河長制的法制基礎(chǔ)和實(shí)踐問題

何書斌

山東省臨沂市水利局，中國·山東 臨沂 276000

河長制；法制基礎(chǔ)；實(shí)踐問題

1 引言

隨著中國社會(huì)的不斷變化，中國也開始提出了各種先進(jìn)的理論和實(shí)踐措施。其中河長制是中國建設(shè)社會(huì)主義國家的一項(xiàng)理論政策，其主要是由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任本地區(qū)的河流湖泊的管轄責(zé)任人，通過對水資源的保護(hù)以及其他水域岸線的管理，逐步地對水污染以及水環(huán)境治理進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管。它是中國保護(hù)河流治理河流的一大創(chuàng)新舉措，因此必須要對其進(jìn)行完善，提供配套的體系。

2 基本理論的背景

河長制主要是由各級中國共產(chǎn)黨黨政負(fù)責(zé)人深度貫徹落實(shí)十九大會(huì)議所提出來的加快水污染治理工作，實(shí)施流域環(huán)境與近海環(huán)境的綜合治理理念所提出來的意見方針政策。這項(xiàng)方針政策首先是由中國江蘇省無錫市的某位領(lǐng)導(dǎo)提出的，主要是由于2007年的太湖爆發(fā)的藍(lán)藻污染事件，這個(gè)事件的爆發(fā)嚴(yán)重的影響了當(dāng)?shù)氐乃Y源環(huán)境。對此，無錫市采取了緊急的應(yīng)對措施，在環(huán)境司法等方面進(jìn)行了制度的改革和創(chuàng)新，從各地借鑒相關(guān)的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)以及河流湖泊的凈化經(jīng)驗(yàn)開始為河長制的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。由于無錫市開始起了模范帶頭作用，后續(xù)的中國昆明市，沈陽以及大連等城市也陸續(xù)地實(shí)行這項(xiàng)方針政策。2016年中國習(xí)近平主席主持的深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議中審批通過了全面推行河長制改革的意見，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)開展河長制的工作以及這項(xiàng)方針政策的確定。習(xí)近平主席在十九大報(bào)告中明確提出要堅(jiān)持人與自然和諧相處，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的概念，將生態(tài)文明建設(shè)放在首要地位，全面地推行河長制的改革。這項(xiàng)制度目前已經(jīng)在16 個(gè)省內(nèi)取得了明顯的改良效果[1]。

3 河長制的作用

3.1 促進(jìn)水資源的有效管理

水循環(huán)和水量平衡都是水的一種衡量性的理論指標(biāo)，其主要表明特定區(qū)域內(nèi)的水資源的局限性，提倡人們用水上的節(jié)約。因此在水資的治理過程中，必須要制定相應(yīng)的水資源保護(hù)政策，全面對水污染以及水環(huán)境治理等方面的法律法規(guī)進(jìn)行完善，堅(jiān)持依法治水，使水資源能夠以能量轉(zhuǎn)變的方式實(shí)現(xiàn)可再生循環(huán)，保證人類社會(huì)的穩(wěn)定，使得水資源的合理利用處于一個(gè)平衡狀態(tài)[2]。通過了解相關(guān)知識(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)資源中對河湖水系等自然規(guī)律，必須要在自然的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行科學(xué)化管理，保證湖泊之間的水資源利用效率以及河流中的生命的繁殖合理配置，這樣才能夠科學(xué)的協(xié)調(diào)各部門之間的用水矛盾，促進(jìn)水資源的高效利用，實(shí)現(xiàn)利用的最優(yōu)化。在此期間，進(jìn)行水污染防治主要是從生態(tài)法治等各方面采用不同的手段，使得所有的污染物成為其治理對象，從不同的角度改善水質(zhì)，恢復(fù)受污染環(huán)境中的湖泊生態(tài)，保證社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上解決污染問題。這樣可以使得原有的水資源糾紛得到緩解，減輕自然災(zāi)害所造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失[3]。

3.2 加強(qiáng)政府等的理論支撐

在進(jìn)行水資源的有效管理中，必須要打破舊的水資源管理制度，建立起一個(gè)新的湖泊管理方案，保證湖泊資源環(huán)境的法制化建設(shè)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，為后續(xù)的河流湖泊以及海洋法制化處理提供有效的方案。在利用河長制處理相關(guān)的事務(wù)時(shí)，必須要有相應(yīng)的水務(wù)管理法律作為支撐，否則其矛盾很難得到解決。除此之外，還需要政府，社會(huì)和個(gè)人共同為河流的貢獻(xiàn)力量，逐步的確立相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為支撐和長期穩(wěn)步發(fā)展的技術(shù)手段以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)行政管理體系的構(gòu)建，改善河長制的行政審批制度，使得水域的監(jiān)督管理機(jī)制和行政考核機(jī)制等能夠在水環(huán)境下進(jìn)行有機(jī)整合。從長期來看，河長制的推行實(shí)踐是有很大的成效的[4]。

3.4 擴(kuò)大河長制的應(yīng)用范圍

在社會(huì)的不斷發(fā)展中，河長制已經(jīng)起到了很大的成效。自2008年起，江蘇無錫市的太湖事件爆發(fā)之后，太湖領(lǐng)域就圍繞規(guī)劃目標(biāo)等要點(diǎn)先后三輪對該地區(qū)的河流實(shí)施了綜合的治理方案，并在2015年的水質(zhì)檢查中獲取了較大的成就。在這幾年的管理中，太湖流域的富營養(yǎng)化程度由中度變?yōu)檩p度，其中的斷層水質(zhì)達(dá)標(biāo)率高達(dá)62%，其水質(zhì)的整體清潔能力得到改善。對此，必須要在實(shí)行河長制處理之后，進(jìn)行國家的針對性的治理意見和治理方案的執(zhí)行，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記所說的節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理的治水方針政策。與此同時(shí)，浙江省更是在2015年對浙江省的河流進(jìn)行了河長制的方案執(zhí)行，使該地區(qū)的水質(zhì)更加的標(biāo)準(zhǔn)化，生態(tài)環(huán)境變得更加的好，消除了河流的黑臭現(xiàn)象，使河流的治理取得了很大的成果，為落實(shí)十九大報(bào)告，加大生態(tài)文明建設(shè)，提供了很好的實(shí)踐基礎(chǔ)[5]。

4 河長制存在的問題

4.1 制度的運(yùn)行存在缺陷

在社會(huì)的不斷發(fā)展中，考核問責(zé)機(jī)制是核查制制度運(yùn)行中的重要組成部分，為了進(jìn)一步的提升這項(xiàng)制度的科學(xué)性和實(shí)操性，必須要保證核查制度的有效運(yùn)行，其中這項(xiàng)制度不能夠太過于嚴(yán)格，否則會(huì)使黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的積極性和創(chuàng)新性大幅度下降，不能夠?yàn)楹罄m(xù)的河流保護(hù)提供對應(yīng)的方案。由于《意見》僅僅只是在總體要求中規(guī)定該地區(qū)的人員要建立健全河流湖泊的管理考核機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制，賦予了河流管理工作人員相應(yīng)的權(quán)利，但是由于其發(fā)展歷史較短期制度的運(yùn)行還存在著較大的缺陷，其制度的發(fā)揮還達(dá)不到預(yù)期的效果。在考核機(jī)制中，很多出臺(tái)的規(guī)范性文件僅僅只是進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任書的簽訂，而沒有在法律的形式上提出對應(yīng)的要求，因此很多工作人員在執(zhí)行這項(xiàng)決定時(shí)，很可能會(huì)抓法律的漏洞，僅僅只是做一些形式主義的表面工作，沒有使社會(huì)的環(huán)境得到有效的治理，從而會(huì)造成資源的浪費(fèi)以及考核期限的困難，如果考核期限過短，人為制定的制度就會(huì)不符合治理水污染或者保護(hù)水資源所產(chǎn)生的內(nèi)在科學(xué)規(guī)律，一旦這種過高的實(shí)質(zhì)要求沒有達(dá)到，那么很多的領(lǐng)導(dǎo)人員就會(huì)為了考核期限以及考核業(yè)績降低對水質(zhì)的要求，容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)叵萑胍环N治理困境。

4.2 信息的收集存在缺陷

在進(jìn)行意見的實(shí)施管理時(shí)，必須要根據(jù)現(xiàn)有的實(shí)際情況，將河流的治理劃分為多種情況，準(zhǔn)備好多種的應(yīng)急措施，一旦這種河流治理取得了很好的成果，那么這種水流的水質(zhì)也會(huì)得到比較明顯的改善。但是由于河道內(nèi)部的分支較多，其相應(yīng)的信息獲取也會(huì)更加的繁瑣和雜亂，如果采用傳統(tǒng)的方式管理，那么其有關(guān)的河道信息就會(huì)在較短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行交叉，信息的溝通交流十分困難，還有可能會(huì)造成信息傳遞的制裁，在一定程度上影響河流的風(fēng)險(xiǎn)管控。建立河長制的信息管理平臺(tái)，必須要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行前期的工作調(diào)研評估以及方案制定，多方面的進(jìn)行比對后，聘請專業(yè)性的專家以及公民對其中的方案進(jìn)行篩選，逐步的選擇更加合適的方案，這樣才能夠減少信息收集的缺陷性，也不會(huì)使信息在傳輸過程中以及獲取中出現(xiàn)比較混雜的情況。

5 河長制的實(shí)施措施

5.1 完善公眾的監(jiān)督問責(zé)

在進(jìn)行信息管理時(shí)，必須要根據(jù)其實(shí)際情況將《意見》中的所有內(nèi)容提供相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，逐步的落實(shí)習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出的法律依據(jù)，深化依法治國的社會(huì)實(shí)踐，積極的推進(jìn)科學(xué)立法，依法立法的推進(jìn)和長治建設(shè)。在此期間，還必須要重視環(huán)境保護(hù)法中的環(huán)境質(zhì)量管理體系，使其逐步成為各級黨組織負(fù)責(zé)人，該項(xiàng)職責(zé)屬于法定化的法律依據(jù)，可以使法律層面中的黨政負(fù)責(zé)人能夠?yàn)楹罄m(xù)的河長制的建立以及選擇提供一定的保障。但是由于前者與后期社會(huì)實(shí)踐經(jīng)常出現(xiàn)不對等的情況，其實(shí)踐和理論脫節(jié)嚴(yán)重，在某種程度上必須要利用第三方的力量來對河長制的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督管理，保證其實(shí)施情況與政策進(jìn)行緊密結(jié)合，將河流作為公共資源。在推行核查治理的治理過程中，必須要設(shè)立起一個(gè)單獨(dú)的監(jiān)督管理小組，使這項(xiàng)監(jiān)督管理小組積極的落實(shí)各省各地區(qū)的河長制的實(shí)際情況，這樣可以充分地利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)全面的監(jiān)察和保護(hù)提升公眾的參與能力以及參與度，這樣可以為其后續(xù)的體系化的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

5.2 落實(shí)負(fù)責(zé)人的職責(zé)

在進(jìn)行河長制的實(shí)施過程中，必須要落實(shí)黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任，發(fā)揮黨政負(fù)責(zé)人作為河長的職責(zé)，明確各項(xiàng)監(jiān)督管理體系，實(shí)行差異化的績效考核機(jī)制，從不同的角度對其進(jìn)行明確分析，確立起相應(yīng)的管理機(jī)制。由于這項(xiàng)制度是一種新的目標(biāo)管理機(jī)制，必須要根據(jù)相應(yīng)的部門要求確定好本部門人員所要履行的各項(xiàng)職責(zé)，在履行職責(zé)時(shí)必須要根據(jù)職責(zé)所承擔(dān)的內(nèi)容對其進(jìn)行合理的管控，通過目標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)職責(zé)的區(qū)域化劃分，這樣可以為其中期評估以及中期評估核查奠定基礎(chǔ)。在此期間，還必須要根據(jù)實(shí)際情況對其進(jìn)行合理的管控，積極的落實(shí)人員的監(jiān)督管理職責(zé)，這樣才能在后續(xù)的體系化建設(shè)中提出自我的成果經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)的政策的執(zhí)行奠定基礎(chǔ)，也能夠改善職責(zé)問詢制度，改變體系化建設(shè)改革力度。

5.3 促進(jìn)河長制專項(xiàng)立法

就當(dāng)下現(xiàn)有關(guān)河湖水的法律法規(guī)主要有是《水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》以及部分地方性政策法規(guī)等，與河長制相配套的很少。因此，必須加強(qiáng)河長制立法，做到制度實(shí)施中的立法先行。從國家層面來看。應(yīng)盡快將河長制納入法制化進(jìn)程中，對現(xiàn)有河長制相關(guān)立法中的河長制相關(guān)條款進(jìn)行梳理、整合，分析其可以作為河長制實(shí)施依據(jù)的內(nèi)容以及現(xiàn)行規(guī)定存在的法律條款缺失問題，并且結(jié)合河長制相關(guān)具體實(shí)踐探究關(guān)于河、湖水資源保護(hù)和水污染治理的法律問題，為提出對策性建議打下基礎(chǔ)。其次，國家層面河長制的專門立法，應(yīng)當(dāng)偏重宏觀，主要是對河長制的適用范圍、河長職責(zé)、河長制與原有法定職能部門權(quán)限配置、河長的法律責(zé)任設(shè)定、黨政職責(zé)及黨政同責(zé)等作出明確規(guī)定，為下位法的進(jìn)一步制定提供法律依據(jù)。明確“河長”以及相關(guān)部門的職責(zé)分配與監(jiān)督體系，從根本上解決“人治”與“法治”的沖突問題，職責(zé)行使與問責(zé)監(jiān)督體系相協(xié)同配合，明確有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相一致的原則。從地方層面來看。河長制制度設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)在國家層面，而具體實(shí)施和落實(shí)關(guān)鍵在地方、在基層，這一點(diǎn)在河長制地方實(shí)踐中也足以體現(xiàn)。同理，在河長制的立法保障上也要注重地方河長制法規(guī)的重要性，積極開展地方立法活動(dòng)。

6 結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)階段國家越來越重視河長制的治理工作。對此必須要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行方針政策的落實(shí)，完善原有的體系制度的建立方式。在此期間，必須要在各地區(qū)積極地建立起先進(jìn)的河長制申訴機(jī)構(gòu)，確保公眾投訴有方，提高公眾對于河長制的監(jiān)督管理積極性，在實(shí)踐過程中實(shí)現(xiàn)河流湖泊的長期治理，保障制度的有效執(zhí)行。