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    美國塔科馬市的城市外交實踐及其意義

    2020-03-06 11:30:44葉耀源
    關鍵詞:姐妹外交

    葉耀源

    (福建師范大學 社會歷史學院,福建 福州 350117)

    隨著全球化趨勢的加強,城市外交的實踐在全世界流行起來。1956年,艾森豪威爾總統(tǒng)在白宮會議上提出要促進城市與城市間的聯(lián)系,城市間的活動開始納入公共外交軌道。1967年,美國國際姐妹城市協(xié)會成立,美國的城市外交開始走向制度化和秩序化。學界對城市外交主體的關注大多集中在大城市,對中小城市的關注較少。塔科馬是美國華盛頓州的港口城市,根據(jù)美國人口普查,2017年約為21.3萬人,是一個中等城市。本文選取塔科馬市作為研究對象,分析它的城市外交實踐及其意義,從而加深對美國城市外交的理解。

    一、城市外交的定義

    城市外交的概念起源于公共外交,是二戰(zhàn)后流行起來的一種外交形態(tài)。傳統(tǒng)的官方外交是兩國政府間的交往行為,而公共外交有別于官方外交,主要指一國政府對另一國公眾的外交[1](P7)。1965年,美國外交官埃德蒙·古利恩首次界定了公共外交的概念,它包含諸多領域的內(nèi)容,如對其他國家輿論政府的培養(yǎng)、兩國私人團體之間的相互作用、外事報道及其對政策的影響、外交官和外國記者之間的交流、跨文化交流的過程,等等[2]。世界城市與地方政府組織是世界上最大的國際性城市間合作組織,它從自身職能出發(fā),認為城市外交是地方政府及其附屬機構幫助在沖突和戰(zhàn)爭中的地方政府,通過城市間的合作使市民可以生活在和平、民主和繁榮的穩(wěn)定環(huán)境中的行為[3](P8)。荷蘭學者范·普洛姆和簡·梅麗森認為城市外交是城市或地方政府為了代表自身及城市的利益,通過活動在國際政治領域的城市外交家,來使城市參與外交活動的過程或體制[4](P6)。

    由以上定義可以歸納出,城市外交這一概念包括以下要素:外交活動的雙方是兩國的地方政府、附屬機構或社會團體;外交的目的是增進本城市或地區(qū)的利益;合作領域主要是在經(jīng)濟、文化等方面的非主權性事務。一般而言,任何外交行為都是國家整體外交的組成部分,城市外交也具有配合國家整體外交的特點。但考慮到美國聯(lián)邦制的憲政體制,聯(lián)邦政府無法直接驅(qū)動城市政府實施其國家層面的外交戰(zhàn)略。因此,美國的城市外交具有特殊性,在聯(lián)邦政府與城市政府之間,還存在著國際姐妹城市協(xié)會等非營利組織為居間中介。聯(lián)邦政府將項目交由國際姐妹城市協(xié)會去實施,協(xié)會則負責聯(lián)絡各會員城市,使這些城市參與政府項目。因此,美國城市外交是半官方化、半機制化的活動[5](P136)。

    與傳統(tǒng)的聯(lián)邦政府主導的官方外交相比,城市外交有獨特的優(yōu)勢,它既能在一定程度上傳達聯(lián)邦政府的意志,又能代表城市謀求地方利益,因此它具有三個特點。第一,非主權性。主權是指一個國家獨立自主地處理自己對內(nèi)對外事務的最高權力。只有聯(lián)邦政府才享有最高權力,而地方政府的權力則是受限的,這就決定了城市在對外交往活動中不能卷入涉及國家主權的事務。第二,中介性。城市在國際交往中扮演著一種特殊的角色,城市既是地方利益的代表者,又是向聯(lián)邦政府或國際社會表達城市利益訴求的基本載體。城市外交具有的中介性質(zhì),一方面能有效避免聯(lián)邦政府官方外交上的利益糾葛和意識形態(tài)沖突;另一方面能在國際上建立自己的外交網(wǎng)絡,提高城市知名度,促進城市經(jīng)濟發(fā)展和文化交流。第三,地方性。城市外交的基本目標就是服務于地方利益,相較于總體外交的戰(zhàn)略性和全局性,城市外交具有鮮明的地方性色彩。為此,城市外交應在總體外交的指導下,充分利用本地的優(yōu)勢資源,在對外合作中優(yōu)勢互補,推動當?shù)亟?jīng)濟和文化發(fā)展。

    二、塔科馬市城市外交的實踐

    城市外交可分為雙邊和多邊兩種主要形式:雙邊城市外交主要指城市間締結正式協(xié)議,建立友好城市關系;多邊城市外交是指城市參加區(qū)域性和全球性城市國際組織[5](P48)。友好城市是指兩個城市或者獨特的地區(qū)之間,通過法律或社會協(xié)議促進文化和商業(yè)關系的一種形式。在美國,友好城市一般稱為“姐妹城市”。從最早的1959年與日本北九州市建立第一對姐妹城市關系開始,到2019年塔科馬共締結了14個姐妹城市關系(見表1)。

    表1 塔科馬市的姐妹城市建立情況

    塔科馬與姐妹城市之間建立了積極的互動關系,在經(jīng)濟貿(mào)易、文化教育、基礎設施等方面展開了多方面的合作。(1)經(jīng)貿(mào)往來。塔科馬的姐妹城市幾乎都與塔科馬有經(jīng)濟貿(mào)易上的合作,借此推動雙方城市的經(jīng)濟增長。1984年,北九州市長與商會會長訪問塔科馬,雙方簽訂了北九州港與塔科馬港之間的姐妹港協(xié)議,加強了兩市的海港貿(mào)易合作;2008年4月18日,福州市代表團參加了由塔科馬市政府、港務局和世界貿(mào)易中心共同舉行的福州投資貿(mào)易情況說明會,會后雙方共同簽署了《關于加強福州市和塔科馬市經(jīng)貿(mào)交流合作理解備忘錄》,雙方的貿(mào)易往來有了實質(zhì)性的進展。(2)文化交流。文化交流是城市外交的重要內(nèi)容之一,塔科馬在對姐妹城市的互動上注重文化方面的交流。塔科馬市每年會舉辦一次姐妹城市國際電影節(jié),每部作品都是來自各個姐妹城市,電影標題是根據(jù)他們與每個姐妹城市的聯(lián)系以及整體文化影響力來選擇的。塔科馬與電影院合作,通過互動體驗讓塔科馬市及其社區(qū)充分了解各城市的文化。(3)社會領域。塔科馬注重社會建設與社區(qū)發(fā)展,它為姐妹城市提供了許多社會援助。從1978年開始,日本北九州市派研究環(huán)境衛(wèi)生的團隊對塔科馬進行考察,這種交流一直持續(xù)到1992年,前后進行了15次訪問;2008年,我國汶川發(fā)生8級大地震,塔科馬市的哥倫比亞銀行設立了“塔科馬市救災基金專戶”,號召當?shù)孛癖娋杩罹戎鸀膮^(qū)。(4)教育領域。教育方面的交流有助于消弭地域的界限和文化的差異,也有利于培養(yǎng)人才。1987年,塔科馬社區(qū)學院開始了夏季文化項目,包括學生和退休公民在內(nèi)的一批北九州市民參加了課程,學習英語和美國文化。這個項目多年來一直在持續(xù)進行。2016年,塔科馬市林肯中學共有121名師生來到了我國福州進行交流,代表團與福州教院附中簽訂了《建立友好學校關系協(xié)議書》,這對兩地的教學交流有極大的促進作用。

    從以上列舉的交往實例可以看出,塔科馬與姐妹城市互動頻繁,各市的優(yōu)勢能夠有效互補,提高雙方對外開放的水平。具體分析城市外交活動,可以看出姐妹城市之間的往來以經(jīng)貿(mào)合作和文化交流為主,鮮有觸及政治領域。這是城市外交以國家利益為前提這個特點決定的。雖然美國地方政府的自主性較大,但受聯(lián)邦憲法和意識形態(tài)的約束,城市政府在非政治領域上的決定權遠比在政治領域來得大。因此,在與姐妹城市的合作上,塔科馬以經(jīng)濟貿(mào)易、文化交流、社會教育等方面的交流為主。

    分析塔科馬締結的姐妹城市,可以發(fā)現(xiàn)姐妹城市與塔科馬市之間具有相近的地理區(qū)位、人口規(guī)模、商業(yè)背景等。從地理區(qū)位來看,塔科馬擁有美國西海岸最大的港口之一,它的14個姐妹城市也幾乎都是港口城市。其中,西恩富戈斯港是古巴的第三大港,臺中是中國臺灣地區(qū)的第二大港,符拉迪沃斯托克港是俄羅斯遠東地區(qū)的最大貿(mào)易港。除了港口因素,一些姐妹城市之間還有相似的社會背景。例如,塔科馬和比奧市的共同點是兩市都以玻璃藝術而聞名:比奧是法國的玻璃藝術之都,塔科馬則是美國的玻璃藝術之都。塔科馬有一座玻璃博物館,以玻璃吹制技術而出名。2013年,法國代表團訪問塔科馬,其中包括兩位世界知名的玻璃藝術家,他們被邀請作為嘉賓出席玻璃博物館的展覽。又如:墨西哥的波卡里約市,在藝術上與塔科馬市有類似的規(guī)劃,并在科學、技術、工程和數(shù)學領域以及環(huán)境清理領域有相似的背景。由此可見,塔科馬市建立姐妹城市關系的基礎是尋找共同的經(jīng)濟或社會背景,以此作為交往的出發(fā)點,繼而尋求更廣闊的合作空間。塔科馬參與城市外交的活動較為頻繁,這與它位于沿海地帶的區(qū)位特點有極大的關系。這也反映了美國城市外交的一個趨勢,即從美國整體來看,沿海地帶往往扮演著城市外交前沿陣地的角色,具有更多對外交流的機會。

    姐妹城市是城市外交的主要形式,國際多邊城市組織則是城市外交的新舞臺。塔科馬市也把參與國際多邊城市組織作為開展城市外交的一種形式。塔科馬市參加了世界城市和地方政府聯(lián)合組織、國際包容和可持續(xù)城市聯(lián)盟等組織。塔科馬市提倡包容性政策、社區(qū)構建和促進公民平等參與工作等,因此,這座城市曾在1956年、1984年和1998年獲得全美最古老的社區(qū)認可計劃——全美城市獎[6]。塔科馬還在國際舞臺上把自己的經(jīng)驗傳達給世界。2007年,巴塞羅那市議會和社會包容委員會(UCLG的十二個委員會之一)舉辦了“第一屆社會包容性創(chuàng)新地方政策國際研討會”,塔科馬作為參與討論的12個代表之一,在會上報告了他們的城市包容政策,傳達了他們在確保社會正義和權利、公民參與和社會網(wǎng)絡生成、規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展政策的經(jīng)驗。

    三、塔科馬市城市外交的意義

    塔科馬市通過一系列包括締結姐妹城市、參加國際多邊城市組織在內(nèi)的城市外交實踐,對提升對外開放水平、提升城市知名度具有顯著影響。城市作為國家的一部分,城市外交的實踐在反映地方利益的同時也代表著國家利益。當前,國際形勢復雜多變,各個國家在迎來機遇的同時,也面臨著許多挑戰(zhàn)。國與國、地區(qū)與地區(qū)之間,經(jīng)常出現(xiàn)文化矛盾和利益沖突。而國際城市間的交往,因其獨特的靈活性,許多問題得以較好地解決。因此,城市外交為國家間的問題提供了一種新的解決渠道,城市外交對總體外交具有重要的作用。

    第一,發(fā)展城市外交能夠彌補歷史遺留的錯誤,修復雙邊城市關系,拉近國家間的距離。姐妹城市興起于二戰(zhàn)后的歐洲,由于戰(zhàn)爭給人們帶來了巨大的災難,為了化解各國人民間的仇恨,消除意識形態(tài)的隔閡,各國紛紛推動建立友好城市關系。例如:由于在二戰(zhàn)期間都經(jīng)歷過嚴重轟炸,為消解戰(zhàn)爭帶來的敵意,英國城市考文垂、蘇聯(lián)城市斯大林格勒(現(xiàn)為伏爾加格勒)和東德城市德累斯頓三者建立了友好城市關系。這些城市間的交往,不僅促進了當?shù)孛癖姷南嗷チ私猓瑢抑g的交往也有積極作用。

    有些歷史遺留的矛盾影響了國家和地區(qū)間的交往,而城市間的互動則有利于緩解矛盾,修復兩地人民的感情。塔科馬市中華協(xié)和公園的修建就很好地詮釋了城市外交的功能。1885年11月3日,由于塔科馬經(jīng)濟多年不景氣,市長和各界領袖聯(lián)合,以華人剝奪白人的工作機會為借口,將數(shù)百名華人強行趕出城市,并燒毀其住房。其后四十余年,不準任何華人進入塔科馬,這次暴力排華事件史稱“塔科馬模式”[7]。1993年11月30日,塔科馬市議會在民間團體的敦促下通過了第32415號決議,市議會承認1885年的驅(qū)逐是“一個最應受譴責的事件”,并承諾建造協(xié)和園作為紀念,撥款2.5萬美元作為公園的建造費用[8]。塔科馬的行動表達了對特定歷史錯誤的反思和對促進和平的愿望。1993年,時任福州市委書記的習近平訪問了塔科馬,在雙方的共同推動下,1994年兩市建立了友好城市關系。2005年塔科馬協(xié)和園開始建設;2010年福州市政府在塔科馬建設“福州亭”,以此作為禮物贈送給對方,表示福州對中國協(xié)和園項目的支持。中國協(xié)和園與福州亭的建設,表明了塔科馬市對驅(qū)逐華人歷史的反思,這是修補歷史裂痕、修復雙方關系的積極行為。

    第二,發(fā)展城市外交有利于雙方經(jīng)濟貿(mào)易的增長。經(jīng)貿(mào)合作是城市外交的主要形式之一,塔科馬與姐妹城市之間優(yōu)勢互補,使合作實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。2009年1月,塔科馬駐福州的經(jīng)貿(mào)代表訪問了福州市港務局,雙方互相交流港口的基本情況和運營模式,達成港口建設和貿(mào)易的合作。除了經(jīng)濟合作,姐妹城市之間在一方遇到困難時,另一方也會伸以援手。2017年,烏克蘭和俄羅斯之間發(fā)生沖突,以及隨之而來的俄羅斯對烏克蘭的貿(mào)易制裁,導致烏克蘭的生產(chǎn)過剩。12月,布羅瓦里市派商務代表團訪問塔科馬市,尋求雙方的合作,開發(fā)新的產(chǎn)品來源;塔科馬也派出公司代表,尋求合作項目。這對布羅瓦里市的經(jīng)濟有明顯的刺激作用,緩解了商品銷售不暢的壓力。

    第三,發(fā)展城市外交有利于促進兩市的社會和文化認同。城市外交活動與市民生活密切相關,這可以直接傳達本市的價值理念,加強外界對本市的理解。不僅僅像建造“福州亭”這樣的城市政府間的行為能夠有效加深文化理解,雙方民間群體的直接交往也能夠達到類似的效果,且這種感受往往更為直接和深刻。2014年塔科馬的梅森中學與比奧的一所中學開設了筆友計劃,兩個學校的學生交換書信,這是了解對方文化的一個有效途徑?!埃üP友計劃)擴大了他們的想法,他們發(fā)現(xiàn)不同的國家雖然有差異,但也有相似之處。”一個法國老師說,“更重要的是,它有助于學生溝通刻板印象,比如并非所有法國人都吃蝸牛?!保?]城市外交這種深入社會層面的交流,潛移默化地影響著國外民眾對本國文化的理解,這對開展兩個城市間的合作具有重要作用,也深刻影響著國家間的合作。只有更廣泛尋求對不同文化相互理解的可能,擴大民眾往來的基數(shù),不同國家和地區(qū)相互認同的程度才會增加。

    四、結語

    城市外交作為一種新型外交形式,在總體外交中發(fā)揮著獨特的作用??陀^來說,當今美國的城市外交是以大城市為主體,因為大城市具有中小城市所不具備的優(yōu)勢,比如商業(yè)經(jīng)濟發(fā)達、城市影響力大。但是,大城市畢竟只是少數(shù),美國數(shù)量更多的是中小城市。以塔科馬為代表的中小城市的外交實踐,是美國城市外交的重要組成部分。中等城市的外交有獨特的優(yōu)勢,如城市類型多、經(jīng)濟互補的優(yōu)勢明顯;外交實踐更加注重公民參與;文化上具有多樣性,交流方式更為靈活;等等。當前的美國城市外交并非很完善,城市政府應該設置更多公民可以直接參與的項目,這樣可以擴大民間對異質(zhì)文化的理解與認同,使城市外交更加井然有序與成熟。

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