推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的評價指標體系、實現(xiàn)機制和對策研究

周 健 鄧晶晶

（遼寧大學經(jīng)濟學院 遼寧 沈陽 110036）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化具有十分重要的意義。第一，“人”的全面自由發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的價值標準，“人”能夠分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果是新型城鎮(zhèn)化的最終目標。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的揚棄，“物”的城鎮(zhèn)化依然不可缺少，但必須將“物”的城鎮(zhèn)化回歸到以人為核心，才能真正提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。只有將以人為核心貫穿于新型城鎮(zhèn)化的始終，才能確?！叭恕背蔀樾滦统擎?zhèn)化的主體，而不是城鎮(zhèn)化的奴隸，從而避免城鎮(zhèn)化偏離公平公正和社會全面進步的基本要求。第二，“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體，“人”在城鎮(zhèn)聚集的意愿與能力是新型城鎮(zhèn)化的根本動力?！叭恕痹诔擎?zhèn)聚集的“意愿”將會從較低層次的“尋找更好的工作或獲得更高的收入”，轉(zhuǎn)向更高層次的“完善的社會服務、良好的人文環(huán)境等優(yōu)越的現(xiàn)代化生活品質(zhì)”要求[1]?！叭恕痹诔擎?zhèn)聚集的“能力”也將從低層次的廉價勞動力轉(zhuǎn)向更高層次的人力資本要求?！叭恕痹诔擎?zhèn)聚集的意愿與能力的轉(zhuǎn)變與提升，就要求改變規(guī)模擴張為主的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，走注重質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化道路。第三，有利于促進二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要更注重調(diào)結(jié)構(gòu)。而發(fā)展中國家的現(xiàn)代化進程，就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化可以通過擴大非農(nóng)就業(yè)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程；可以通過擴大對農(nóng)產(chǎn)品的需求，推進農(nóng)業(yè)市場化與產(chǎn)業(yè)化進程；可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，將農(nóng)村工業(yè)納入現(xiàn)代化工業(yè)體系；可以緩解二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的需求約束[2]。

目前“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的研究較多，主要有：第一，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的界定。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是將城鎮(zhèn)化的動力、目標和展過程回歸到人本身，將人的權(quán)利、人的發(fā)展能力、人的福利和幸福作為城鎮(zhèn)化的核心[3]。城鎮(zhèn)化為了人民，城鎮(zhèn)化依靠人民，城鎮(zhèn)化成果由人民共享[1]。第二，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的衡量指標體系。一是經(jīng)濟發(fā)展指標，如城鎮(zhèn)化水平[4][5]，產(chǎn)城融合[6]，城鎮(zhèn)建設數(shù)量、質(zhì)量與效率要同時兼顧[5][6][7][8]等；二是社會發(fā)展指標，如建立和完善公共服務社會化體系[4][5][6]，民眾權(quán)利應得到相應的增強[6]，安居感、樂業(yè)感、社會交往、城市認同感、城市歸屬感等要有所提升[9]，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[7][10]，農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育比例[11]等；三是生態(tài)環(huán)境發(fā)展指標[4][5][6]。第三，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的機制。一是動力機制，主要有來自政府、市場、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、要素流動、創(chuàng)新和對外經(jīng)貿(mào)交往等方面的動力[8][12][13][14]；二是協(xié)調(diào)機制，區(qū)域、城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌發(fā)展[15]；三是保障機制，如社會、生態(tài)、空間等[13]。第四，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的對策。一是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式[1][6]；二是加強產(chǎn)業(yè)支撐[16][17][18]；三是加快戶籍、土地、就業(yè)、財稅等制度改革[1][16][18][19][20][21][22][23]；四是完善公共服務體系[17][23]；五是提高人力資本[17][18]；六是合理規(guī)劃城市體系[24][25]；七是建構(gòu)和諧的人居環(huán)境[18][26][27]。

已有的文獻在對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定、評價指標體系、實現(xiàn)機制和對策等方面做了較全面的研究，具有很強的借鑒意義。但仍然存在一些需要深入研究的地方，一是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定大多還停留在抽象的概念界定上，而沒有具體化，這導致缺乏建立衡量指標體系的基礎；二是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的評價指標體系還不全面，特別是農(nóng)民工的社會經(jīng)濟融合程度和公眾參與指標引入較少；三是對于實現(xiàn)機制探討不充分，還不夠全面；四是對策缺乏針對性。由此，本文首先明晰界定了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，進而構(gòu)建一個較為系統(tǒng)、全面的評價指標體系，并探索了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)機制，最后從城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口和制度等方面提出了對策。

一、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

目前以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵大多較為抽象，具體化來說其應該包括以下七個方面：

第一，讓每一個①有意愿且有能力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或在城鎮(zhèn)間流動的人都能自由地遷徙，同時使得人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)與產(chǎn)城發(fā)展相匹配。

第二，讓每一個在城鎮(zhèn)中居住的人都真正參與到新型城鎮(zhèn)化的決策與建設中，成為新型城鎮(zhèn)化的推動者。

第三，讓每一個在城鎮(zhèn)中居住的人都能充分分享城鎮(zhèn)化所帶來的發(fā)展機遇。

第四，讓每一個轉(zhuǎn)移人口都能像本地居民那樣可以平等地獲得與享有基本的公共服務。

第五，讓每一個在城鎮(zhèn)中居住的人的素質(zhì)得到改善和提高，其思想觀念、行為方式真正融入現(xiàn)代城市文明。

第六，讓每一個在城鎮(zhèn)中居住的人都能實現(xiàn)社會融合，與資源環(huán)境和諧共生發(fā)展。

第七，以新型城鎮(zhèn)化引領帶動鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的評價指標體系

（一）評價指標體系的構(gòu)建

葉裕民是國內(nèi)較早構(gòu)建城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標體系并進行定量分析的學者之一，此后，許多學者從不同的角度對城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標體系做了廣泛而深入的研究。本文在借鑒現(xiàn)有成果基礎上，作了進一步調(diào)整和完善，主要加入了作為外來人口代表的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中的社會經(jīng)濟融合程度和公眾參與程度的指標，并運用熵值法確定權(quán)重，進而做出評價。具體分為以下九個方面（見表1）：

第一，人口城鎮(zhèn)化程度。一是城鎮(zhèn)人口在數(shù)量和比重上的增加，注意要區(qū)分名義城鎮(zhèn)化率和實際城鎮(zhèn)化率，這里分別選用常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率作為評價指標；二是勞動力在城鎮(zhèn)和在產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移，其是城鎮(zhèn)化水平的最為重要的指標之一[28]，這里選用的考察指標主要有城鎮(zhèn)從業(yè)人員占就業(yè)人數(shù)比重和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重。

第二，經(jīng)濟發(fā)展程度。經(jīng)濟發(fā)展為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供了核心動力。這里選用的考察指標主要有人均GDP 和非農(nóng)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)。

第三，民生改善程度。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化其根本目的就是要改善民生。這里選用的考察指標主要有城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出和城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率。

第四，農(nóng)民工的社會經(jīng)濟融合程度。農(nóng)民工市民化是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重點所在。農(nóng)民工只有融入城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展之中，才能真正實現(xiàn)市民化。農(nóng)民工的社會經(jīng)濟融合程度考察指標主要選用外出農(nóng)民工人均年收入和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資之比、外出農(nóng)民工人均生活消費支出和城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出之比、舉家外出農(nóng)民工人數(shù)占外出農(nóng)民工人數(shù)的比重、養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險參保率等。

第五，人口與資源、環(huán)境的共生發(fā)展程度。以人為核心的城鎮(zhèn)化不能走高消耗、高浪費、高環(huán)境污染的老路，要實現(xiàn)人口與資源、環(huán)境的共生發(fā)展。這里主要選用的考察指標是城市環(huán)境基礎設施建設投資、城市污水日處理能力、城市生活垃圾無害化處理率、人均城市綠地面積。

表1 以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的評價指標體系

第六，城鎮(zhèn)的基本公共服務水平。以人為核心的城鎮(zhèn)化要保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，而其通常的衡量指標是基本公共服務水平。這里主要選用的考察指標是每萬人口城鎮(zhèn)專任教師數(shù)、每萬人口城市衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、城鎮(zhèn)居民社會保障覆蓋率。

第七，城鎮(zhèn)公共基礎設施水平。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要提高公共基礎設施水平，保障居民的日常生活需求。這里主要選用的考察指標是城市每萬人擁有公交車輛、城市用水普及率、城市燃氣普及率。

第八，公眾參與程度。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不僅是政府的工作，更需要公眾的經(jīng)濟參與。這里主要選用的考察指標是在線政府指數(shù)和數(shù)字生活指數(shù)。

第九，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)程度。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不僅與城鎮(zhèn)居民相關(guān)，也要帶動農(nóng)村居民民生的改善。這里主要選用的考察指標是城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比、城鄉(xiāng)貧困率之比。

（二）對權(quán)重的分析

三級指標權(quán)重前十位（按權(quán)重從大到小排名）的是戶籍人口城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比、外出農(nóng)民工人均生活消費支出和城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出之比、外出農(nóng)民工人均年收入和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資之比、城市污水日處理能力、城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出、城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比、每萬人口城鎮(zhèn)專任教師數(shù)、城市用水普及率以及非農(nóng)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)。

第一，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中的社會經(jīng)濟融合程度在一級指標權(quán)重排名第一，而其正是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的核心目標。在這個一級指標中有兩項三級指標進入了前十名，其中外出農(nóng)民工人均生活消費支出和城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出之比排名第三，外出農(nóng)民工人均年收入和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資之比位居第四，這表明提升農(nóng)民工收入水平保障外出農(nóng)民工的生活消費能力是實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化十分重要的工作，也是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中得以生存和發(fā)展的基本條件。

第二，人口城鎮(zhèn)化程度在一級指標權(quán)重排名第二，其實際上考察的是產(chǎn)城人的融合程度，是實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要路徑。戶籍人口城鎮(zhèn)化率在所有三級指標中位居第一，這表明推動非城鎮(zhèn)戶籍人口落戶城鎮(zhèn)依然是實現(xiàn)外來人口特別是跨省市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化非常重要的任務，而對以戶籍制度為核心的相關(guān)制度進行改革依然是城鎮(zhèn)化進程不可或缺的部分。

第三，人口與資源、環(huán)境的共生發(fā)展程度在一級指標權(quán)重排名第三。這表明資源環(huán)境的承載力已成為以人為核心的新型城鎮(zhèn)化需要特別關(guān)注的問題。城市污水日處理能力在三級指標中排名第五。自古以來，污水處理一直是城市環(huán)境治理關(guān)注的重點，其網(wǎng)絡聯(lián)結(jié)千家萬戶，其處理能力的高低是城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理水平高低的代表。

第四，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)程度雖然在一級指標權(quán)重排名第四，但其也有兩個指標進入了三級指標前十，其中城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比排名第二，城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比位列第七。這表明提高農(nóng)村居民收入和消費能力，縮小兩者之間的差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和一體化，也是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要目標。

第五，關(guān)于消費的三個三級指標都進入了前十名，其中外出農(nóng)民工人均生活消費支出和城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出之比、城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出和城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比分別排名第三、第六和第七。這體現(xiàn)了消費具有擴大內(nèi)需，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、形成經(jīng)濟發(fā)展新動力的作用，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的助推器。而我國依然面臨著消費品供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的失衡，因此必須要進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

第六，每萬人口城鎮(zhèn)專任教師數(shù)在三級指標中排名第八。這表明，教育在城鎮(zhèn)化進程中的地位日益上升，從而人力資本投資在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中的地位也日益上升。許多農(nóng)民工進城的目的就是為了給孩子創(chuàng)造更好的教育條件。由此，必須保障農(nóng)民工隨遷子女的受教育權(quán)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)教育資源平衡。

第七，城市用水普及率在三級指標中排名第九。這表明，隨著城市的規(guī)模的不斷擴大，人口日益增多，對于公共基礎設施的要求也越來越高，而其中最為重要的便是供水。水是人們?nèi)粘Ｉ畈豢扇鄙俚淖罨镜奈镔|(zhì)，提高供水能力是城市公共基礎設施建設的重中之重。

第八，非農(nóng)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)在三級指標中排名第十。這表明，一是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利于農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化就業(yè)，進而可以促進人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化的發(fā)展；二是評價經(jīng)濟發(fā)展程度的兩個三級指標中，非農(nóng)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)排在人均GDP 之前，這表明調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比追求GDP 增長更為重要。

（三）對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化評價結(jié)果的分析

第一，我國以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量逐年提升，評價得分從2011 年的1.0435 上升到2017 年1.9216（見表2）。

第二，不同維度的質(zhì)量各不相同。一是2016和2017 年人口城鎮(zhèn)化程度的評分在所有指標中位居第一位，這表明產(chǎn)城人融合的發(fā)展路徑的效果越來越明顯；二是2017 年農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中的社會經(jīng)濟融合程度的評分有所下降，這需要引起關(guān)注；三是人口與資源、環(huán)境的共生發(fā)展程度、民生改善程度和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)程度的評分呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢；四是城鎮(zhèn)基本公共服務水平和城鎮(zhèn)公共基礎設施水平有待于進一步提升；五是經(jīng)濟發(fā)展程度、公眾參與程度最差，需要特別關(guān)注（見表2）。

三、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)機制

在一個系統(tǒng)中，實現(xiàn)機制起著基礎性的、根本的作用。有了良好的實現(xiàn)機制，可以使一個系統(tǒng)自動地迅速作出反應，調(diào)整原定的策略和措施，實現(xiàn)優(yōu)化目標。因此，建立有效的實現(xiàn)機制非常重要，這就需要從以下幾個方面著手：

（一）決策機制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的決策機制，要將“市場主導”和“政府引導”相結(jié)合，頂層設計與基層創(chuàng)新相結(jié)合。這是因為：一是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素基于各自利益，在市場機制引導和調(diào)節(jié)下自然流動和聚散的過程。二是面對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程中不同群體的多樣性及其具體需求的復雜性，政府只能提供基本的公共服務，只有市場才能滿足多元化、差別化的需求，增進不同群體的福利和幸福。因此必須讓市場起資源配置的基礎性作用，必須尊重基層的創(chuàng)新精神。市場機制也不是萬能的，試錯成本有時也是難以承受的，因此還需要頂層設計，充分發(fā)揮政府的協(xié)同推進作用，但需要處理好政府與市場的關(guān)系，明晰政府與市場的邊界。

（二）動力機制。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”，因此，其發(fā)展動力必然離不開“人”，具體來說就是“人”參與和推進城鎮(zhèn)化的意愿和能力。在城鎮(zhèn)化中，每一個人都能積極參與社會經(jīng)濟活動，充分發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，擁有更加平等、更為廣闊和更有活力的發(fā)展空間，參與和推進城鎮(zhèn)化的意愿和能力才能得以提升，才會形成可持續(xù)的繁榮的新型城鎮(zhèn)化。而目前我國城鎮(zhèn)化中，“人”的主動精神和創(chuàng)造精神并沒有獲得充分的重視和激發(fā)，這在很大程度上制約了我國新型城鎮(zhèn)化進程。因此，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，就必須最大程度發(fā)揮每一個人的積極能動性[29]。

表2 2011—2017 年中國以人為核心的新型城鎮(zhèn)化評價結(jié)果

（三）約束機制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要遵循客觀規(guī)律（自然有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，人文社會也有其演變規(guī)律），因此要尊重自然、尊重法律、尊重文化、尊重風俗習慣，要在一定限制內(nèi)發(fā)揮創(chuàng)造性。一是城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，質(zhì)量的逐漸提升是城鎮(zhèn)化自身內(nèi)在規(guī)律的自然結(jié)果，政府引導推進城鎮(zhèn)化必須首先遵循城鎮(zhèn)化自身發(fā)展規(guī)律，不能錯位干擾或取代城鎮(zhèn)化自身發(fā)展規(guī)律；二是城鎮(zhèn)化過程必須尊重自然、順應自然和保護自然，強調(diào)人與自然的和諧共處、良性互動和可持續(xù)發(fā)展；三是中國是一個五千年的文明古國，具有濃郁傳統(tǒng)特色的文化和習俗，新型城鎮(zhèn)化建設要將歷史文化習俗的氣息與新型城鎮(zhèn)化建設融為一體，造就出城市獨特的特色和魅力[30]；四是必須重視法治建設，運用法治思維和法治方式來推進新型城鎮(zhèn)化，這樣才能保障新型城鎮(zhèn)化建設中人民群眾平等地享有權(quán)利，抑制公權(quán)力的濫用。

（四）協(xié)調(diào)機制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是一項涉及多項基本制度的復雜的系統(tǒng)工程，不可能單純借助單一部門、單一政策的改革和實施取得成效，而必須進行多領域協(xié)調(diào)推進。主要有：一是協(xié)調(diào)中央和地方，部門間的利益，以及其政策制定和實施的協(xié)調(diào)配合，避免上下級政府之間的政策磨擦，同級政府部門之間的政策沖突，好的公共政策被延遲執(zhí)行，甚至被曲解執(zhí)行和消極執(zhí)行等矛盾，以化解改革的阻力，把改革落準落細落實[31]。二是促使不同區(qū)域間進行磋商和協(xié)調(diào)，以緩解政策溢出效應對各區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的不利影響，實現(xiàn)各區(qū)域的社會經(jīng)濟均衡，促進各區(qū)域社會經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

（五）保障機制。保障機制就是為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)和精神條件，為每一個人提供能在城鎮(zhèn)中進行生產(chǎn)和生活所需的一定物質(zhì)基礎和基本保障。主要有：一是實現(xiàn)進城農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民平等的基本權(quán)利；二是推進就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育培訓、住房等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口；三是提升城鎮(zhèn)基礎設施、資源環(huán)境等綜合承載力；四是保護進城農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)[24]。

四、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的對策

（一）城鎮(zhèn)——優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，完善城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)治理能力

1. 形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。這一城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)既能充分發(fā)揮大中城市的聚集功能，輻射和擴散效應，又能充分發(fā)揮小城市和小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動方面的橋梁和紐帶作用。而這一城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)最主要的發(fā)展模式就是城市群。

2.完善城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。一是要科學定位大中小城市與小城鎮(zhèn)之間的功能作用，在一定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的聚集發(fā)展，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)空間關(guān)聯(lián)效應[31]；二是要科學定位主城區(qū)與衛(wèi)星城的功能作用和互補關(guān)系，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設[2]。

3.提升城鎮(zhèn)治理能力。第一，創(chuàng)新城市管理方式，提升城鎮(zhèn)管理水平。一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動整體推進，建立長效管理、精細管理方式[30]；二是提高規(guī)劃的科學性、權(quán)威性和嚴肅性；三是充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧城市等信息技術(shù)[32]。第二，完善城市治理結(jié)構(gòu)，提升融合發(fā)展的協(xié)調(diào)能力。一是打破單一行政管理模式，引導社會資本加入基礎設施建設和運營，政府可以購買公共服務，將核心職能以外的輔助職能、商業(yè)職能委托給社會組織；二是打破條塊分割的城鎮(zhèn)管理體制，合理進行區(qū)劃調(diào)整，建立跨區(qū)域管理體系。

（二）產(chǎn)業(yè)——加強產(chǎn)業(yè)支撐，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

1.加強產(chǎn)業(yè)支撐，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整。一是積極培育新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)；二是淘汰落后產(chǎn)能，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭力；三是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展生活性服務業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)；四是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。在制定城鎮(zhèn)規(guī)劃時融入產(chǎn)業(yè)配套理念，要合理引導產(chǎn)業(yè)在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間梯度轉(zhuǎn)移。一般來說，城市越大，集中到這里的產(chǎn)業(yè)層次越高，而低層次的產(chǎn)業(yè)會逐步向規(guī)模小的城市擴散。由此，大城市可以將低層次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，中小城市和小城鎮(zhèn)則可以承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。

（三）人口——推動人口有序流動，優(yōu)化人口空間布局，實現(xiàn)人力資源均衡配置

1.科學編制人口功能區(qū)規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，促進城市人口分布與產(chǎn)業(yè)布局、資源環(huán)境承載力相適應。

2.通過產(chǎn)業(yè)在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間梯度轉(zhuǎn)移帶動勞動力與人口遷移。

3.對勞動者進行新的產(chǎn)業(yè)技能、新的發(fā)展理念、新的社會能力等方面的教育與培訓，以創(chuàng)造出未來城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能空間。

（四）制度——激發(fā)改革的勇氣和智慧，深化社會經(jīng)濟體制改革，釋放改革紅利

1.將對政府權(quán)力的約束落到實處。第一，要求政府轉(zhuǎn)換觀念，由“官本位”轉(zhuǎn)變到“民本位”，實現(xiàn)向服務型政府的轉(zhuǎn)變；第二，合理界定政府職能，簡政放權(quán)；第三，政府政策必須遵循法律，堅決杜絕濫用職權(quán)的行為，保證政府行為的合法性；第四，將參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等諸多權(quán)利和權(quán)力切實交付于公眾，鼓勵并保障公眾直接參與制定城鎮(zhèn)治理規(guī)則及利益分配原則，并對政府進行有效監(jiān)督。

2.加快戶籍制度為核心的二元性制度改革。第一，必須明確自由遷徙權(quán)是人的一項基本權(quán)利；第二，恢復戶籍制度的本真功能，剝離戶口所附著的福利功能和管制功能（如計劃生育、人口遷移等），提升戶籍制度本真功能的服務管理水平；第三，統(tǒng)籌兼顧、分類實施、有序推進，但最終要實現(xiàn)戶籍的全面放開；第四，推動包括勞動就業(yè)、教育、社會保障等基本公共服務和公共產(chǎn)品由戶籍人口向常住人口擴展，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化；第五，戶籍制度改革還應加強中央統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)各個部委、各個地方的利益，自上而下做好戶籍制度改革的頂層設計和總體規(guī)劃，促進各個部門之間、地區(qū)之間相互協(xié)調(diào)、相互合作[33]。

3.深化農(nóng)村土地制度改革。由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的收益低，農(nóng)民工在農(nóng)村的積蓄微薄，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后，舉步維艱。土地是農(nóng)民工最主要的財產(chǎn)，應該也必須成為農(nóng)民工保障基本生存、提升生活質(zhì)量的財產(chǎn)和生產(chǎn)資本。因此需要深化農(nóng)村土地制度改革，將土地通過市場途徑變現(xiàn)，由“不動產(chǎn)”變成“動產(chǎn)”，可以隨著農(nóng)民工進城。第一，從法律上保障農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，在保證農(nóng)村土地所有權(quán)不變的前提下，賦予農(nóng)民對耕地承包權(quán)、使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)[34]，積極探索土地轉(zhuǎn)包、委托經(jīng)營和土地股份合作等農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式；第二，規(guī)范征地程序，清晰界定征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，完善征地的價格機制，體現(xiàn)土地的資本化收益，合理分配土地的增值收益[17]；第三，探索農(nóng)戶對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿、有償退出機制，支持引導農(nóng)戶依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益[23]。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。第一，使農(nóng)民工在農(nóng)村參加的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，鼓勵農(nóng)民工連續(xù)參保，允許在城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移、接續(xù)，實現(xiàn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享受養(yǎng)老、醫(yī)療服務；第二，推動城鎮(zhèn)社會保障體系向農(nóng)村擴展和延伸?？傊?，以農(nóng)民工為橋梁，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度的對接，實現(xiàn)社會保障體系的最大覆蓋和不斷完善。

5.財稅制度改革。第一，理順中央和地方財政，建立事權(quán)和支出責任相適應的財稅制度；第二，完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，以充分保障地方政府的財權(quán)；第三，厘清中央政府和流入地、流出地政府的責任。財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，以常住人口作為財政分成和轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城鎮(zhèn)的公共服務能力建設予以更大的支持[35]；第四，建立多方參與的多元化可持續(xù)的融資機制，建立中央政府、地方政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制[36]。

注釋：

①2013 年初，李克強總理指出，“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民”。因此，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化所涉及的主體不僅僅是農(nóng)民，而應該是更廣泛的群體，因此這里的“每個人”主要是兩類群體：農(nóng)村“人”——新轉(zhuǎn)移的或回流的農(nóng)民工以及依然在農(nóng)村的人口；城鎮(zhèn)“人”——城鎮(zhèn)居民。

②這里城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率用享受城市居民最低生活保障人數(shù)與城市戶籍人口數(shù)之比計算。

③數(shù)據(jù)是用全國專任教師數(shù)減去農(nóng)村專任教師數(shù)再除以城鎮(zhèn)常住人口數(shù)得到。