市政道路PPP 項目可行性分析

孫志遠(yuǎn)

（中交一公局廈門工程有限公司，福建 廈門361021）

1 基于PPP 模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的可行性分析

自2004 年以來，PPP 模式的發(fā)展便出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)機(jī)，國家對此方面給予高度重視，國務(wù)院等相關(guān)部門也在后續(xù)各發(fā)展階段積極出臺與PPP 模式有關(guān)的推動性政策。在良好的宏觀環(huán)境中，市政道路領(lǐng)域的PPP 模式也得到了飛速發(fā)展，諸如《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76 號），此文件針對性地圍繞PPP 模式作出說明，將政府購買服務(wù)作為整個模式本質(zhì)。此后也相繼出臺一系列文件，在面對社會資本回報途徑問題時做出了明確說明，提出了使用者付費、政府付費等多元化的支付形式。同時，還對PPP 項目做了明確分類，具體內(nèi)容如下分析。

1）經(jīng)營性項目。具備可靠的收費基礎(chǔ)，在諸多收費形式中，應(yīng)用最為廣泛的便是使用者付費。

2）準(zhǔn)經(jīng)營項目。若項目產(chǎn)生的經(jīng)營收費較低，無法填補(bǔ)投資成本缺口時，將進(jìn)一步交由政府以達(dá)到補(bǔ)貼效果。因此表明，付費機(jī)制涉及2 大主體，具體為使用者與政府。

3）非經(jīng)營性項目。表現(xiàn)出很強(qiáng)的公益性質(zhì)，在此類項目中并不存在任何付費主體，所產(chǎn)生的一切成本都經(jīng)由政府途徑而獲取。這是一類較為特殊的項目，實行政府付費機(jī)制，在長時間的發(fā)展之下也可滿足項目成本需求。

以現(xiàn)行國家政策為指導(dǎo)，在良好的政策環(huán)境下，通過實行PPP 模式對于政府而言是一項福音，可有效減輕債務(wù)壓力，在創(chuàng)建一大批惠民工程的同時也推動了地方融資的持續(xù)開展，充分彰顯出社會資本的存在意義，良好地發(fā)揮出資本價值屬性[1]。只要獲得特許經(jīng)營許可，便有助于創(chuàng)設(shè)出優(yōu)良的項目氛圍，持續(xù)推動項目的開展，與此同時大幅縮減運營成本。值得注意的是，項目公司的實際操作情況會直接對績效考核帶來影響，二者存在緊密關(guān)聯(lián)。若公司營收發(fā)生變化，對應(yīng)的產(chǎn)出自然不盡相同。若要取得良好發(fā)展，項目公司就要牢牢利用自身資源，以多種途徑打造發(fā)展優(yōu)勢，盡可能提升產(chǎn)出能力，并確保項目整體質(zhì)量，推動市政道路工程持續(xù)開展?？傮w上，本項目引入PPP 模式具有可行性，下文則針對這一模式的應(yīng)用作進(jìn)一步探討。

2 項目概況與運作模式

本文所述項目規(guī)模較大，總投資達(dá)22 億元，廣泛涉及材料、建設(shè)、人工等多層面費用。擬建9 條市政公路，涵蓋有路燈、綠化等周邊配套設(shè)施，合作期共10a，可分為建設(shè)期（2a）與運營期2 部分。為滿足工程發(fā)展所需，政府與社會資本相協(xié)作，共同創(chuàng)設(shè)項目公司，項目資金占比30%，余下70%為融資所得。關(guān)于資金分配，以社會資本居多，達(dá)80%，余下的20%為政府持有。

基于本項目特殊性，選定為“設(shè)計+建設(shè)+運營+移交”的發(fā)展方式，項目公司主要展開設(shè)計、融資、建設(shè)與運維工作。在整個合作期限內(nèi)，與之相關(guān)的道路、綠化等運維完全交由項目公司展開，得到特許經(jīng)營期后便完全轉(zhuǎn)交給特定部門。

3 項目成本回收機(jī)制

由于本項目運營階段并未向終端用戶收費，為滿足成本所需，采用的是“政府付費”的方式，基于對資本性支出與運維成本分析，可以對政府付費做進(jìn)一步總結(jié)，得到可用性付費與運營服務(wù)費2 大部分。

實行的是政府購買服務(wù)的機(jī)制，依據(jù)可用性付費原則，整體建設(shè)成本交由項目公司承擔(dān)，關(guān)于資產(chǎn)運營維護(hù)工作，建立在績效付費基礎(chǔ)之上，進(jìn)而支付項目公司所需的運營費用[2]。

付費時長共9a，采用的是政府逐年付費的方式，項目公司會持續(xù)收到相關(guān)費用。

3.1 可用性付費

為政府向項目公司購買項目過程中產(chǎn)生的可用性付費方式，換言之，項目公司基于特定要求展開對道路及配套設(shè)施的建設(shè)工作，所得成果可滿足政府提出的可用性需求，此階段的費用交由政府負(fù)責(zé)。以項目資本金為基礎(chǔ)，探尋其在運營階段內(nèi)的回收情況，綜合考慮融資利息問題，進(jìn)一步得到政府的年均付費金額。

3.2 項目運營階段服務(wù)費

在特許運營階段內(nèi)，為滿足項目公司的維護(hù)需求，政府方支出運營階段的費用以及適當(dāng)利潤，此部分便指的是運營服務(wù)費。從項目公司角度來看，運營維護(hù)成本涉及道路相關(guān)資產(chǎn)維護(hù)過程中產(chǎn)生的人才、材料與設(shè)備費用，還含有少部分間接費用[3]。綜合考慮到該市市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)定額，以此為基準(zhǔn)推算項目年均運營成本，政府方以年為單位持續(xù)支付給項目公司。

在確定社會資本方時，要給出準(zhǔn)確的項目規(guī)模、養(yǎng)護(hù)定額等各類相關(guān)指標(biāo)，此后交由社會資本方在該基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)節(jié)，下浮率報價并參與投標(biāo)。在后續(xù)運營階段，若市政養(yǎng)護(hù)定額出現(xiàn)變動，對應(yīng)的項目運營成本自然也會發(fā)生改變，余下的情況均不作調(diào)整處理?？冃Э己耸菦Q定政府付費的關(guān)鍵依據(jù)，以此為指導(dǎo)合適調(diào)節(jié)支付金額。

4 項目運營階段的保障機(jī)制

本項目實行的是項目公司完全掌管運營的方式，PPP 項目合同中要涉及到運營服務(wù)合同。此部分內(nèi)容涉及因素眾多，常見有運營服務(wù)質(zhì)量要求、服務(wù)時效、爭議解決途徑等。

此外，運營維護(hù)保函也至關(guān)重要，為運營服務(wù)工作創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定環(huán)境，保函可起到擔(dān)保作用，保障項目公司在約定期限內(nèi)完成各項本職工作，且持續(xù)到最終項目期限。同時，多層次監(jiān)督管理體系也必不可少，引入多元化監(jiān)督方式，常見有履約管理、行政監(jiān)管等。

5 項目的可行考核機(jī)制

創(chuàng)建適用于項目實際情況的考核驗收付費機(jī)制，以所得考核結(jié)果為基礎(chǔ)，可進(jìn)一步確定政府付費金額。建設(shè)階段必須做好考核驗收工作，探討項目建設(shè)流程是否滿足既定規(guī)范要求，是否超出法律法規(guī)范疇、工程進(jìn)度狀況等，這些都要納入全面考核范疇之中。在特許經(jīng)營階段，要圍繞各項運維項目創(chuàng)建針對性標(biāo)準(zhǔn)，推動考核工作的展開。兼并展開常規(guī)考核與隨機(jī)考核，二者均是政府方履行監(jiān)管的關(guān)鍵途徑，換言之，在付費之前的考核工作必不可少。關(guān)于常規(guī)考核運行機(jī)制，需建立在項目公司向政府方發(fā)出申請之上，在此后的5 個工作日內(nèi)展開，要保障考核效率，在15d 內(nèi)結(jié)束各項考核工作。而隨機(jī)考核具有一定的突查性質(zhì)，不予提前通知。無論何種方式考核，項目公司都要端正態(tài)度，積極配合。還需要創(chuàng)建基于財政、住建的成本監(jiān)審組織，充分借助第三方評估方式。

基于本項目，形成與之相適應(yīng)的績效考核機(jī)制，具體內(nèi)容如下：

項目實施機(jī)構(gòu)與績效考核小組是2 大主體，二者攜手展開對項目公司的考核工作，而實行績效評價時，要求項目公司積極配合，做好如下幾點工作：應(yīng)績效考核要求為之提供完整資料；年度財務(wù)報表必不可少；同時還要配合考核主體深入到現(xiàn)場。

1）績效考核層次：基于本項目的實際特點，將績效考核劃分為3 個層次：（1）竣工考核，主要圍繞工程質(zhì)量、工期等一些基礎(chǔ)性指標(biāo)展開，在本次考核工作中要為之創(chuàng)建獎懲機(jī)制，此舉是推動社會資本利用率的關(guān)鍵所在；（2）階段性績效評價，主要圍繞階段目標(biāo)展開，涉及實現(xiàn)狀況、服務(wù)質(zhì)量、運營管理等多方面，分析所得績效監(jiān)控結(jié)果，在此基礎(chǔ)上確定政府購買服務(wù)費用，基于績效監(jiān)控的方式，也可實現(xiàn)對項目運營的有效監(jiān)管；（3）結(jié)束項目施工后，基于整個實施周期展開績效評價工作，涉及總體目標(biāo)實現(xiàn)狀況等內(nèi)容。

2）考核時間：工程竣工后，便可圍繞工程建設(shè)質(zhì)量展開考核工作；關(guān)于運營管理績效考核，宜選取在年度末展開，但要在政府支付服務(wù)費之前完成。

3）績效評價標(biāo)準(zhǔn)：基于標(biāo)桿標(biāo)準(zhǔn)的方式展開考核工作，選取特定階段內(nèi)的同類項目，將其作為分析樣本，基于可行方法實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的測算并得到平均值，整個過程采用百分制評分方式。

4）績效報告編制：績效評價機(jī)制建立在準(zhǔn)確績效報告的基礎(chǔ)之上，每完成1 次考核后都要給出書面績效報告。

5）反饋機(jī)制建立：所得績效評估結(jié)果必須主動對外公布，以達(dá)到社會監(jiān)督的效果，是提升項目實施水平的重要舉措。與此同時，政府方還需要高度重視績效評價結(jié)果的利用方式，將其作為PPP 項目中財政調(diào)整的重要指導(dǎo)，簽訂合同明確約定調(diào)整方式，確保公共利益達(dá)到最大化狀態(tài)。

6）績效考核預(yù)留金：完成對建設(shè)期的考核工作后，政府要以年為單位持續(xù)性實行可用性付費，但在支付運營服務(wù)費之前，要截留應(yīng)付金額的10%，將此部分用于績效考核工作中，建立在項目公司績效基礎(chǔ)之上，確定合適的支付比例。遵循財務(wù)會計謹(jǐn)慎性原則，在展開項目財務(wù)評價時，必須建立在政府方最大支出責(zé)任之上，以展開相關(guān)測算工作。

6 結(jié)語

綜上所述，在當(dāng)前的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目中，不乏有大量的政府付費項目缺乏使用者付費基礎(chǔ)?；赑PP 模式，可大范圍緩解地方政府的資金壓力，而通過政府付費的方式還可保障社會資本的效益性，使其獲得足夠的回報，有效發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，以推動市政道路等項目的開展。