歐盟如何支持支線航空發(fā)展

張慧

由于日均客流低、單位成本高的天然屬性，支線航空的可持續(xù)發(fā)展是世界各國共同面臨的難題。在我國，為了鼓勵和支持支線航空的發(fā)展，民航局通過民航發(fā)展基金對支線航線和中小機(jī)場進(jìn)行補(bǔ)貼。這一政策盡管在一定程度上取得了積極的效果，但卻未真正激活市場，補(bǔ)貼政策引導(dǎo)的效用仍有待提高。2020年，新冠肺炎疫情給全球航空業(yè)帶來重創(chuàng)，尚未成熟的支線航空市場則更顯脆弱。因此，如何從頂層設(shè)計出發(fā)，制定一套規(guī)范化、流程化、效用最大化的補(bǔ)貼制度，對我國支線航空的健康、可持續(xù)發(fā)展尤為重要。

如今，歐美等支線航空較為發(fā)達(dá)的市場，已經(jīng)形成了較為成熟的運(yùn)營機(jī)制和模式。其中，美國最早針對支線航線提出了“基本航空服務(wù)”的概念，隨后歐盟、澳大利亞、加拿大等國家和地區(qū)也出臺了類似政策，并形成了較為成熟的政策體系和管理模式。本文聚焦最具典型性的歐盟服務(wù)計劃（PSO）政策，分析這些先行者的經(jīng)驗(yàn)對我國支線航空的發(fā)展具有怎樣的借鑒意義。

歐盟公共服務(wù)計劃

歐盟公共服務(wù)計劃（Public Service Obligation，PSO），是由歐盟理事會為成員國制定的統(tǒng)一交通服務(wù)規(guī)范。PSO制度為歐盟成員國在自由市場下無法獲得足夠交通連接的偏遠(yuǎn)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建立持續(xù)的、定期的、適量的、價格合理的航空服務(wù)制定了一套交通運(yùn)營引入的標(biāo)準(zhǔn)體系，確保這些地區(qū)能夠平等地獲得對外的連通性，以推動這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化交流，平衡區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的發(fā)展。

PSO制度中針對航空服務(wù)的內(nèi)容最早是在1993年的歐盟管制規(guī)章2408/92中提出的，并于2008年修訂。根據(jù)規(guī)定，歐盟成員國政府可以通過自由市場外的PSO調(diào)節(jié)手段為偏遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立重要的航空通道，這是歐盟“天空開放”的航空自由競爭政策唯一的例外。

目前，PSO的適用范圍是連接歐盟內(nèi)不同機(jī)場的兩類定期航線。第一類是連接偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的航線。對于“偏遠(yuǎn)”程度的定義由政府根據(jù)行政、商務(wù)、教育和醫(yī)療水平來衡量;“欠發(fā)達(dá)”的程度由政府依據(jù)人均GDP和失業(yè)率衡量。第二類是指歐盟境內(nèi)的瘦薄航線，大部分年客運(yùn)量小于10萬人的航線都屬于這一范圍。

如今，PSO航線已經(jīng)遍及歐盟各國，為多地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。歐盟PSO指導(dǎo)文件顯示，通過建立PSO航線，地區(qū)的對外連通性每增長10%，人均GDP增長0.5%，GDP總值增長1%，地方就業(yè)率和社會凝聚力也得到相應(yīng)提升。截至2019年9月，歐盟共有176條PSO航線，其中一些需要長期補(bǔ)貼支持的支線航線，PSO機(jī)制為其提供了穩(wěn)定的運(yùn)營支撐。經(jīng)過多年的培育，一些曾經(jīng)需要大量補(bǔ)貼的PSO航線已經(jīng)成為了能夠獨(dú)立運(yùn)營的盈利航線。

PSO航線的申請門檻

在PSO航線的開設(shè)上，歐盟成員國與歐盟委員會下設(shè)的歐盟交通運(yùn)輸總局對接完成PSO項(xiàng)目的全過程。成員國是PSO項(xiàng)目的設(shè)立者、組織者、結(jié)果的決定者與補(bǔ)貼的支付者，歐盟則對成員國進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

相比其他國家的補(bǔ)貼政策，PSO政策更為客觀、規(guī)范，它的出現(xiàn)為歐盟各國提供了補(bǔ)貼航線的標(biāo)準(zhǔn)流程。歐盟成員國開通PSO航線需經(jīng)過四個階段，分別是PSO項(xiàng)目設(shè)立、開放型PSO申請、限制型PSO申請和履約經(jīng)營與結(jié)果評估。

成員國若希望設(shè)立某條航線的PSO項(xiàng)目，需先向機(jī)場、航司等相關(guān)方充分了解該航線的實(shí)際情況。雖然目前PSO主要應(yīng)用于國內(nèi)航線，但若項(xiàng)目涉及另一成員國境內(nèi)航點(diǎn)，或該項(xiàng)目會影響附近其他成員國的航線運(yùn)營，發(fā)起成員國則需先與其進(jìn)行溝通，以避免經(jīng)營范圍重疊的補(bǔ)貼航線出現(xiàn)惡性競爭。各方達(dá)成一致意見后，發(fā)起成員國需告知?dú)W盟設(shè)立PSO項(xiàng)目的意愿，并向歐盟提供航點(diǎn)、PSO航線種類、運(yùn)營起止日期、現(xiàn)存的替代交通、申請理由、預(yù)計效果、競拍方案等信息。歐盟將依據(jù)“地區(qū)經(jīng)濟(jì)、替代交通、購買力水平、供給側(cè)整體影響”四大原則進(jìn)行評估，使整個測評過程客觀公正。歐盟的評估結(jié)果可能會使PSO項(xiàng)目內(nèi)容發(fā)生變化，也可能判定該航線不符合政策規(guī)定而終止設(shè)立申請。

PSO的公開性和透明性表現(xiàn)為全流程的信息公開，避免了政府與航司、航司與航司之間的信息不對稱。當(dāng)歐盟對PSO項(xiàng)目的審批通過后，項(xiàng)目信息將被刊登在歐盟官方公告上。公告的內(nèi)容將包括始發(fā)地與目的地機(jī)場、經(jīng)停點(diǎn)、運(yùn)營起始日期及其他相關(guān)信息，供各航司評估是否參與申請。

公告發(fā)布后，若有航司申請運(yùn)營，經(jīng)過歐盟和本國政府的評估后即可獲得該航線的運(yùn)營權(quán)，并拿到政府在第一階段所預(yù)留的時刻，但航司不會獲得任何航線補(bǔ)貼，且在該航司運(yùn)營該航線期間，航線的經(jīng)營權(quán)還對其他符合條件的航司保持開放，其他航司在申請獲得批準(zhǔn)后也會獲得運(yùn)營權(quán)，這種PSO航線被稱為“開放型PSO航線”。

“開放型PSO航線”對航司的好處在于，可以獲得政府為該項(xiàng)目預(yù)留的有價值的時刻，以及發(fā)現(xiàn)有盈利潛質(zhì)的新航線。開放型PSO的政策目的在于優(yōu)先用市場手段解決問題，這種與市場有機(jī)結(jié)合的方式也正是中國支線市場補(bǔ)貼制度所欠缺的。如果該航線在這一階段確實(shí)“無人問津”，那么它將進(jìn)入第三階段，即限制型PSO申請階段。

PSO航線進(jìn)入第三階段后，歐盟與成員國政府將通過公開招標(biāo)的方式邀請航司申請，并為中標(biāo)航司提供獨(dú)家運(yùn)營權(quán)或一定額度的財政補(bǔ)貼，這樣的PSO航線被稱為“限制型PSO航線”。

歐盟在對限制型PSO航線發(fā)布的競標(biāo)公告包括以下主要內(nèi)容，分別是航線所屬成員國的信息、PSO航線信息、PSO合同有效期、競標(biāo)相關(guān)文件的獲取方式、標(biāo)書提交的截止時間等。競標(biāo)期間歐盟允許政府與競標(biāo)航司充分交流，以便競標(biāo)航司充分了解航線相關(guān)信息。

投標(biāo)截止后，成員國根據(jù)航司提交的標(biāo)書進(jìn)行評選。評選標(biāo)準(zhǔn)包括申請的補(bǔ)貼數(shù)額是否合理、航線服務(wù)質(zhì)量是否可以保證（飛機(jī)維修和備換能力、飛行安排、中轉(zhuǎn)方案、票價水平、市場營銷能力、財政狀況等）、是否有過運(yùn)營PSO航線的經(jīng)驗(yàn)等。歐盟和成員國對于新開PSO航線的承運(yùn)人的選擇十分慎重，因?yàn)楹剿镜倪\(yùn)營和營銷能力決定了該航線是否能培育成功，或成為持續(xù)盈利的商業(yè)航線。那些不符合運(yùn)營條件、沒有能力提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而只希望通過開通PSO航線獲得補(bǔ)貼的航司自然無緣成為最終中標(biāo)者。雖然各項(xiàng)評選標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重由成員國自行制定，但歐盟會對成員國的裁量權(quán)予以監(jiān)督，以防止政府通過PSO機(jī)制直接或間接扶植某家航司或某個機(jī)場，擾亂制度的公平性。

評選結(jié)束后，歐盟與成員國將共同宣布投標(biāo)結(jié)果，中標(biāo)航司將獲得PSO航線的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)和運(yùn)營財政補(bǔ)貼。政府給予的財政補(bǔ)貼額度會充分考慮該航線可能的收入水平，在彌補(bǔ)運(yùn)營虧損的基礎(chǔ)上給予航司合理的盈利空間。政府也會根據(jù)競標(biāo)的激烈程度來調(diào)節(jié)補(bǔ)貼額度，以使得補(bǔ)貼額度既能夠符合市場要求，又使預(yù)算效用最大化。

在競標(biāo)過程中，如有航司愿意在無獨(dú)家運(yùn)營權(quán)和補(bǔ)貼的情況下運(yùn)營PSO航線，則限制型PSO航線申請將自動終止，回歸為“開放型PSO航線”，這再次體現(xiàn)了PSO政策市場手段優(yōu)先的原則。

歐盟的“嚴(yán)苛”管理

無論是運(yùn)營哪種PSO航線，入選航司均需與歐盟、政府簽署協(xié)議，按照協(xié)議履行相關(guān)要求。

一是運(yùn)力與時刻方面的要求。PSO協(xié)議大多會規(guī)定航司運(yùn)營飛機(jī)的最小座位數(shù)和最低航班頻率，以及需要遵守的航班時刻、頻率、執(zhí)飛航季等。比如，法國對PSO航線的時刻要求是航司早晚各設(shè)置一班次，以方便通勤人員上下班，有的國家會要求PSO航線時刻與樞紐機(jī)場的航班時刻相銜接。

二是機(jī)型的要求。PSO協(xié)議對于執(zhí)飛機(jī)型也有要求，但設(shè)置要求時仍會結(jié)合航司的具體情況考量，盡可能降低航司的運(yùn)營成本。

三是機(jī)票價格與折扣的要求。PSO協(xié)議還會規(guī)定最高票價，以及當(dāng)?shù)鼐用癫拍苜徺I的優(yōu)先票與折扣票，使當(dāng)?shù)鼐用衲軌蚴芑萦赑SO航線的開通，推動通航地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)、文化、社會往來。例如，葡萄牙曾規(guī)定，航司在經(jīng)營馬德拉群島（Madeira）往返大陸的PSO航線時，需給予小島居民和在小島上讀書的學(xué)生四折的機(jī)票優(yōu)惠。

四是運(yùn)營期限的要求。限制型PSO航線的協(xié)議會要求承運(yùn)人在規(guī)定時間內(nèi)執(zhí)飛航班的連續(xù)性。運(yùn)營期限最初設(shè)置為3年，但考慮到航司為新開航線和培養(yǎng)航線投入的前期成本在3年內(nèi)難以收回，現(xiàn)已延長運(yùn)營期限至4年或5年。

五是運(yùn)營穩(wěn)定性的要求。這一要求通常包括兩點(diǎn)，分別是若航司欲停止運(yùn)營該航線，要在規(guī)定時間之前告知?dú)W盟與政府;若航線有明顯的季節(jié)性特征，航司在淡季也要保證足夠的運(yùn)力供應(yīng)。

此外，協(xié)議一般還會包括一些特殊要求。如空乘人員的語言能力、行李和餐食要求、業(yè)務(wù)外包限制等，體現(xiàn)了PSO制度規(guī)范性之外的靈活性。

PSO制度不限制航司為航點(diǎn)地區(qū)提供更高水平的服務(wù)，但政府會在運(yùn)營過程中監(jiān)督航司是否按照義務(wù)履行協(xié)議規(guī)定的服務(wù)，如果航司未能完成，那么航司將會受到相應(yīng)的懲罰。執(zhí)行封閉型PSO航線的航司在結(jié)束獨(dú)家經(jīng)營權(quán)后，歐盟還會對整個運(yùn)營期內(nèi)的經(jīng)營狀況做“適用評估”，其中包括統(tǒng)計運(yùn)營期內(nèi)的乘客數(shù)量、復(fù)核航司的協(xié)議完成情況以及判定該航線是否需要繼續(xù)PSO扶持等，以評估航線的運(yùn)營是否滿足設(shè)立的初衷。旅客等利益相關(guān)方也會被邀請參與評估，對該條航線的后續(xù)運(yùn)營給出意見和建議，這種考核和評估的方式非常值得中國民航和地方政府借鑒。

PSO政策于我國的借鑒意義

PSO機(jī)制在經(jīng)過多年的建設(shè)后已較為成熟，我國在對支線航空市場的培育過程中，可以充分借鑒其優(yōu)點(diǎn)，以解決目前行業(yè)發(fā)展過程中遇到的一些問題。

首先，我們可以借鑒PSO的有關(guān)制度和程序，健全、完善我國相應(yīng)的法律法規(guī)。歐盟及成員國層層立法制定PSO航線的開發(fā)與評審流程，先通過“開放型PSO航線”的市場化方式解決支線航空市場的問題，再通過“限制型PSO航線”的方式實(shí)施政府的引導(dǎo)作用，具有清晰的流程和規(guī)范，避免了航司參與不同地區(qū)的支線航空服務(wù)時可能會面對的政策和標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。

其次，PSO自始至終奉行“公平、透明、適當(dāng)”的原則，并建立制度落實(shí)這些原則。PSO機(jī)制具有完善的信息公開機(jī)制，并采用競標(biāo)的方式選擇最適合的承運(yùn)人，競標(biāo)全程受歐盟的監(jiān)督，使采購支線航空運(yùn)力的整個過程具備系統(tǒng)、規(guī)范、公開、透明、客觀的特性。航司不僅能夠獲得充足的信息以評估申請，也能積極向標(biāo)準(zhǔn)靠攏，提供更好的服務(wù)。

第三，權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，尋找公共利益與航司利益的最佳結(jié)合點(diǎn)。一方面，PSO賦予航司“獨(dú)家經(jīng)營”與“財政補(bǔ)貼”相結(jié)合的權(quán)利，有效防止多家航司爭奪補(bǔ)貼，或利用補(bǔ)貼大打“價格戰(zhàn)”，導(dǎo)致市場供大于求，發(fā)生運(yùn)力資源浪費(fèi)的情況。另一方面，PSO協(xié)議中也規(guī)定了航司的義務(wù)，防止出現(xiàn)航司拿到了補(bǔ)貼卻不能完成支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)的情況。PSO制度同時還明確規(guī)定政府需為航司“足額、按時發(fā)放補(bǔ)貼”，以保證航司的利益。

第四，設(shè)立績效評估機(jī)制，讓政府投入的每一分錢都能獲得最大的效用?；陂_航后績效評估的獎懲制度，使得運(yùn)營PSO航線的航司的運(yùn)營績效直接與補(bǔ)貼額度掛鉤，更好地保證了航司的航線運(yùn)營與PSO項(xiàng)目設(shè)立的初衷一致。然而，PSO制度并非完美無缺。曾有學(xué)者表示，PSO制度只有未達(dá)標(biāo)的懲罰，而沒有超額完成任務(wù)的獎勵，這個缺陷仍有待改進(jìn)。

如今，在疫情的沖擊下，由于部分支線市場有政府補(bǔ)貼保底，成為了中國航司復(fù)航的首選，復(fù)航后的表現(xiàn)甚至優(yōu)于一些干線航線。這也促使我們思考：如何將支線在疫情下表現(xiàn)出的獨(dú)特優(yōu)勢延續(xù)？如何激發(fā)出更多的支線市場活力？

除支線補(bǔ)貼外，許多地方政府制定的國際航線補(bǔ)貼（尤其是洲際航線補(bǔ)貼）政策也遇到了類似的問題。全球疫情局勢依舊嚴(yán)峻，國際航線復(fù)蘇之路舉步維艱，在此時對過往國際航線補(bǔ)貼政策進(jìn)行梳理和反思，將有助于政府出臺更優(yōu)的政策，更好地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。如果說PSO的制定初衷和適用范圍還圍繞著“邊遠(yuǎn)地區(qū)支線”，那么到了操作層面，其政策設(shè)計細(xì)節(jié)將能夠?yàn)橹袊Ь€航空市場，乃至國際航線的開拓提供廣泛的參考價值。