鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“空心村”治理問題探析

唐朝光

摘 要：本文分析了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“空心村”治理問題，包括加強(qiáng)行政管理、強(qiáng)化行政管理、開展行政村合并等。

關(guān)鍵詞：空心村;戰(zhàn)略;治理

2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)：“要按照產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富裕的方針，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”如何實(shí)現(xiàn)以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)的振興？“空心村”治理將對(duì)實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)起到基礎(chǔ)性作用。

1.空心村基本內(nèi)涵及其成因

1.1什么是“空心村”蓋

可從兩個(gè)層面理解“空心村”的內(nèi)涵：一、從建筑群落分布上看，“空心村”是農(nóng)村村莊外延粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的現(xiàn)象。改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村居住條件發(fā)生了翻天覆地的變化。1978年，我國(guó)農(nóng)村人均住房建筑面積為8.1平方米，到2019年，該指標(biāo)達(dá)到了48.9平方米，后者為前者的6倍。在此過程中，農(nóng)村新建住宅以外延擴(kuò)張為主。在這里，若把村民原舊房所在區(qū)域稱為“老宅”，而新建住宅所在區(qū)域稱為“新宅”，那么，“空心村”具有以下特點(diǎn)：①“老宅”的房屋以簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)為主，大多陳舊破敗、很少人居住;而“新宅”的住房則是磚混結(jié)構(gòu)、構(gòu)架結(jié)構(gòu)的樓房為主，裝飾裝修質(zhì)量顯著提高，居住人口相對(duì)較多，;②隨著與“老宅”距離的加大，居民戶人均占地呈現(xiàn)遞減的狀態(tài);③“新宅”在對(duì)外交通、水、電配套等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面要比“老宅”好。二、從經(jīng)濟(jì)上看，“空心村是我國(guó)城市化發(fā)展的產(chǎn)物。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，比1949年末提高48.94%，年均提高0.71%。據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2050年，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化率在將達(dá)到86%，屆時(shí)我國(guó)的將達(dá)到71.2%。

1.2“空心村”的成因

1.2.1 城鄉(xiāng)收入差距導(dǎo)致農(nóng)村人口大量外流

長(zhǎng)期以來，家庭承包經(jīng)營(yíng)是我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)主要體現(xiàn)形式，農(nóng)村形成了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。政府強(qiáng)調(diào)在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，目前多數(shù)地方集體經(jīng)營(yíng)層次比較薄弱，家庭承包經(jīng)營(yíng)還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主流，而我國(guó)因城鄉(xiāng)資源稟賦的差異，城鄉(xiāng)收入差異、區(qū)域收入差異仍比較顯著。

1.2.2農(nóng)村基層城建、國(guó)土管理部門管理乏力

按照《土地管理法》第六十二條：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。至于各地的標(biāo)準(zhǔn)，則各有不同，例如，現(xiàn)行《廣西壯族自治區(qū)土地管理法實(shí)施細(xì)則》第四十五條規(guī)定：新批準(zhǔn)宅基地的面積按如下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：①平原地區(qū)和城市郊區(qū)每戶宅基地面積不得超過100平方米;②丘陵地區(qū)、山區(qū)每戶宅基地面積不得超過150平方米。在實(shí)踐中，各地基層國(guó)土資源管理部門及村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門，因人力、觀念等因素，并沒有嚴(yán)格執(zhí)行前述法律規(guī)定，一是一戶一宅的要求沒有落實(shí);二是戶均宅基地面積控制把關(guān)不嚴(yán)，以罰代管現(xiàn)象較多，這使得許多家庭舊宅未拆，新宅又起，再加上農(nóng)民保留宅基地私有的觀念，認(rèn)為房屋所在地歸自己所有，圈占越寬越好，這使得農(nóng)村“老宅”空置越來越嚴(yán)重，“新宅”超標(biāo)也很普遍。

1.2.3缺乏合理的村莊規(guī)劃

村莊規(guī)劃是一個(gè)村莊未來建設(shè)布局的行動(dòng)指南。根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》， 村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域的村莊布點(diǎn)，村莊的選址位置、性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，村莊的交通、供水、供電、郵電、商業(yè)、綠化等生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施的配置。村莊建設(shè)規(guī)劃可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，參照集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的編制內(nèi)容做出具體安排。

2.“空心村”存在的危害性

2.1造成宅基地大量閑置，土地利用效率低下

早在2012年，中科院研究團(tuán)隊(duì)在《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告農(nóng)村空心化及其整治策略》中指出：通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤活機(jī)制，全國(guó)空心村綜合整治潛力可達(dá)757.89萬公頃，約合1.14億畝。研究人員完成了山東省20個(gè)縣（市）、120多個(gè)典型村、約4.6萬宗地的實(shí)地調(diào)測(cè)與分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地廢棄閑置量很大，打谷場(chǎng)、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地粗放、利用效率極低。

2.2 為后續(xù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)埋下了嚴(yán)重隱患

“空心村”r “老宅”與“新宅”相分割，“新宅”的繁榮昌盛與“老宅”的衰敗凄清形成了鮮明對(duì)比，而無序，散亂的村容村貌在歲月的長(zhǎng)河中自然形成，破壞了農(nóng)村的自然景觀布局，使后期道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、給排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施難以按規(guī)劃實(shí)施。中國(guó)共產(chǎn)黨在第十六屆五中全會(huì)提出，我國(guó)要建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，要按照 “生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”等具體要求推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)工作。

2.3不利于安全與環(huán)境衛(wèi)生管理

“空心村”存在的老房子，大都破敗不堪，因多年無人居住，人們也就失去了修繕的動(dòng)力，許多老房子經(jīng)長(zhǎng)期日曬雨淋，其墻體開裂、房梁朽壞，隨時(shí)都會(huì)倒塌，安全隱患很大。另外，不少村民在老房子中圈養(yǎng)雞鴨、豬、牛等禽畜。由于沒有人清理，加上排水、排污系統(tǒng)缺乏，致使村內(nèi)垃圾、糞便成堆、污水橫流、四害滋生。老宅的“臟、亂、差”，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的整體居住環(huán)境。

3.“空心村”的治理措施

3.1加強(qiáng)“空心村”行政管理

在空心村的行政治理方面，要做好幾件事：一是因在制宜，制定和完善落實(shí)到村、屯的村鎮(zhèn)規(guī)劃，基層村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門、國(guó)土管理機(jī)構(gòu)，要在調(diào)研基礎(chǔ)上集思廣益，設(shè)計(jì)出符合各自然村、屯的特色的規(guī)劃方案，向村民公開，接受村民監(jiān)督和合理化建議，并嚴(yán)格執(zhí)行。二是在新農(nóng)村建設(shè)中，國(guó)土管理部門要規(guī)范農(nóng)村宅基地審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行各類用地審批制度，制止農(nóng)村違法用地現(xiàn)象。對(duì)未經(jīng)審批強(qiáng)行占地建房者，依法從嚴(yán)處理.。三是對(duì)舊宅可以進(jìn)行改造或拆除處理，對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村，可實(shí)行整村改造，生產(chǎn)首先確定用地規(guī)模、四至，再統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)農(nóng)村多層公寓式住宅樓。

3.2強(qiáng)化農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)

“空心村”治理必須重視農(nóng)村人才培養(yǎng)。為此，一要建立新型職業(yè)農(nóng)民培育制度，滿足“空心村”村民多樣化的培訓(xùn)需求。激發(fā)具有相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)又熟悉農(nóng)村環(huán)境、有鄉(xiāng)土情結(jié)的“原鄉(xiāng)人”回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)他們成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶頭人、牽頭人;二是要實(shí)施技術(shù)扶持。引導(dǎo)機(jī)關(guān)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人才進(jìn)入“空心村”，為“空心村”提供智力支持;鼓勵(lì)科技人員以技術(shù)入股的形式參與村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)應(yīng)形成對(duì)下鄉(xiāng)幫扶人員在職稱評(píng)定、職務(wù)晉升、工資福利給以政策傾斜。三是打破城鄉(xiāng)二元化的布局，實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。通過引進(jìn)社會(huì)力量投資發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動(dòng)“城里人”進(jìn)入鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)、居住、工作，既提升了鄉(xiāng)村資源的附加值，也使鄉(xiāng)村留得了美景，留住了人才。

3.3開展行政村合并，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化

在有條件的地方，以村民自愿為基礎(chǔ)，開展村屯合并，也可部分解決“空心村”問題。例如，湖南省長(zhǎng)沙縣果園鎮(zhèn)龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)是潯龍河村是由3個(gè)空心村，645戶共計(jì)1800多人合并合并形成的。2009年之前，潯龍河村屬省級(jí)貧困村。2009年后，以柳中輝為代表的在外創(chuàng)業(yè)青年回到家鄉(xiāng)潯龍河村，成立湖南棕櫚潯龍河生態(tài)城鎮(zhèn)發(fā)展有限公司，謀劃潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)的建設(shè)。到2018年12月22日，潯龍河重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目新聞發(fā)布會(huì)在長(zhǎng)沙舉行。潯龍河項(xiàng)目規(guī)劃占地面積14700余畝，計(jì)劃總投資140億元，已投資22億元，園區(qū)布局有生態(tài)、文化、教育、康養(yǎng)、旅游五大產(chǎn)業(yè)。

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（廣西職業(yè)師范學(xué)院? 廣西? 南寧? 530007）