□ 王江波 顧夢(mèng)瑤 茍愛(ài)萍
索索貢市位于菲律賓呂宋島東南端的比科爾半島東南部,大部分為農(nóng)村地區(qū)。作為沿海行政區(qū),漁業(yè)、農(nóng)業(yè)以及旅游業(yè)比較發(fā)達(dá),因此,氣候變化對(duì)其產(chǎn)業(yè)造成的影響較大。索索貢市遭受臺(tái)風(fēng)和暴風(fēng)雨的侵襲已成為常態(tài),生活在城市中的人們相信,強(qiáng)風(fēng)和洪水是相對(duì)安全的[1],而居住在沿海地區(qū)和來(lái)自農(nóng)村地區(qū)的人們,對(duì)于他們依靠現(xiàn)有的救援、疏散系統(tǒng)數(shù)次進(jìn)行災(zāi)后重建。沿海氣候變化造成了巨大的生命、財(cái)產(chǎn)和資源的損失。居住在高風(fēng)險(xiǎn)沿海地區(qū)的絕大多數(shù)是窮人,因?yàn)闉?zāi)難而變得更加貧困。隨著更強(qiáng)大的颶風(fēng)和風(fēng)暴潮、上升的海平面、雨雪量的增加以及其他組合在一起的風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)發(fā)生,是時(shí)候正確認(rèn)真地評(píng)估城市的能力、缺陷、劣勢(shì)和適應(yīng)這些變化的資源。因此,索索貢市和聯(lián)合國(guó)人居署合作,從住房和基礎(chǔ)設(shè)施、生計(jì)、環(huán)境管理、減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等方面著手,建立了一個(gè)項(xiàng)目工作計(jì)劃,待評(píng)估后進(jìn)行試點(diǎn),用作社會(huì)和實(shí)體基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的示范,以增加城市沿海社區(qū)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的韌性。
城市中45%的家庭對(duì)他們所建房屋的土地沒(méi)有所有權(quán),這些家庭為非正式居民點(diǎn)。非正式居民點(diǎn)通常位于沿海地區(qū)、河岸、巷道,他們中大多數(shù)房屋用臨時(shí)材料或輕質(zhì)材料制作而成,這些材料很容易受強(qiáng)烈熱帶風(fēng)暴和大雨影響造成房屋損壞害。市民們?nèi)杂迷嫉氖侄蝸?lái)應(yīng)對(duì)沿海臺(tái)風(fēng),比如把臨時(shí)房屋綁在堅(jiān)固的柱子上,把重物(例如舊輪胎和石塊)放在屋頂上。該地區(qū)沒(méi)有固體廢物收集系統(tǒng),居民們將廢物傾倒在水路、空置的土地和水體中,造成了水道堵塞、水體淹沒(méi)和水體污染,以致該地區(qū)只有72%的飲用水可以使用,嚴(yán)重影響了該地區(qū)居民的生活質(zhì)量。
同時(shí),劇烈的沿海風(fēng)暴損害了橋梁和沿海公路以及防護(hù)海堤。由于地方和國(guó)家政府的預(yù)算有限,以及缺乏關(guān)于海堤等硬質(zhì)工程結(jié)構(gòu)的綜合信息和技術(shù)手段,因此只有小部分得到修理。排水不足和河堤的缺失,造成城市共有大約20個(gè)洪水泛濫地區(qū)。洪水徑流到河流及其附近的房屋,造成財(cái)產(chǎn)損失,使災(zāi)后的恢復(fù)重建變得更加昂貴和困難。
目前,按城市規(guī)劃指導(dǎo)建成的建成區(qū)高度集中在海岸附近,可能會(huì)受到風(fēng)暴潮和海平面上升的威脅。政府報(bào)告顯示,城市人口每年以1.7%的速度增長(zhǎng),43%的家庭對(duì)他們所建房屋的土地沒(méi)有所有權(quán)保障,非正式定居者缺乏基本服務(wù);而索索貢市尚未確定住房計(jì)劃,來(lái)解決住房積壓和未來(lái)新增人口的需求[2]。
由于索索貢市貧困人口直接或間接地從貿(mào)易、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)相關(guān)活動(dòng)中獲得收入,在沒(méi)有完全做好氣候變化應(yīng)對(duì)的情況下,索索貢市依賴貧困家庭應(yīng)對(duì)氣候變化的能力有限。旅游部門(mén)也面臨同樣風(fēng)險(xiǎn),海濱度假村和沿海地區(qū)公園的收入,以及與旅游機(jī)構(gòu)相關(guān)的小商販和微型企業(yè)家的收入,都將受到影響。
溫暖的水域和過(guò)量降雨對(duì)漁業(yè)部門(mén)造成嚴(yán)重打擊,這也導(dǎo)致了索索貢灣紅潮的持續(xù)爆發(fā),而紅潮正在擾亂至少245戶依靠“綠色貽貝”文化的就業(yè)和收入。在重大臺(tái)風(fēng)和洪水期間,農(nóng)具和漁具也會(huì)遭受損失或損壞,影響人們恢復(fù)生產(chǎn)活動(dòng)。當(dāng)氣候變化災(zāi)難發(fā)生時(shí),商店關(guān)門(mén)或減少間接支出,微型或中小型企業(yè)的工人和提供服務(wù)者往往會(huì)失去工作和收入來(lái)源。
索索貢市的農(nóng)民和漁民在災(zāi)難中,因?yàn)槠浼寄芎椭R(shí)的有限,在謀生選擇上受到一定程度的限制;而在非正式市場(chǎng)從事售賣和銷售產(chǎn)品的居民,在氣候變化影響期間有機(jī)會(huì)進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。政府和其他利益相關(guān)者對(duì)這類人員的響應(yīng)不夠,沒(méi)有可靠的機(jī)制和及時(shí)的信息,無(wú)法將受影響的家庭與新的收入機(jī)會(huì)和來(lái)源進(jìn)行戰(zhàn)略性配對(duì)。
索索貢市擁有各種森林和沿海海洋資源,支持其發(fā)展和生態(tài)平衡,而這些資源由于人類活動(dòng)和氣候變化的影響正受到威脅。制定可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境管理,對(duì)于減少氣候變化可能帶來(lái)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性非常重要。
索索貢灣和阿爾拜灣是索索貢市的漁業(yè)主要來(lái)源。由于索索貢灣周邊的非正式定居者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劇烈,廢物排放嚴(yán)重,以及沒(méi)有先進(jìn)的衛(wèi)生污水處理系統(tǒng),廢水直接流入天然水體,受紅潮和其他污染物影響,造成該地區(qū)海洋和沿海物種的死亡。同時(shí),濫用非法捕魚(yú)方法、過(guò)度捕撈、沿海地區(qū)管理不善、水質(zhì)惡劣以及商業(yè)上重要物種的流失,加劇了索索貢灣的生態(tài)退化。隨著城市沿海生態(tài)和海洋資源的退化,漁業(yè)社區(qū)對(duì)氣候變化影響的適應(yīng)性將受到壓力。
索索貢市森林面積為7612.76公頃,占全市土地面積的24%。木材、紅樹(shù)林木材和藤條桿等林木曾經(jīng)是其重要的經(jīng)濟(jì)資源。由于氣候變化帶來(lái)較大的降雨和更強(qiáng)的臺(tái)風(fēng),產(chǎn)業(yè)環(huán)境面臨洪水和侵蝕風(fēng)險(xiǎn),索索貢市作為木材和硬木生產(chǎn)地的時(shí)期早已過(guò)去了,這也限制了城市的碳封存能力。
盡管索索貢市生產(chǎn)可再生能源(地?zé)崮埽?,但其所產(chǎn)生的電力反饋回呂宋格蘭網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分配,因此,當(dāng)?shù)氐牡責(zé)嵩床](méi)有被城市最大化。索索貢市的節(jié)能照明和城市交通方面并未使用減少電力消耗的方法。
防災(zāi)是城市發(fā)展的核心議程,災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理主要是為了向公眾通報(bào)即將到來(lái)的危險(xiǎn),防止當(dāng)生命受到威脅,盡量減少人民的苦難,減少財(cái)產(chǎn)損失和經(jīng)濟(jì)損失,加快恢復(fù)過(guò)程。菲律賓災(zāi)害管理主要是由城市災(zāi)害協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)處理,在自然災(zāi)害及其他人為危害發(fā)生的時(shí)期,城市通過(guò)市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施防災(zāi)計(jì)劃和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件;同時(shí),索索貢市緊急救援隊(duì)和菲律賓國(guó)家紅十字會(huì)的志愿人員也開(kāi)展救援行動(dòng)。
索索貢市目前的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低范圍主要針對(duì)救援和緊急情況,而且備災(zāi)準(zhǔn)備也在同一范圍內(nèi),這個(gè)范圍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。索索貢市的氣候變化情景將需要更積極的立場(chǎng)以及預(yù)期的規(guī)劃和應(yīng)變措施。
公眾參與的缺席、過(guò)時(shí)的數(shù)據(jù)收集和管理、較弱的恢復(fù)和重建能力,以及缺乏長(zhǎng)期的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低計(jì)劃和一個(gè)常設(shè)減災(zāi)部門(mén),后續(xù)缺乏持續(xù)監(jiān)督和評(píng)估恢復(fù)工作的機(jī)制——這都是索索貢市災(zāi)害管理系統(tǒng)的不足。
為了加強(qiáng)菲律賓城市應(yīng)對(duì)氣候變化影響的能力,索索貢市地方政府與菲律賓聯(lián)合國(guó)人居署合作,在2010年發(fā)布了《索索貢市氣候變化韌性戰(zhàn)略》,并在此基礎(chǔ)上制定了一個(gè)項(xiàng)目工作計(jì)劃,作為社會(huì)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的示范,以提高城市沿海社區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性能力,也致力于提高地方政府解決氣候變化帶來(lái)問(wèn)題的能力。
繼目前在項(xiàng)目實(shí)施中取得的成果和重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)議定稿后,城市問(wèn)題工作組制定了全面示范項(xiàng)目計(jì)劃,目標(biāo)是“具有增強(qiáng)的社會(huì)和物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施,適應(yīng)氣候變化的響應(yīng)能力的索索貢市”。示范項(xiàng)目從住房和基礎(chǔ)設(shè)施、生計(jì)、環(huán)境管理和減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)這四個(gè)部分期望完成以下工作:
3.1.1 住房和基礎(chǔ)設(shè)施
制定適用于住房(社會(huì)化)住房結(jié)構(gòu)的地方最低標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)“氣候變化和災(zāi)害恢復(fù)性住房標(biāo)準(zhǔn)”,針對(duì)窮人開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的社區(qū)住房評(píng)估計(jì)劃。社區(qū)和地方領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)商定的最低標(biāo)準(zhǔn),制定了房屋結(jié)構(gòu)改造的社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃。根據(jù)當(dāng)?shù)厣潭ǖ淖畹蜆?biāo)準(zhǔn),對(duì)貧困人口的弱勢(shì)住房結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。
3.1.2 生產(chǎn)和生計(jì)
預(yù)測(cè)氣候變化影響和發(fā)展生計(jì)基線(相對(duì)于特定社區(qū)氣候變化的季節(jié)性影響),制定試點(diǎn)社區(qū)生計(jì)適應(yīng)戰(zhàn)略。與技術(shù)教育和技能開(kāi)發(fā)管理局(TESDA)進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)(即房屋改造等)合作。
3.1.3 環(huán)境管理
采用CFL(Compact Fluorescent Light緊湊型熒光燈)使用和三輪車電機(jī)轉(zhuǎn)換的程序,以提高城市政府對(duì)實(shí)施氣候變化緩解響應(yīng)項(xiàng)目的重視。通過(guò)城市行政命令將公共建筑和街道照明轉(zhuǎn)換為節(jié)能燈泡。二沖程三輪車電機(jī)轉(zhuǎn)換為城市政府開(kāi)發(fā)采用的更高效減排的四沖程電機(jī)。
3.1.4 減少氣候和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)
CBDRRM(Community-Based Disaster Risk Reduction and Management 基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減少和管理)和CCA(Climate Change Agreement氣候變化協(xié)議)通過(guò)在學(xué)校舉辦社會(huì)藝術(shù)活動(dòng)來(lái)了解試點(diǎn)社區(qū)的需求,參考主要利益相關(guān)者的意見(jiàn),改造學(xué)校的結(jié)構(gòu)和設(shè)施,在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)用作撤離中心。訓(xùn)練學(xué)校和社區(qū)師生,進(jìn)行防災(zāi)演習(xí)。
首先,城市應(yīng)組織從業(yè)者和利益相關(guān)者研討會(huì),討論商定一個(gè)本地化的適用于社會(huì)化住房結(jié)構(gòu)的最低標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)研討會(huì)的結(jié)果,制定一個(gè)評(píng)估工具,了解如何使用簡(jiǎn)單的評(píng)估矩陣達(dá)成商定的最低標(biāo)準(zhǔn)。培訓(xùn)地方領(lǐng)導(dǎo)人的能力,以便他們可以使用模板來(lái)評(píng)估其覆蓋范圍內(nèi)的住房是否合格,并通過(guò)社區(qū)會(huì)議制定社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃(CAP)。同時(shí),城市政府將與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層制定優(yōu)先排序方案,確定在該項(xiàng)目下哪些家庭優(yōu)先得到協(xié)助。選定要協(xié)助的優(yōu)先家庭后,根據(jù)評(píng)估結(jié)果和CAP開(kāi)展的改革實(shí)施方案,最終確定執(zhí)行。
此外,按照生計(jì)示范,將學(xué)員(社區(qū)成員自己)的房屋改造模塊進(jìn)行實(shí)際的改造工作,進(jìn)行關(guān)于建設(shè)適應(yīng)氣候的住房和基礎(chǔ)設(shè)施的重要性的動(dòng)員和教育活動(dòng)。比如,與本地的媒體和學(xué)校接觸,提高對(duì)氣候變化的認(rèn)識(shí),特別是對(duì)住房和住區(qū)的影響。研究本地化應(yīng)用“建設(shè)臺(tái)風(fēng)韌性住房的基本原則”,同時(shí),配合進(jìn)行宣傳活動(dòng)。培訓(xùn)社區(qū)建設(shè)者評(píng)估其各自區(qū)域的房屋的脆弱性,組織定期的社區(qū)排水清理工作,避免淹水,增加當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c活動(dòng)的積極性。
指導(dǎo)和鼓勵(lì)窮人更多地參與微型企業(yè)和其他與技能有關(guān)的工作和服務(wù),在淡季進(jìn)行養(yǎng)殖和捕魚(yú)時(shí),探索其他生計(jì)資料。作為該項(xiàng)目倡議者的城市政府將與社區(qū)和其他合作伙伴進(jìn)行磋商,制定項(xiàng)目實(shí)施政策和準(zhǔn)則,其中包括普遍同意的受益人選擇標(biāo)準(zhǔn)。
在社區(qū)開(kāi)展技能培訓(xùn),學(xué)員組織將根據(jù)他們首選的優(yōu)先技能組織學(xué)習(xí)。每個(gè)小組的受訓(xùn)人數(shù)將限制在25人。在參加培訓(xùn)的同時(shí),參加者將獲得交通和膳食津貼,作為其支持基金。受訓(xùn)人員也會(huì)接受適應(yīng)氣候變化新技術(shù)的評(píng)估和基礎(chǔ)改造方面的學(xué)習(xí)。
演示項(xiàng)目還將包括參與者在職培訓(xùn),與房屋演示項(xiàng)目負(fù)責(zé)人妥善協(xié)調(diào),讓學(xué)員可以應(yīng)用學(xué)習(xí),同時(shí)增加收入。畢業(yè)前,參加者將接受能力評(píng)估取得資格才能獲得能力證書(shū)。
該計(jì)劃的畢業(yè)生將獲得工具包,他們可以利用學(xué)習(xí)到的幫助房屋面對(duì)風(fēng)暴的適應(yīng)措施,幫助改善他們社區(qū)的生活條件。將可持續(xù)生計(jì)發(fā)展工作與其他圍繞住房、減災(zāi)和環(huán)境的工作進(jìn)行協(xié)調(diào),以便整體協(xié)調(diào)城市建立社區(qū)彈性。
對(duì)公共建筑和路燈照明設(shè)備進(jìn)行調(diào)查,確定轉(zhuǎn)換為高效照明的必要性。頒發(fā)行政命令,指導(dǎo)使用節(jié)能燈和固定裝置對(duì)現(xiàn)有燈具進(jìn)行轉(zhuǎn)換。這將作為城市能源使用減排的示范而記錄在案,以便在家庭層面上采取同樣的舉措。
讓三輪車操作員和車主將其電機(jī)轉(zhuǎn)換為四沖程電機(jī),同時(shí),通過(guò)發(fā)布地方政策,減少城市三輪車的投入使用。與已經(jīng)成功實(shí)施了該項(xiàng)目的示范城市進(jìn)行合作交流,重點(diǎn)放在如何動(dòng)員和吸引當(dāng)?shù)剡\(yùn)輸團(tuán)體參與這一行動(dòng)。
首先,對(duì)試點(diǎn)學(xué)校進(jìn)行社區(qū)動(dòng)員和社會(huì)準(zhǔn)備活動(dòng),以提高社區(qū)的意識(shí)和主動(dòng)權(quán)。作為研究的一部分,將咨詢技術(shù)人員(建筑師、工程師、教育部人員等),建立一個(gè)理想的學(xué)校架構(gòu),以配合其作為教育中心和疏散中心的作用。為了進(jìn)行預(yù)算,市政府已對(duì)試點(diǎn)學(xué)校進(jìn)行評(píng)估,以評(píng)估其改造的基本需求。
與社區(qū)居民、技術(shù)人員撤離中心問(wèn)題,并充分考慮婦女兒童的需求。進(jìn)行社會(huì)藝術(shù)活動(dòng),如教學(xué)輔助生產(chǎn)、講故事、舞臺(tái)劇、海報(bào)制作大賽、講座討論等,將成為促進(jìn)社區(qū)動(dòng)員和建立伙伴關(guān)系的關(guān)鍵媒介。重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域應(yīng)該是社區(qū)和學(xué)校對(duì)氣候變化知識(shí)的了解。在實(shí)施這部分內(nèi)容時(shí),索索貢市應(yīng)將以聯(lián)合國(guó)提倡的“安全學(xué)?!备拍顬閰⒄?。
在進(jìn)行沿海地區(qū)住房或者海堤、海溝等硬質(zhì)工程建設(shè)時(shí),根據(jù)索索貢市經(jīng)驗(yàn),我們應(yīng)該放棄單一且靜態(tài)的穩(wěn)定工程措施,著力塑造復(fù)合且動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的工程措施,提高國(guó)家建筑規(guī)范指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),系統(tǒng)地約束規(guī)范房租建筑的制造,提高它們對(duì)沿海風(fēng)暴的適應(yīng)能力。
為了解決位于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的脆弱社區(qū)的問(wèn)題,索索貢市還建立了住房辦公室來(lái)保障實(shí)施。同時(shí),作為討論平臺(tái),開(kāi)辟對(duì)話機(jī)會(huì),給窮人提供更好的服務(wù)。啟示在于,我國(guó)應(yīng)改進(jìn)地方法規(guī)政策,設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu),從法律政策上保障硬質(zhì)工程標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化合法化。建立房屋災(zāi)害損害賠償保險(xiǎn)機(jī)制,增加房屋恢復(fù)彈性空間的同時(shí),更好地給窮人提供一定的過(guò)渡。
為了使當(dāng)?shù)鼐用窀玫亓私獍踩》康闹匾?,以及合作參與改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,索索貢市進(jìn)行了強(qiáng)有力的社區(qū)動(dòng)員。沒(méi)有一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體可以解決與災(zāi)害有關(guān)的問(wèn)題,責(zé)任應(yīng)該由所有人共同承擔(dān)。這需要各類公私機(jī)構(gòu)合作,充分考慮各利益相關(guān)方的參與[4]。同時(shí),關(guān)注弱勢(shì)群體,為他們提供在災(zāi)害時(shí)期的生計(jì)來(lái)源。在實(shí)施過(guò)程中,我們需要注重對(duì)居民公眾治安和社會(huì)責(zé)任感培養(yǎng),充分調(diào)動(dòng)他們的積極性和參與感。
鑒于索索貢市某些重要產(chǎn)業(yè)過(guò)分依賴天氣,容易受到氣候變化的威脅,索索貢市優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),對(duì)容易受到威脅的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、旅游業(yè),要求前期做好韌性預(yù)防措施。同時(shí),對(duì)居民進(jìn)行建筑業(yè)和生計(jì)技能培訓(xùn),重點(diǎn)考慮到關(guān)注婦女經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的脆弱性。在受氣候影響期間,應(yīng)當(dāng)對(duì)受影響的家庭進(jìn)行補(bǔ)貼和貸款,然后對(duì)氣候變化依賴性小的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí),形成結(jié)構(gòu)性互補(bǔ)。
縱觀索索貢市整個(gè)韌性策略,可以看到不管是政策的制定還是具體行動(dòng)措施的制定都深入到各個(gè)部門(mén),非常細(xì)致謹(jǐn)慎地一步步開(kāi)展,并成功落實(shí)到社區(qū)這一基本的單位。這是我國(guó)目前在做城市韌性規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)的地方。