yù)測(cè)等都是基于提升規(guī)劃本身，未得到產(chǎn)業(yè)主管部門的確認(rèn)。（2）缺乏城市總規(guī)的指導(dǎo)。2018 年經(jīng)過(guò)總規(guī)實(shí)施評(píng)估，現(xiàn)行總規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展要求，需要重新編制，而目前市國(guó)土空間規(guī)劃尚未編制。因此，對(duì)空間發(fā)展還有較大不確定性的城市，提升規(guī)劃確定的用地規(guī)劃不能代替城市總體規(guī)劃[2]。

3.2 低效工業(yè)用地的認(rèn)定困境

低效工業(yè)用地的認(rèn)定困境包括：（1）數(shù)據(jù)獲取難度大。首先，由于工業(yè)用地切割出租的情況比較多，而相關(guān)數(shù)據(jù)并不為自然資源部門和園區(qū)管理機(jī)構(gòu)掌握，使得企業(yè)權(quán)屬邊界不清晰。其次，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源包含稅務(wù)局、經(jīng)信委和統(tǒng)計(jì)局等，不同部門的數(shù)據(jù)存在偏差，需要進(jìn)行大量的工作來(lái)核實(shí)數(shù)據(jù)，此工作很難在本規(guī)劃階段完成。（2）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。識(shí)別低效工業(yè)用地的必要條件之一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但莆田并沒(méi)有制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。雖然國(guó)家層面有類似的指標(biāo)，但由于城市的發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)特征都不相同，莆田很難直接利用。

3.3 政策保障困境

政策保障困境主要包括以下3 方面：（1）缺少低效工業(yè)用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。提升規(guī)劃雖然根據(jù)部分經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等粗略識(shí)別了低效工業(yè)用地，但由于沒(méi)有本地的標(biāo)準(zhǔn)，而提升規(guī)劃的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單，使得識(shí)別的低效工業(yè)用地嚴(yán)肅性和法定性不足。（2）缺少低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的具體辦法。提升規(guī)劃提出了對(duì)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的思路，但當(dāng)前莆田市政府尚未制定低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的具體政策，在再開(kāi)發(fā)主體、再開(kāi)發(fā)方式等方面缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，而且在用地性質(zhì)不變而建設(shè)其他功能建筑的做法在現(xiàn)行法規(guī)下不可行。（3）缺少市級(jí)層面園區(qū)合并和管理的工作方案。很多城市對(duì)園區(qū)進(jìn)行過(guò)整合，如紹興將281 個(gè)園區(qū)整合為24 個(gè)，天津?qū)?14 個(gè)園區(qū)整合成37 個(gè)，這些整合工作都是依據(jù)市政府的工作方案進(jìn)行的。

4 實(shí)施建議

4.1 成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌各部門工作

園區(qū)提升工作應(yīng)參照國(guó)內(nèi)城市推動(dòng)“城市雙修”的做法，由市委市政府組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由市委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的“園區(qū)提升”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌自然資源、發(fā)改、經(jīng)信、稅務(wù)、園區(qū)管委會(huì)等各個(gè)機(jī)構(gòu)的工作。由規(guī)劃設(shè)計(jì)單位成立技術(shù)工作組，形成“行政統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、技術(shù)協(xié)同對(duì)接”的工作模式。

4.2 編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市戰(zhàn)略規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃

當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合提升規(guī)劃在各園區(qū)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向、園區(qū)用地規(guī)模等方面尚缺少有力的依據(jù)，按照城市的整體性和系統(tǒng)性原則，應(yīng)盡快編制完成產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和城市戰(zhàn)略規(guī)劃。還應(yīng)在提升規(guī)劃基礎(chǔ)上編制各園區(qū)的實(shí)施性規(guī)劃，用以指導(dǎo)控規(guī)調(diào)整和項(xiàng)目實(shí)施。

4.3 制定園區(qū)提升相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定

首先，出臺(tái)地方的低效工業(yè)用地的判定標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)判定工業(yè)用地的投入產(chǎn)出效益提供依據(jù)，其次，出臺(tái)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的相關(guān)規(guī)定或辦法，從政策上保障低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)各環(huán)節(jié)的貫通，規(guī)范辦事程序，同時(shí)也要由市級(jí)層面制訂園區(qū)提升的工作方案，統(tǒng)籌園區(qū)整合、項(xiàng)目行動(dòng)等各方面，建立長(zhǎng)效的工作機(jī)制[3]。

4.4 設(shè)立統(tǒng)一的園區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)

園區(qū)提升規(guī)劃在編制過(guò)程中，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和校核是工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)。建議依托自然資源部門的規(guī)劃信息平臺(tái)，設(shè)立園區(qū)統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，精確采集企業(yè)用地面積、容積率、用水量、用電量、總產(chǎn)值、稅收、用工數(shù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)，為后續(xù)的園區(qū)發(fā)展評(píng)估等工作提供支撐。