政府投資工程采用EPC工程總承包模式風(fēng)險(xiǎn)分析及控制研究

李金娟，范大鵬，張黎，陳虹

（1.中國人民解放軍32378 部隊(duì)，北京100072；2.中國人民解放軍32178 部隊(duì)，北京100012）

1 引言

設(shè)計(jì)-采購-施工總承包模式（Engineering-Procurement-Construction）簡稱EPC，作為工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式之一，在國際工程市場中占有的份額越來越大，目前約占有60%～70%的份額。國內(nèi)EPC 模式發(fā)展時間較短，經(jīng)過約40a的摸索和孕育，這種模式逐漸展示其魅力，國家和各部委先后出臺30 余部政策文件，為這種模式營造了合適的法律環(huán)境，國家投資建設(shè)項(xiàng)目和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目選擇使用EPC 模式的案例越來越多。政府工程領(lǐng)域作為國家投資的項(xiàng)目，也逐漸接受和使用EPC 模式。本文結(jié)合筆者多年工程建設(shè)管理實(shí)踐，系統(tǒng)分析EPC 模式的優(yōu)勢和挑戰(zhàn)，對該模式應(yīng)用于政府工程建設(shè)領(lǐng)域所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了剖析，并提出了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的對策建議。

2 EPC總承包模式的優(yōu)勢和挑戰(zhàn)

EPC 總承包模式是指建設(shè)單位將建設(shè)工程發(fā)包給總承包單位，由總承包單位承攬整個建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、采購、施工，并對所承包的建設(shè)工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)等全面負(fù)責(zé)，最終向建設(shè)單位提交一個符合合同約定、滿足使用功能、具備使用條件并經(jīng)竣工驗(yàn)收合格的建設(shè)工程承包模式【1】。這一模式因其諸多優(yōu)點(diǎn)，國家各部委、各省市在“十三五”規(guī)劃中均計(jì)劃大力推廣，2018 年1 月1 日起實(shí)施的GB 50358—2017《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》中明確對EPC 總承包模式進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范和明細(xì)要求，為一步推廣和實(shí)施提供了依據(jù)。與傳統(tǒng)設(shè)計(jì)施工分離模式相比，EPC 模式優(yōu)勢明顯，但在工程管理和推進(jìn)的實(shí)踐中，新模式也帶來了新挑戰(zhàn)新要求。

2.1 優(yōu)勢

1）建設(shè)方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。一個項(xiàng)目建設(shè)期的建設(shè)方主要風(fēng)險(xiǎn)來自于招標(biāo)失誤、合同缺陷、設(shè)計(jì)變更、材料設(shè)備價(jià)格波動、施工索賠、不可抗力、資金短缺、政策法規(guī)的變化等。實(shí)行EPC 總承包后，部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到總承包商，部分風(fēng)險(xiǎn)自動消失。同時，EPC 總承包模式采用的是總價(jià)合同，基本上不用再支付索賠及追加項(xiàng)目費(fèi)用，項(xiàng)目的最終價(jià)格和要求的工期具有更大程度的確定性。

2）有利于提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。在EPC 總承包模式下，工程的質(zhì)量由建設(shè)方負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移到由總承包商負(fù)責(zé)，總承包在設(shè)計(jì)階段就開始關(guān)注施工方式和施工質(zhì)量，設(shè)計(jì)將不僅僅是一套施工藍(lán)圖，更重要的是要在后期建設(shè)過程中能夠保障工程質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)節(jié)約前提下的科學(xué)實(shí)施方案。這使得設(shè)計(jì)師承擔(dān)了更多的責(zé)任，有利于提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。

3）設(shè)計(jì)變更少，有效彰顯設(shè)計(jì)的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。建設(shè)方前期的咨詢設(shè)計(jì)僅僅是初步設(shè)計(jì)或者對初步設(shè)計(jì)進(jìn)行擴(kuò)大，具體的設(shè)計(jì)施工圖紙由承包商負(fù)責(zé)，總承包商的設(shè)計(jì)師既要考慮按規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)建筑物，還要把握市場行情和施工的可行性和經(jīng)濟(jì)性。這不同于傳統(tǒng)意義上的設(shè)計(jì)師只把他的設(shè)計(jì)當(dāng)作整個項(xiàng)目的階段性工作，這要求設(shè)計(jì)師在設(shè)計(jì)時就考慮到采購和施工的影響，合理規(guī)避設(shè)計(jì)、采購、施工之間的矛盾，更強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)的完整性和科學(xué)性，這必將更加有利于工程建設(shè)核心能力的提升。

4）工程各階段由總承包方統(tǒng)籌安排，有利于縮短工期。能夠充分利用承包商的技術(shù)、管理能力及綜合資源，將設(shè)計(jì)、采購與施工交叉并行實(shí)施，有效縮短項(xiàng)目工期，降低資源浪費(fèi)，減少建設(shè)方的風(fēng)險(xiǎn)，讓建設(shè)方更省心、省力。從工程組織管理角度看，EPC 模式機(jī)構(gòu)簡單、層次分明、管理層次的人員分配均衡，比傳統(tǒng)的管理模式更加系統(tǒng)化、明確化，減少了實(shí)施階段協(xié)調(diào)量，可以大大提升工作效率。

5）減少建設(shè)方過多干預(yù)工程建設(shè)，避免外行指導(dǎo)內(nèi)行的尷尬?？偝邪倘尕?fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)、采購、施工等環(huán)節(jié)，建設(shè)方不再對建設(shè)全過程和細(xì)節(jié)負(fù)責(zé)，只負(fù)責(zé)整體的、原則的、目標(biāo)的管理和控制，避免了建設(shè)方不專業(yè)盲目指揮業(yè)帶來的不良影響。對于總承包商來說，更能發(fā)揮專長，發(fā)揮其主觀能動性，最大限度地運(yùn)用其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)特長為建設(shè)方和承包商自身創(chuàng)造更多的效益。

2.2 挑戰(zhàn)

當(dāng)前EPC 模式總體上還處在初級階段，行業(yè)內(nèi)對推行工程總承包的認(rèn)識還不夠全面，能夠承攬總承包的設(shè)計(jì)院、工程企業(yè)還很缺乏，熟悉工程總承包的人才比較匱乏，與該模式相適應(yīng)的體制機(jī)制還不健全。具體來說還存在以下幾方面的挑戰(zhàn)。

2.2.1 建設(shè)方由過去對工程全程控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐院贤芾頌橹鞯目刂品绞?/p>

建設(shè)方在前期必須進(jìn)行詳細(xì)的研究和論證，準(zhǔn)確定義建設(shè)項(xiàng)目的功能、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和工期等要求，準(zhǔn)確確定工程總投資及資金使用進(jìn)度，并以合同形式明確與總承包方清晰約定，通過合同體現(xiàn)建設(shè)方對項(xiàng)目總體的、原則的、目標(biāo)的管理控制，這對建設(shè)方合同管理能力要求大大提高。

2.2.2 總承包商的風(fēng)險(xiǎn)控制能力需要進(jìn)一步提高

總承包商對整個項(xiàng)目的成本、工期和質(zhì)量負(fù)責(zé)，工程建設(shè)過程中很多不確定因素所帶來的風(fēng)險(xiǎn)需要總承包商采用有效措施規(guī)避，這對總承包商的風(fēng)險(xiǎn)控制能力提出了更高要求。在總價(jià)合同模式下，承包商獲得建設(shè)方變更令及追加費(fèi)用的彈性很小。承包商為了降低風(fēng)險(xiǎn)獲得更多的利潤，可能通過調(diào)整設(shè)計(jì)方案來降低成本，會影響長遠(yuǎn)意義上的質(zhì)量。

2.2.3 與傳統(tǒng)建設(shè)模式不同，更強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

在EPC 模式下，更需要建設(shè)方和承包商對項(xiàng)目資源整體統(tǒng)籌有共識，特別是項(xiàng)目合同無法詳盡明確之處。在這個角度上，建設(shè)方和承包商不再是甲乙雙方的關(guān)系，更應(yīng)該是合作共贏的伙伴，怎么把資源發(fā)揮到最大效益，是雙方合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。

3 政府工程建設(shè)引入EPC模式的風(fēng)險(xiǎn)

政府工程建設(shè)引入EPC 模式，在當(dāng)前政府工程建設(shè)任務(wù)重、工程建設(shè)管理人員嚴(yán)重匱乏的大背景下，有極強(qiáng)的針對性和現(xiàn)實(shí)需要。政府工程項(xiàng)目用途明確，建設(shè)規(guī)范性強(qiáng)，采用EPC 總承包方式，項(xiàng)目運(yùn)作效率會大大提高，費(fèi)用可以大大降低，有效彌補(bǔ)了當(dāng)前建設(shè)管理人員不足的困難，即使在管理技術(shù)人員較少的情況下，采用這種模式也可以同時快速推進(jìn)建設(shè)多個項(xiàng)目或建設(shè)大項(xiàng)目。當(dāng)然，我們也必須清楚地看到政府工程建設(shè)引入EPC 模式存在的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 法律層面的風(fēng)險(xiǎn)

國家相關(guān)法規(guī)和規(guī)范對EPC 總承包模式的適用范圍及相關(guān)各方的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行了界定，如《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》中明確了EPC 總承包模式的適用項(xiàng)目：政府投資和國有資金占主導(dǎo)地位的項(xiàng)目優(yōu)先采用，采用BIM 技術(shù)的項(xiàng)目應(yīng)積極采用，裝配式建筑原則上采用，同時規(guī)定建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求等不明確的項(xiàng)目不宜采用【2】。政府工程采用EPC 模式時，必須在工程準(zhǔn)備階段做好詳細(xì)的調(diào)研論證，準(zhǔn)確定義項(xiàng)目的建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求，準(zhǔn)確預(yù)算項(xiàng)目總費(fèi)用，防范投資估算不足。前期準(zhǔn)備的充分程度決定了工程總合同的準(zhǔn)確性及其合同條款約束的有效性，這既決定了能否按EPC 模式順利推進(jìn)工程，也在另一個層面上決定了本工程項(xiàng)目采用EPC 模式的合法合規(guī)程度。從法規(guī)層面準(zhǔn)確理解EPC 總承包模式的法規(guī)要求，對建設(shè)方規(guī)避項(xiàng)目投資失敗風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

3.2 項(xiàng)目各階段風(fēng)險(xiǎn)

招投標(biāo)階段。傳統(tǒng)模式在施工圖設(shè)計(jì)階段完成后進(jìn)行招標(biāo)，而EPC 總承包模式是在方案設(shè)計(jì)階段進(jìn)行招標(biāo)，該模式要求建設(shè)方有充分詳盡的前期準(zhǔn)備，對于項(xiàng)目定義和條件論證，建設(shè)方與承包商都有清晰明確的理解，并在合同條款中能夠表述清楚；若雙方對此歧義較大，往往需要依托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)；對工程可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)因素能夠準(zhǔn)確預(yù)見，能夠根據(jù)方案設(shè)計(jì)編制、審核招標(biāo)控制限價(jià)。這些前期準(zhǔn)備工作若不夠詳盡，建設(shè)方和承包商對招投標(biāo)的標(biāo)的及其要求認(rèn)識差別大，極有可能導(dǎo)致招投標(biāo)失效。

合同簽訂階段，EPC 總承包模式本質(zhì)是在合同中固定總價(jià)、固定工期，承包商在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對設(shè)計(jì)、采購、施工（含竣工實(shí)驗(yàn)）、試運(yùn)行等階段實(shí)行全過程負(fù)責(zé)，總包方可以發(fā)揮自己資源整合優(yōu)勢，將各類型、各階段工作密切穿插進(jìn)行。但在當(dāng)前EPC 模式不夠規(guī)范、總包方資源整合能力參差不齊的環(huán)境下，建設(shè)方和承包商對EPC 模式的優(yōu)勢和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識差別較大，進(jìn)而在合同中很難準(zhǔn)確界定具體責(zé)任，最終導(dǎo)致合同的約束力大打折扣。

項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)是工程項(xiàng)目的靈魂，往往需要兼顧工程目標(biāo)、投資控制、工程安全和施工進(jìn)度等要求，EPC 模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)極易導(dǎo)致為滿足項(xiàng)目投資控制需要，犧牲項(xiàng)目本質(zhì)目標(biāo)要求和長遠(yuǎn)質(zhì)量。

施工實(shí)施階段，EPC 模式的核心優(yōu)勢在于總包方可以掌控資源，科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)，達(dá)到縮短工期、節(jié)約投資目的?？偘浇y(tǒng)籌項(xiàng)目人力、設(shè)備、材料、機(jī)具、技術(shù)、資金等資源，合理編制資源利用計(jì)劃，規(guī)劃利用有限資源。若總包方資源計(jì)劃不合理、資源統(tǒng)籌利用能力欠缺，則項(xiàng)目實(shí)施階段，EPC 模式的核心優(yōu)勢可能轉(zhuǎn)化為劣勢，甚至?xí)涎庸て凇⒗速M(fèi)投資。

4 政府工程EPC模式的風(fēng)險(xiǎn)控制和對策

4.1 努力提高管理隊(duì)伍水平

政府工程引入EPC 模式，使得建設(shè)方擺脫了大量具體事務(wù)，可以集中精力解決一些關(guān)鍵性事情，但對建設(shè)方的合同管理和風(fēng)險(xiǎn)把控能力提出了更高要求，這更需要一支協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)過硬、熟悉建設(shè)程序、有經(jīng)驗(yàn)、有威信的建設(shè)管理隊(duì)伍。

4.2 引入技術(shù)規(guī)格書

采用EPC 模式的項(xiàng)目，建設(shè)方應(yīng)進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)，詳細(xì)進(jìn)行項(xiàng)目定義和條件論證，形成完整報(bào)告，經(jīng)過評審后，可引入技術(shù)規(guī)格書的編制環(huán)節(jié)后再進(jìn)行招標(biāo)。技術(shù)規(guī)格書是對初步設(shè)計(jì)的深入闡釋，對工程的檔次有具體的要求，細(xì)致到施工工藝和主材等環(huán)節(jié)，重點(diǎn)部位或者是容易出現(xiàn)質(zhì)量通病、在建成使用中積累過矛盾問題的環(huán)節(jié)，對施工工藝要有明確表述和要求，各類主材的規(guī)格要求也要明確清晰。這既可以有效防止施工過程中簡化施工工藝或者使用主材以次充好的情況，又可據(jù)此編制出更為接近實(shí)際工程價(jià)的合同預(yù)算，能夠?yàn)楹炗喓贤峁┘夹g(shù)依據(jù)，避免合同履行中的不規(guī)范行為或者扯皮糾紛等。建設(shè)方前期準(zhǔn)備能力不足時，可委托有類似工程業(yè)績、有類似工程指標(biāo)體系的咨詢機(jī)構(gòu)編制技術(shù)規(guī)格書。

4.3 合同簽訂過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制方法

項(xiàng)目招投標(biāo)階段，對于企業(yè)的選擇，除了考慮報(bào)價(jià)，更重要的是對企業(yè)的資質(zhì)和承建能力的調(diào)查，政府工程，資金珍貴，對國家安全作用巨大，需要選擇有社會擔(dān)當(dāng)?shù)?、職業(yè)操守好的、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的企業(yè)參與投標(biāo)，從企業(yè)進(jìn)入環(huán)節(jié)設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)。通過市場競爭確定設(shè)計(jì)、采購、施工、竣工試驗(yàn)、試運(yùn)行考核和服務(wù)工作在內(nèi)的總承包合同價(jià)，在招標(biāo)階段即將項(xiàng)目投資置于可控狀態(tài)。

合同簽訂階段，在EPC 模式中，建設(shè)方和承包商往往會感到合同條款無法清晰表述，后續(xù)工程管理過程中又會感到合同約束力寬嚴(yán)失度。建議使用總承包合同示范文本簽訂，通過示范文本提示，提醒一些過去容易忽視或雙方理解有歧義的問題，對一些風(fēng)險(xiǎn)因素，可以提出預(yù)見并編制在控制限價(jià)內(nèi)。同時為保證技術(shù)水平和造價(jià)的匹配性、合理性，對工程參與人員可以在合同中提出考察和條件要求，對可能出現(xiàn)的爭議問題可以約定聘請一定級別的專家咨詢評審?？傊?，提高合同的嚴(yán)肅性和約束力，合同條款應(yīng)兼顧共性模式內(nèi)涵和項(xiàng)目個性要求。

設(shè)計(jì)實(shí)施階段，從設(shè)計(jì)管理出發(fā)，控制進(jìn)度和費(fèi)用，在設(shè)計(jì)中即兼顧采購、施工和管理統(tǒng)籌，盡可能減少設(shè)計(jì)變更，充分發(fā)揮出設(shè)計(jì)技術(shù)支撐作用。

施工過程中，建設(shè)方對關(guān)鍵工序和驗(yàn)收進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量把控，與施工各方和設(shè)計(jì)經(jīng)常性溝通，協(xié)商工程施工過程中可能出現(xiàn)的問題并及時解決，并對施工質(zhì)量和安全性進(jìn)行檢查督促，采用EPC 模式，總承包企業(yè)對現(xiàn)場負(fù)全責(zé)，但是，為避免建設(shè)方對現(xiàn)場失察失控，應(yīng)在合同中明確建設(shè)方有緊急叫停的權(quán)力。

針對工期逾期竣工違約金，可適當(dāng)提高懲罰力度。鑒于政府工程均有其嚴(yán)格的時效性，延期竣工也許耽誤的就是對國際形勢和國家安全的影響，所以，除了對質(zhì)量嚴(yán)格要求外，竣工時間也要有嚴(yán)格保證。適當(dāng)提高違約金額度并寫進(jìn)合同，有利于按合同約束和管理總承包企業(yè)。

4.4 培育全過程工程咨詢

對于部隊(duì)工程項(xiàng)而言，可以鼓勵咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)或機(jī)構(gòu)與部隊(duì)聯(lián)合，采取多種方式發(fā)展全過程工程咨詢，結(jié)合政府工程的特殊要求和建設(shè)特點(diǎn)，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)為部隊(duì)工程項(xiàng)目服務(wù)，制定全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本，逐步提高咨詢服務(wù)的規(guī)范性和準(zhǔn)確度，逐步形成全過程工程咨詢服務(wù)模式【3】。

4.5 創(chuàng)新工程監(jiān)理服務(wù)模式

切實(shí)發(fā)揮好監(jiān)理的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和作用，對監(jiān)理單位的監(jiān)督主體責(zé)任應(yīng)有一定的監(jiān)督和考核，給予監(jiān)理單位一定的現(xiàn)場獎罰權(quán)力，充分調(diào)動其管理積極性。同時，鼓勵監(jiān)理單位拓展服務(wù)領(lǐng)域，提供項(xiàng)目咨詢、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、項(xiàng)目管理、現(xiàn)場監(jiān)督等多元化的“菜單式”咨詢服務(wù)。

5 結(jié)語

總之，使用EPC 模式有很多優(yōu)勢，在實(shí)施過程中也會遇到很多問題。如對EPC 模式了解不夠，研討不夠；對實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測不夠，評估不全面；在實(shí)操過程中應(yīng)對不周全，帶來經(jīng)濟(jì)損失。尤其是政府工程，采用此模式運(yùn)作不當(dāng)，可能還要承擔(dān)政治影響，因此，對該模式的風(fēng)險(xiǎn)分析和對策研究尤為重要。