石油工程物資采購招標(biāo)中存在的風(fēng)險及控制

孫愉

（中國石油工程建設(shè)有限公司西南分公司，成都 610041）

1 引言

石油工程物資采購招標(biāo)既有基于行業(yè)特性的固有風(fēng)險，又有招標(biāo)領(lǐng)域的一般共同風(fēng)險，而其固有風(fēng)險往往易被忽略，進而導(dǎo)致風(fēng)險管控對策的個別缺失。鑒于此，筆者對相關(guān)問題進行了梳理，力求在固有風(fēng)險與共同風(fēng)險全面認(rèn)識的基礎(chǔ)上，補充和完善相關(guān)對策、建議。

2 風(fēng)險識別與成因分析

2.1 工程固有風(fēng)險

石油是國民經(jīng)濟發(fā)展的血脈，石油工程是石油供應(yīng)鏈的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在市場經(jīng)濟規(guī)則框架下，工程物資采購招標(biāo)日益突顯出雙促進作用。一方面，對招標(biāo)人而言，廣闊的市場為物資采購提供了更加多元化的渠道，促進質(zhì)量與價格趨于合理的平衡；另一方面，對投標(biāo)人而言，采購招標(biāo)對特定物資供應(yīng)鏈具有集成整合作用，無形中為企業(yè)搭建起“共同運行、共享資源”的博弈競爭平臺，有助于提高行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條整體競爭優(yōu)勢。基于石油工程本身的特點，石油工程物資采購具有線長、點多、層次復(fù)雜的特點：以石油開發(fā)到使用為基本業(yè)務(wù)線條，以采油、鉆井、油藏為基本業(yè)務(wù)面，此外，還需兼顧運輸、存儲、地質(zhì)、工程、化學(xué)、物理等多個層面。上述特點反映到招標(biāo)采購實踐中，具體表現(xiàn)為：

1）技術(shù)強。表現(xiàn)為對工程材料設(shè)備有較為詳細和嚴(yán)格的要求。

2）時間緊。要求各環(huán)節(jié)所需物資采購必須緊密銜接，保質(zhì)高效。

3）程序繁?；诜煞ㄒ?guī)的強制性規(guī)定，物資采購招標(biāo)流程性較強，內(nèi)外控制與監(jiān)審程序亦較為細致。

4）范圍廣。表現(xiàn)為各環(huán)節(jié)工程所需物資差異性較大，市場供應(yīng)中，產(chǎn)品分布、質(zhì)量、價格、品牌、規(guī)格等差異較大，增加了招標(biāo)采購難度。

5）種類多。根據(jù)SY/T 5497—2000《石油工業(yè)物資分類與代碼》（2012 年版）中統(tǒng)計，涉及采購物資共60 大類，3 萬多個中小類，在中石油集團公司內(nèi)部實行一、二級物資分級管理，這必然涉及事權(quán)分配、申請、核批等內(nèi)控管理事項。

6）風(fēng)險大。相比較而言，石油工程可能面臨的政治、經(jīng)濟、軍事風(fēng)險高于其他工程項目。上述6 項特征是石油工程自身特點對行業(yè)所需物資采購招標(biāo)實踐提出的內(nèi)在的、特異性的要求，是該行業(yè)物資采購招標(biāo)工作的基礎(chǔ)和前提，故應(yīng)作深入細致的考察研究。

2.2 內(nèi)部管理風(fēng)險

與招投標(biāo)領(lǐng)域行業(yè)性風(fēng)險類同，石油工程物資采購招標(biāo)中的內(nèi)部管理風(fēng)險一度較為突出。強化內(nèi)部風(fēng)險管理是一切風(fēng)險管理的起點和最為重要的核心環(huán)節(jié)，制約甚至決定了風(fēng)險管理目標(biāo)的最終實現(xiàn)。結(jié)合學(xué)者有關(guān)論述，就本文而言，將內(nèi)部管理風(fēng)險分為以下3 類：

1）損害公正公平的權(quán)力運行風(fēng)險。物資采購招標(biāo)是為借助市場資源配置優(yōu)勢，實現(xiàn)過程公開與結(jié)果的公正，達到節(jié)約成本、提高效率、保障質(zhì)量的目標(biāo)。實踐中，因?qū)?quán)力運行的不當(dāng)規(guī)制，偶爾會發(fā)生限制排斥投標(biāo)人、分解工程規(guī)避招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、評標(biāo)不客觀等情形，本質(zhì)上皆屬于權(quán)力尋租的表現(xiàn)，對招標(biāo)采購順利進行破壞力也最強。

2）職責(zé)不明引發(fā)的過程控制風(fēng)險【1】。相關(guān)立法中，基本對工程物資采購招標(biāo)監(jiān)管現(xiàn)狀進行了維持，如《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》(國務(wù)院令第613 號)。與外部監(jiān)管中所存在的分散監(jiān)管、多頭監(jiān)管問題不同的是，內(nèi)部職責(zé)分工上的交叉重疊、部門間協(xié)作運行不暢以及自招自監(jiān)的同體監(jiān)管等往往是內(nèi)部風(fēng)險管理中引發(fā)過程控制風(fēng)險來源的主要原因。

3）規(guī)定不明引發(fā)的流程操作風(fēng)險。本文在此提醒注意的是，合理詳盡的流程不能僅僅定格在規(guī)范作用層面，進而全神貫注于公告發(fā)布、資格預(yù)審、招標(biāo)文件編制、組建評標(biāo)委員會、開評標(biāo)等方面。與此同時，還應(yīng)在全面規(guī)范的同時突出其控制、預(yù)防和規(guī)制作用，如強化主體責(zé)任、核查違法違規(guī)行為、注重對偶發(fā)突發(fā)因素事前預(yù)防等。

2.3 外部風(fēng)險因素

根據(jù)風(fēng)險來源、可控性與風(fēng)險性質(zhì)，石油工程物資采購招標(biāo)中存在的外部風(fēng)險因素可分為客觀風(fēng)險、法律風(fēng)險及其他風(fēng)險。

1）客觀風(fēng)險。通常指在石油工程物資采購招標(biāo)中事先不可預(yù)測、事中不可避免的風(fēng)險，具體包括自然風(fēng)險和政策風(fēng)險。前者指自然災(zāi)害導(dǎo)致石油工程項目取消、采購物資因不可抗力毀損等情形；后者是指因國家政策變化而導(dǎo)致招標(biāo)項目無法正常進行的情形。因客觀風(fēng)險的不可控性，故應(yīng)著重在損后管理中，綜合考慮企業(yè)生存、連續(xù)經(jīng)營等要素并做出必要的應(yīng)對。

2）法律風(fēng)險。表現(xiàn)為招標(biāo)過程中的各類合同糾紛，如對采購物資型號、規(guī)格等關(guān)鍵要素在招標(biāo)文件中約定不明或未按照約定履行，對產(chǎn)品質(zhì)量瑕疵、缺陷相關(guān)責(zé)任約定不明，對價款及支付方式約定不明，對合同履行期限、采購物資交付地點和方式等約定不明，對非不可抗力因素（如市場價格變動等）導(dǎo)致合同重大變更協(xié)商解決方式途徑約定不明等。對于石油工程物資采購招標(biāo)合同而言，一方面，明確的約定可避免不必要的糾紛，從而保障物資采購的效率；另一方面，事先的明確約定是最終責(zé)任判定的依據(jù)，能夠合理合法地轉(zhuǎn)移對有關(guān)風(fēng)險的負(fù)擔(dān)。

3）其他風(fēng)險。來自其他部門的干預(yù)也會對采購招標(biāo)工作帶來負(fù)面的影響。

綜上所述，外部風(fēng)險因素中，對于客觀風(fēng)險的管控重點在于事后，而對于法律風(fēng)險及其他風(fēng)險的管控重點在于事前和事中。按此區(qū)分的意義在于，事前、事中、事后的風(fēng)險管控目標(biāo)和方式并不相同。

3 風(fēng)險管理運行相關(guān)控制

3.1 建立完善的風(fēng)險管理體系

重點圍繞預(yù)防、細化流程、嚴(yán)格程序、強化監(jiān)督、明確責(zé)任來構(gòu)建石油工程物資采購招標(biāo)風(fēng)險防控體系。

1）限制或禁止可能影響招標(biāo)公正性的單位參與投標(biāo)，防止發(fā)生圍標(biāo)、串標(biāo)情形。把控好供應(yīng)商準(zhǔn)入申請、審核關(guān)，強化對供應(yīng)商財務(wù)能力、資信狀況、履約情況、社會責(zé)任等方面的審查。

2）確定分類、分級風(fēng)險管理機制。分類風(fēng)險管理中，既要根據(jù)石油工程物資種類、采購額度、特殊性等進行分類采購管理，防止因?qū)Σ少徫镔Y分類不當(dāng)而引發(fā)的標(biāo)包劃分風(fēng)險。同時要結(jié)合固有風(fēng)險、內(nèi)外風(fēng)險強化事前、事中、事后風(fēng)險分類管控。綜合采購物資成本、市場供需狀況、物資重要性等，劃分高、中、低3 級風(fēng)險。根據(jù)物資采購招標(biāo)所處環(huán)節(jié)，突出風(fēng)險導(dǎo)向，全面梳理過程監(jiān)管缺失、評標(biāo)專業(yè)化不足、資格審查不到位、招標(biāo)文件編制不合理、招標(biāo)采購流程不規(guī)范等風(fēng)險要素，開展多層次、多維度相組合的風(fēng)險管控工作。

3）以責(zé)任倒逼職能履行。明確招標(biāo)涉密崗位保密責(zé)任，落實利害關(guān)系人回避制度，明確招標(biāo)采購工作人員行為規(guī)范與責(zé)任，強化招標(biāo)監(jiān)督人責(zé)任，科學(xué)劃定直接責(zé)任人與主管責(zé)任人范圍，切實做到在內(nèi)部風(fēng)險管理上形成一級抓一級、同級相互監(jiān)督的嚴(yán)密責(zé)任體系，確保物資采購招標(biāo)責(zé)任落實到部門、落實到具體人頭。強化財務(wù)部門監(jiān)管前置，在財務(wù)核算、投標(biāo)保證金進出管理、發(fā)票及現(xiàn)金管理等方面實現(xiàn)事前風(fēng)險控制。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險處置體系

石油工程物資采購招標(biāo)風(fēng)險處置體系包含2 方面，一方面，以最小的成本獲得最大的保障；另一方面，當(dāng)風(fēng)險來臨時，以最小的代價填平風(fēng)險所帶來的損失。

1）回避風(fēng)險。即主動避免物資采購招標(biāo)中可能發(fā)生的損失情形，如避免與資信狀況較差的企業(yè)合作、避免招標(biāo)方式不當(dāng)限制優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與投標(biāo)競標(biāo)，避免招標(biāo)文件內(nèi)容不明或存有漏洞而被利用，避免監(jiān)督不力懲戒不嚴(yán)而誘發(fā)招標(biāo)人員濫用職權(quán)等。

2）預(yù)防風(fēng)險。即指主動采取預(yù)防措施，以減少招標(biāo)中可能發(fā)生的損害程度。如針對固有風(fēng)險，可對技術(shù)性強的物資采購招標(biāo)實行委托代理，雖提高了成本預(yù)算，但能較好地預(yù)防自行招標(biāo)信息不對稱、缺少專項研究而引發(fā)的風(fēng)險。又如，完善管理制度可較好地預(yù)防招標(biāo)中可能出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，避免重復(fù)招標(biāo)，徒增管理成本。再如，糾紛解決機制的事前確定，可降低爭議解決中投入的管理成本等。

3）轉(zhuǎn)移風(fēng)險。即將自身風(fēng)險合理合法轉(zhuǎn)移給另一方，其應(yīng)用范圍最為廣泛，法律專業(yè)性也最強，故應(yīng)建立專家人才庫、強化專業(yè)人才隊伍建設(shè)，對于重大事項和重要環(huán)節(jié)，應(yīng)聘請法律專家介入，加強法律指導(dǎo)。采購招標(biāo)中，強化履約保證金、風(fēng)險擔(dān)保金、違約罰金等事項的事前約定，降低履約風(fēng)險。細化和明確標(biāo)的物質(zhì)量、規(guī)格等要素，確定標(biāo)的物交付風(fēng)險轉(zhuǎn)移時間點。

4 結(jié)語

石油工程物資采購招標(biāo)兼具技術(shù)性和專業(yè)性，因此，對招標(biāo)工作提出了更高、更嚴(yán)的要求。有效的風(fēng)險管理能夠規(guī)范石油工程物資采購招標(biāo)行為，化解自身與他者、內(nèi)部與外在的風(fēng)險，進而為石油工程科學(xué)快速發(fā)展提供有效的保障。