基于國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制思考

吳偉國

（上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院成都分院，成都 610041）

1 引言

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村建設(shè)發(fā)展逐漸被提上日程，紛紛開展農(nóng)村規(guī)劃工作，其作為國土空間規(guī)劃中的關(guān)鍵內(nèi)容，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關(guān)鍵，傳統(tǒng)村莊規(guī)劃更注重基于村莊建設(shè)空間范圍內(nèi)進行布局，重建設(shè)、輕保護，缺乏全域統(tǒng)籌，而空間治理體系下對村莊規(guī)劃提出了全域空間用途管制、鄉(xiāng)村建設(shè)法定依據(jù)的新要求，解決了傳統(tǒng)村莊規(guī)劃存在的弊端。

2 國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制背景

鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略在黨的十九大報告中被提出，而若想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，其重要舉措以及最基礎(chǔ)的工作則是需要進行科學、合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃，2019 年5 月23 日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》也提出：村莊規(guī)劃工作對鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃是法定規(guī)劃，是進行農(nóng)村各項建設(shè)、實施國土空間用途管制、進行國土開發(fā)保護、鄉(xiāng)村項目建設(shè)許可等工作的主要依據(jù)。對于農(nóng)村地區(qū)而言，其處于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，其單元為一個或多個行政村，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行實用性較強的村莊規(guī)劃編制，將其作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批。國土空間規(guī)劃要從過去以增量為主、物質(zhì)的、偏技術(shù)的時代進入到以人民為中心、生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展的新時代。

3 村莊規(guī)劃編制尚待解決的問題

我國現(xiàn)階段很多村莊應(yīng)不再偏向于“依田而住、逐水而居、沿路而建”，而是逐漸傾向于適度的規(guī)模聚居，這樣的居住形式也是生態(tài)宜居目標實現(xiàn)的關(guān)鍵所在，對于鄉(xiāng)村的實際發(fā)展，應(yīng)基于更大的區(qū)域?qū)用嫔线M行統(tǒng)籌規(guī)劃工作。但實際進行村莊規(guī)劃時，往往只是考慮了一個村莊的建設(shè)發(fā)展，并沒有進行全面統(tǒng)籌的考慮。以下是當前村莊規(guī)劃編制存在的幾個問題【1】。

1）缺乏整體謀劃。只進行了單一村莊的發(fā)展策劃，忽略了村莊提升、撤并等因素可能造成的影響，往往會出現(xiàn)生活配置設(shè)施、公共設(shè)施無序的不良問題，設(shè)施實際利用情況不佳、效率低下。

2）將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為重點，沒有對人、地、錢等關(guān)鍵要素進行統(tǒng)籌配置。一部分村莊存在實際的規(guī)劃環(huán)節(jié)太過關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，花費大量精力進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍圖構(gòu)建的問題。當然，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃工作對于村莊發(fā)展尤為重要，不過，對于村莊規(guī)劃而言，并不僅僅局限在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，還需要為其發(fā)展提供用地，也要保證為村民打造出生態(tài)宜居的環(huán)境，更要對人、地、錢等關(guān)鍵要素進行統(tǒng)籌配置，才能實現(xiàn)實際的規(guī)劃目標。

3）缺乏系統(tǒng)思維。沒有對村莊規(guī)劃進行統(tǒng)籌的考慮，只是將眼光放在單一村莊的規(guī)劃發(fā)展上，使得村莊環(huán)境治理、農(nóng)田建設(shè)、自然資源整治等工作相互脫節(jié)，不具備全域整治理念，自然而然地會對實際規(guī)劃工作造成一定的影響，實用性不強。

4 村莊規(guī)劃編制路徑的思考創(chuàng)新

4.1 全域全要素規(guī)劃，科學管控

現(xiàn)階段，在村莊規(guī)劃工作方面仍存在一些問題，如規(guī)劃銜接性不強、保護力度不夠等，針對以上問題，國家在相關(guān)規(guī)定中明確指出：進行鄉(xiāng)村規(guī)劃時，需要明確村莊發(fā)展目標，將基本農(nóng)田保護、耕地保護、生態(tài)保護修復(fù)、歷史文化保護、基礎(chǔ)設(shè)施布局、村莊安全、農(nóng)村住宅布局以及近期實施項目規(guī)劃等工作作為主要規(guī)劃內(nèi)容。規(guī)劃內(nèi)容體系更全面，有效落實上位管控要求，引導村莊開發(fā)保護。充分利用規(guī)劃“留白”機制，在村莊規(guī)劃環(huán)節(jié)進行建設(shè)用地預(yù)留，具體要求不能超過5%，所預(yù)留出的用地可進行新產(chǎn)業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、村民居住以及文旅設(shè)施建設(shè)等，若存在不能確定實際用途的用地，可以不進行規(guī)劃用地性質(zhì)的標注；規(guī)劃審批環(huán)節(jié)需要明確機動指標，還應(yīng)詳細確定出所有規(guī)劃用地的性質(zhì)，在獲得批準后，進行數(shù)據(jù)庫的更新。多學科融合這一環(huán)節(jié)，需要重點關(guān)注的是應(yīng)保證精準化的工作底圖底數(shù)，將規(guī)劃管理工作細化到“一張圖”上，從而保證數(shù)據(jù)圖建設(shè)成效【2】。

4.2 堅持開門編制，充分吸納公眾參與

若想保證村莊規(guī)劃工作具備較強的實用性，一方面需要保證規(guī)劃各項要求得以良好體現(xiàn)，另一方面還要獲得村民的理解、接受，使其在土地利用中，具備良好的自覺性。想要達到以上目的，最為重要的是充分吸納村民公眾參與。整個規(guī)劃環(huán)節(jié)都要有村民參與其中，包括：資料收集、方案實施、確定規(guī)劃內(nèi)容、確定規(guī)劃目標、診斷區(qū)域問題等。如在某村莊的規(guī)劃工作實施了參與式村莊規(guī)劃，并取得了較好的效果。通過實施參與式規(guī)劃，會起到科普效果，村民在與規(guī)劃人員的溝通、交流下，能夠?qū)崿F(xiàn)對村莊資源的科學認知；能夠強化村民凝聚力，有助于村民自治。通過不斷的協(xié)商以及討論，村民會各抒己見，積極表達自身的想法與觀點，最終通過相互理解，形成共識，強化村民的主體地位。不過，公眾參與的實施不是要對所有村民的意愿進行完全的滿足，主要原因在于一些村民的訴求只是對于自身利益的考慮，如希望門前道路更寬，所有的自然村均想成為中心村，同時建設(shè)出新型的農(nóng)村社區(qū)，要求具備相應(yīng)的配套設(shè)施等，在滿足村民意愿的過程中，要進行綜合考慮后才最終做出取舍。此外，若想實現(xiàn)良好的公眾參與，還需要村民理事會以及村委會的良好配合。對于村莊規(guī)劃工作而言，村民是主要的利益群體，為進一步深化村民對于村莊規(guī)劃的理解程度，和對規(guī)劃成果進行規(guī)劃，體現(xiàn)出規(guī)劃成果的同時，通過圖文并茂的方式，做到通俗易懂。

4.3 整合多方力量，推進鄉(xiāng)村和諧共治

實施鄉(xiāng)村振興，其主要的目的是為了助力農(nóng)村事業(yè)的良好發(fā)展，促進全面小康目標的實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，村民是主要的參與者，所以，實際的規(guī)劃階段，應(yīng)通過資料收集、走訪、駐村體驗以及問卷調(diào)查等形式，詳細了解當前村莊情況以及村民的實際需求。

此外，還需掌握到當前村民急需想要解決的問題，同時，在繪制方案草圖的過程中，還要讓村民參與其中。草圖繪制完畢后，應(yīng)召開村民代表會議，向居民介紹所制定出的方案，使其了解制定的原因及目標，通過與村民的詳細探討，對制定的方案進行完善?；卩l(xiāng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)，做好基礎(chǔ)核查工作，如地塊調(diào)出調(diào)入情況、項目建設(shè)規(guī)模、位置等，以保證所制定出的方案具備合法性以及合規(guī)性。將合法合理作為首要前提，還應(yīng)尊重居民意愿，以保證良好地滿足鄉(xiāng)村實際發(fā)展需求。在做出規(guī)劃后，還應(yīng)在政府公示網(wǎng)上以及村公告欄上公示實際的規(guī)劃成果，保證群眾對規(guī)劃工作完全知情，收集居民意見。通過在網(wǎng)上進行公示，拓寬線上交流渠道，實現(xiàn)了規(guī)劃工作的全程跟蹤，接收到反饋信息后，可以及時地對規(guī)劃做出調(diào)整，最終提升實際規(guī)劃質(zhì)量。

5 結(jié)語

鄉(xiāng)村規(guī)劃工作意義重大，是鄉(xiāng)村發(fā)展的必然，實際規(guī)劃中，應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，在詳細進行分析后再開展實際的規(guī)劃，還要做到科學管控、合理的編制、強化公眾參與力度，最后在多方力量整合下，逐漸實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧共治，從而優(yōu)化農(nóng)村的整體布局，最終從整體上促進鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展。