世界級構(gòu)想的競與合

張晉

如今，在中國珠江口，一個足以對標(biāo)國際知名灣區(qū)的世界級城市群——粵港澳大灣區(qū)正在迅速崛起。2019年，國家正式公布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)世界級機場群。2020年7月，中國民航局正式發(fā)布《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實施意見》。

隨著國家粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，構(gòu)建大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的新格局需要香港、澳門、廣州、珠海和深圳等多地在戰(zhàn)略層面的深度融合與合作。但發(fā)展也必將帶來一些新的問題，如大灣區(qū)現(xiàn)有五大機場（香港、澳門、廣州、深圳、珠海）該如何進行分工合作，以挖掘更大的市場潛力，區(qū)域內(nèi)的南航、國泰航空、深圳航空等又該如何處理競爭與合作的關(guān)系。從這個角度來看，未來粵港澳大灣區(qū)航空運輸業(yè)的競爭與合作頗具看點。

一個世界級的構(gòu)想

近年來，航空運輸在我國綜合交通運輸體系中的地位不斷提高，民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展進程加快，臨空和空港經(jīng)濟已經(jīng)成為推動機場周邊地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的新亮點。因此，早在2017年，中國民航局就提出將以民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進為主線，聚焦瓶頸問題和深層次矛盾，著力打造京津冀、長三角、珠三角三個世界級機場群，著力打造北京、上海、廣州三大國際航空樞紐。2020年7月，中國民航局正式發(fā)布《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實施意見》（以下簡稱“《意見》”），為高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)世界級航空運輸產(chǎn)業(yè)指明了方向、明確了路徑、確定了時間表。

近10年來，隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)已躍升為重要的世界級大灣區(qū)，從運輸規(guī)模來看，已經(jīng)超越紐約、倫敦、東京這三大傳統(tǒng)世界級機場群，位居全球灣區(qū)機場之首。這一方面是因為過去30年珠三角作為“世界工廠”的內(nèi)生需求，另一方面也與區(qū)域內(nèi)五大機場之間的競爭不無關(guān)系。正是這種良性競爭提升了粵港澳地區(qū)航空市場的服務(wù)能力和水平，在降低區(qū)域運輸成本的同時激發(fā)了市場需求。但一直以來，業(yè)界也有人認(rèn)為，廣深港三大樞紐存在重復(fù)建設(shè)、能力過剩的問題。因此，在此次民航局發(fā)布的《意見》中就提出了推進大灣區(qū)機場錯位發(fā)展的理念。

《意見》指出，在粵港澳世界級機場群建設(shè)中，將鞏固提升香港國際航空樞紐地位，強化航空管理培訓(xùn)中心功能，同時提升廣州和深圳機場國際樞紐競爭力，增強澳門、珠海等機場的功能，推進大灣區(qū)機場錯位發(fā)展和良性互動。其中，香港將依托其金融和物流優(yōu)勢，重點發(fā)展高增值貨運業(yè)務(wù)、飛機租賃和航空融資業(yè)務(wù);支持澳門發(fā)展區(qū)域公務(wù)機業(yè)務(wù)。值得注意的是，早前發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》將深圳機場與廣州機場并列，國際航空樞紐地位進一步強化，灣區(qū)航空樞紐“三足鼎立”的格局得以確立。從全國看，這意味著傳統(tǒng)的北上廣三大國際航空樞紐格局將演變?yōu)楸鄙蠌V深四大國際航空樞紐。

灣區(qū)航司的白熱化競爭

灣區(qū)三大機場中，香港機場的發(fā)展模式與其基地航空公司國泰航空的航線布局定位相符，即以國際航線為主的樞紐機場。廣州機場的發(fā)展模式與其基地航空公司南航的航線布局定位相符，即國內(nèi)和國際航線并重的樞紐機場。深圳機場的發(fā)展模式與其基地航空公司深圳航空的航線布局定位相符，即以國內(nèi)航線為主的樞紐機場。但從實際情況來看，近年來，內(nèi)地航司與香港航司之間的競爭越發(fā)激烈，其中南航就是一個十分典型的代表。

2019年，南航基于自身戰(zhàn)略需要退出了天合聯(lián)盟。當(dāng)時，很多業(yè)界專家認(rèn)為，由于南航與美國航空密切的股權(quán)合作關(guān)系，會在退出天合聯(lián)盟之后轉(zhuǎn)投寰宇一家的懷抱。而寰宇一家雖然擁有13家會員，但是缺乏中國大陸的成員，這也導(dǎo)致其在中國的布局缺乏地方性網(wǎng)絡(luò)的支持。因此，當(dāng)時業(yè)界普遍猜測南航很有可能加入寰宇一家。

但故事的發(fā)展并沒有按照這個劇本進行，最終南航并沒有加入寰宇一家，而是決定自立門戶開拓國際合作伙伴。對此，業(yè)界普遍認(rèn)為一個很重要的原因是，國泰航空在聯(lián)盟中的地位和決定權(quán)。國泰航空是寰宇一家的創(chuàng)始成員之一，也是亞洲最大的國際航空公司之一。由于背靠香港樞紐，它是寰宇一家中最有話語權(quán)的航司之一。香港距離廣州只有150公里，南航與國泰兩家航空公司在國際航線上存在明顯的競爭關(guān)系。尤其在加拿大國際航空退出后，國泰成為寰宇一家僅有的四位擁有否決權(quán)的創(chuàng)始成員之一。因此，從理論上來說，即便南航入盟獲得大部分成員的同意，仍可能被國泰一票否決。

在南航之前，海南航空也曾想加盟寰宇一家，但最終未能如愿。當(dāng)時外界就猜測，由于海航集團旗下的香港航空與國泰航空以及港龍航空屬于競爭對手關(guān)系，國泰很有可能從自身利益出發(fā)行使了否決權(quán)。同樣的判斷，在南航的案例中似乎也可以適用。對此，南航曾暗示過，“只有國泰航空退出，南航才有可能加入寰宇一家?！彪p方的競爭由此可見一斑。

其次，近年來內(nèi)地航司與香港航司在國際航線上的競爭也呈白熱化的趨勢。長期以來，以國泰為首的香港航空業(yè)，一直占據(jù)著大灣區(qū)洲際航線市場的絕對主導(dǎo)地位。但隨著廣州和深圳對航空公司開通洲際航線的大力支持以及深圳機場定位的改變，具備價格優(yōu)勢且迅速發(fā)展的廣深洲際航線開始對香港航司造成直接沖擊。

2019年，深圳機場國際航線旅客吞吐量525.45萬人次，同比增長32.92%，國際客流連續(xù)三年增幅超30%，增速為全國第一。同時，交通部還在2019年發(fā)布了《關(guān)于深圳市開展高品質(zhì)創(chuàng)新型國際航空樞紐建設(shè)等交通強國建設(shè)試點工作的意見》，該文件指出未來3～5年，深圳機場多航站體系形成，綜合保障能力大幅提升，與全球創(chuàng)新型城市、歐美澳熱點城市及“一帶一路”新興市場國家節(jié)點城市連接的國際航線數(shù)量將超過100條，機場國際旅客和國際貨郵吞吐量占比分別達到20%和50%。

在公務(wù)航空市場，大陸航司的競爭力也在不斷提高。目前，粵港澳大灣區(qū)的公務(wù)機機隊規(guī)模占整個大中華區(qū)公務(wù)機保有量的35%左右。從數(shù)據(jù)上看，粵港澳大灣區(qū)作為中國公務(wù)航空“第三極”已經(jīng)名副其實。近年來，在香港機場運行日趨飽和的情況下，深圳、廣州、珠海和澳門四地機場在軟件和硬件方面都有了較大提升。2017年以來，深圳和廣州兩地機場新建的FBO相繼投入使用，這些新增的硬件設(shè)施在亞太地區(qū)處于領(lǐng)先水平。保障資源相對充足的珠海機場，近年來則一直為開放國際口岸做準(zhǔn)備，為未來大力發(fā)展公務(wù)航空打下了較為扎實的基礎(chǔ)。

機場空域錯綜復(fù)雜的關(guān)系

近年來，隨著灣區(qū)客流量的不斷增長，深港兩地機場都不約而同選擇了第三跑道作為擴容的關(guān)鍵。在機場的改建和擴建方面，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，國家將支持香港機場第三跑道建設(shè)和澳門機場改擴建，實施廣州、深圳等機場改擴建，開展廣州新機場前期研究工作，同時再研究新建一批支線機場和通用機場。目前，耗資1500億港元的香港機場第三跑道已開始建設(shè)，預(yù)計2023年完工，深圳機場第三跑道預(yù)計2021年完工，廣州、澳門的機場也在擴建之中。大規(guī)模擴建有望解決灣區(qū)機場地面設(shè)施資源不足的問題。

然而，在進行機場擴建的同時，空域矛盾開始凸顯。由于空域管理一般采用先到先得的方式，因此哪個城市先完成跑道擴容就意味著在空域競爭中處于有利位置。對此，民航局提出要加強空域協(xié)調(diào)和空管協(xié)作，優(yōu)化調(diào)整空域結(jié)構(gòu)，提升空域資源使用效率，提升空管保障能力。這就要求一方面通過空域調(diào)整，減少分割和盲區(qū)，實現(xiàn)灣區(qū)空域統(tǒng)一管制，從源頭緩解空域資源瓶頸的問題;另一方面，通過新技術(shù)的應(yīng)用，加強空管軍民航協(xié)調(diào)，力爭釋放出更多的空域資源，為灣區(qū)民航發(fā)展提供更大的空間。

然而，從實際情況來看，由于香港機場跑道和深圳機場及澳門機場的跑道近乎垂直，香港機場的起降航道會干擾另外兩座城市的起降航道，這會限制兩地機場的航班起降能力。因此，圍繞香港第三跑道的空域設(shè)計方案至今仍未能達成共識。

近期，交通運輸部公布了《關(guān)于深圳市開展高品質(zhì)創(chuàng)新型國際航空樞紐建設(shè)等交通強國建設(shè)試點工作的意見》。該文件指出，要推動大灣區(qū)空域管理體制機制改革，探索在深圳設(shè)立大灣區(qū)聯(lián)合管制中心，推進大灣區(qū)機場群層面信息共享和協(xié)同管控。

世界級構(gòu)想實現(xiàn)的挑戰(zhàn)

盡管《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實施意見》的發(fā)布使粵港澳大灣區(qū)民航業(yè)發(fā)展迎來新的機遇，但挑戰(zhàn)依舊十分嚴(yán)峻。

首先，盡管近年來粵港澳大灣區(qū)航空貨運量逐年增大，但與倫敦、東京和紐約等世界級大灣區(qū)的機場相比，人均航空出行次數(shù)依然較低。從2019年來看，粵港澳大灣區(qū)人均乘機次數(shù)僅為紐約灣區(qū)的25%，倫敦灣區(qū)的20%，差距比較明顯。

其次，粵港澳大灣區(qū)的國際航線網(wǎng)絡(luò)不夠完善，面向全球的直航點數(shù)量還有待提升。雖然廣州白云機場、深圳寶安機場和香港新機場是粵港澳大灣區(qū)最主要的三大航空樞紐，但是在航線航點的設(shè)置上未能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，存在重復(fù)競爭甚至靠政府補貼來搶奪歐美航線資源的問題，這種內(nèi)耗式競爭不利于我國航空運輸業(yè)的健康發(fā)展。

第三，粵港澳大灣區(qū)機場群由于法律基礎(chǔ)與商業(yè)環(huán)境存在一定差異，在發(fā)展過程中不可避免會遇到體制性瓶頸。即便是同屬體制內(nèi)的廣州、深圳和珠海三地的機場也都分屬不同地方政府控股或持股，獨立運營。從過去的歷史中我們不難看到，在發(fā)展中各地政府都有自己的打算，其中牽涉復(fù)雜的利益糾葛和城市競爭。因此，未來在大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中，如何理順發(fā)展格局將尤為重要。

第四，老生常談的空域問題。目前，粵港澳大灣區(qū)的機場群存在空域部分重疊，沒有統(tǒng)一的空中交通管理，造成空域資源浪費。近年來，隨著粵港澳大灣區(qū)民航航班流量的不斷增加，空域矛盾日益突出，成為制約粵港澳大灣區(qū)機場群國際化發(fā)展的重要因素。

以機場群為單位，對各個機場進行功能劃分，能夠大大提高民航運輸效率，避免航線混亂，使得大型航空公司能夠在大型樞紐機場形成規(guī)?；?jīng)營，低成本航空公司也有一席之地，能夠得到進一步發(fā)展。因此，應(yīng)該探索在粵港澳大灣區(qū)打造自由飛行區(qū)，吸引全球航空公司開辟航線。充分發(fā)揮香港以及深圳的開放輻射作用，利用自貿(mào)區(qū)開發(fā)的機會，加強與軍方和國家空管局的合作溝通，爭取空域資源的進一步優(yōu)化是擺在發(fā)展面前的一道課題。

第五，粵港澳大灣區(qū)五大機場如何建立更好的溝通協(xié)調(diào)機制也十分重要。2019年11月15日召開的粵港澳大灣區(qū)五大機場高層聯(lián)席會議上，有與會人員提出了一個新的問題解決思路：即組建珠三角機場管理集團，通過互相持股，打破五大機場背后利益主體分割的藩籬。同時，將現(xiàn)有的A5聯(lián)席會議升級，邀請民航局、海關(guān)總署、國家空管委、空軍等相關(guān)部門的代表，通過更高層次的協(xié)調(diào)來減少無效競爭和資源浪費。如果這一設(shè)想最終能落地的話，從長遠來看將推動灣區(qū)航空運輸業(yè)的健康發(fā)展。