我國民族高等教育政策的歷史演進與邏輯透視

蘇 德 薛 寒

（中央民族大學 教育學院，北京 100081）

近百年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，我國民族高等教育經(jīng)歷了“從無到有、從有到優(yōu)”的輝煌歷程，逐步形成了“大國格局、民族特色”的戰(zhàn)略部署。中國共產(chǎn)黨自1921年誕生以來，一貫實行民族平等、共同繁榮的民族政策。為專門培養(yǎng)少數(shù)民族干部，于1941年創(chuàng)建了中國首所現(xiàn)代意義的民族高等學府——延安民族學院，中國民族高等教育從此登上歷史舞臺，以其特殊的生存環(huán)境和獨特的功能定位堅韌地支撐著民族地區(qū)的繁榮發(fā)展和國家的安全穩(wěn)定。目前，我國已進入中國特色社會主義新時代，新時代西部大開發(fā)戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、“雙一流”建設(shè)對民族高等教育頂層設(shè)計提出了更高的發(fā)展要求，也為民族高等教育政策研究提供了新的時代研究課題。本研究擬通過對我國民族高等教育政策文件的系統(tǒng)梳理，把握民族高等教育政策演進脈絡(luò)，并借鑒歷史制度主義分析范式，以重大事件發(fā)生的時間節(jié)點為線索，試圖對民族高等教育政策演變的邏輯特征及其動力機制進行剖析，把握民族高等教育的發(fā)展規(guī)律，以期為民族高等教育治理提供更為理性的決策建議。

一、民族高等教育政策的歷史演進

話語體系是規(guī)范化的言說系統(tǒng)，既生成于特定的歷史場景，又保持著動態(tài)的開放性[3]。政策文本是特定歷史背景和未來愿景的綜合彰顯，基于對政策文本話語體系的邏輯思考，更好地呈現(xiàn)我國民族高等教育政策的歷史演進歷程。

（一） “以培養(yǎng)少數(shù)民族干部為目的”的政治話語體系主導階段

新中國成立伊始，我國民族高等教育事業(yè)處于起步階段。這一時期，民族地區(qū)行政管理體系亟需建立，需要大批少數(shù)民族管理人才。為此，黨和國家以政治需求為導向，培養(yǎng)政治干部為目標，加快民族高等教育建設(shè)，初步形成了民族高等教育體系，為民族地區(qū)政治體制建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和文化交流儲蓄了各類少數(shù)民族管理人才和專業(yè)人才。

1. 創(chuàng)辦民族院校，奠定干部培養(yǎng)的平臺基礎(chǔ)

1941 年，中國共產(chǎn)黨在原陜北公學民族部的基礎(chǔ)上，合并當時的中國女子大學、澤東青年干部學校，創(chuàng)建了第一所專門培養(yǎng)少數(shù)民族干部的高等院校，即延安民族學院。新中國成立后，為拓寬少數(shù)民族干部的培養(yǎng)平臺，自50年代初期開始，創(chuàng)建了一批民族學院和民族地區(qū)普通高校。1950 年8月，新中國第一所民族學院——西北民族學院成立[4]。同年11月，政務(wù)院頒發(fā)《籌辦中央民族學院試行方案》 《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》，明確提出“為國家建設(shè)、民族區(qū)域自治與實現(xiàn)共同綱領(lǐng)、民族政策的需要，普遍而大量地培養(yǎng)普通政治干部以及迫切需要的專業(yè)技術(shù)干部?！睘榇耍?wù)院著手在北京籌辦中央民族學院，于1951年6月正式開始招生，并在西北、西南和中南設(shè)立分院，這是新中國成立以來首次以正規(guī)民族學院的形式招收和培養(yǎng)少數(shù)民族人才[5]。這一階段，除中央民族學院外，國家先后創(chuàng)辦了新疆民族學院、西南民族學院、云南民族學院等高校。除此之外，黨和國家先后在民族地區(qū)創(chuàng)建了一批普通高校，例如內(nèi)蒙古大學是在民族地區(qū)建立的第一所綜合大學。至1965年，在蒙、新、藏、寧、桂5個少數(shù)民族自治區(qū)創(chuàng)建高等學校31所，比1952年增加22所[6]，初步形成了基本覆蓋民族地區(qū)的民族高等教育體系，奠定了干部培養(yǎng)的平臺基礎(chǔ)。

2. 實施少數(shù)民族招生優(yōu)惠政策，奠定干部培養(yǎng)的政策基礎(chǔ)

新中國成立之初，占國土面積64%的民族地區(qū)僅有4所高等學校，少數(shù)民族大學生全國占比僅0.93%。為擴大少數(shù)民族學生接受高等教育的機會，我國先后下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先錄取少數(shù)民族學生事宜》 （1956年）、《關(guān)于高等學校優(yōu)先錄取少數(shù)民族學生的通知》 （1962年） 等文件，明確提出，“結(jié)合實際情況放寬考生年齡2-3歲”，“學科成績達到最低錄取標準，并且漢語水平能聽懂講課，則優(yōu)先考慮錄取”，“對于少數(shù)民族語言教學的學生報考高校文史類專業(yè)可以免試古漢語”，分別從報考年齡、錄取標準以及語言免試等方面對少數(shù)民族考生給予優(yōu)待，為少數(shù)民族學生爭取更多接受高等教育的機會，奠定了后續(xù)民族地區(qū)和少數(shù)民族干部儲備的政策基礎(chǔ)。

3. 強化民族高校師資隊伍建設(shè)，奠定干部培養(yǎng)的人力基礎(chǔ)

發(fā)展民族高等教育的關(guān)鍵在于師資，高質(zhì)量的教師隊伍是培養(yǎng)合格少數(shù)民族干部的重要前提。據(jù)統(tǒng)計，1952年全國高校少數(shù)民族教師僅有623人[7]。為解決民族高校師資短缺問題，政務(wù)院頒布《培養(yǎng)少數(shù)民族師資的試行方案》，要求“在黨和國家的政策支持下，一批內(nèi)地高校畢業(yè)生和優(yōu)秀教師加入到支援民族地區(qū)高校建設(shè)的隊伍中來”。1957年，教育部出臺《關(guān)于解決各地民族學院師資問題的意見》，明確指示“通過在少數(shù)民族地區(qū)開設(shè)高師院校、實行定向培養(yǎng)計劃、增設(shè)師范專業(yè)等措施大力培養(yǎng)少數(shù)民族高校師資”，通過10余年的政策實施，至1965年少數(shù)民族教師數(shù)量達3111人，為少數(shù)民族干部的培養(yǎng)和民族高等教育長遠發(fā)展夯實了人力基礎(chǔ)。

（二） “以提升民族地區(qū)生產(chǎn)力為目的”的經(jīng)濟話語體系主導階段

“文化大革命”時期，我國民族高等教育發(fā)展遭受嚴重挫折，全國10所民族學院只保留了中央民族學院和廣西民族學院，其余8所民族學院被撤銷和停辦。1978年，中共中央召開十一屆三中全會，在指導思想上撥亂反正，將社會主義現(xiàn)代化建設(shè)確立為新階段全黨工作重點。為適應(yīng)這一發(fā)展需求，我國民族高等教育以提升民族地區(qū)生產(chǎn)力為導向，進入恢復與重建的經(jīng)濟話語主導階段。

1. 調(diào)整人才培養(yǎng)目標——培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)干部

1979 年，全國第五次民族學院院長會議對新階段民族學院的方針任務(wù)、教育工作和組織管理進行了明確指示，印發(fā)了《關(guān)于民族學院工作的基本總結(jié)和今后方針任務(wù)的報告》，以“為民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”為導向，培養(yǎng)具有共產(chǎn)主義覺悟的政治干部和專業(yè)技術(shù)人才。另外，為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，1978年起國家著力恢復和新建民族地區(qū)普通高等學校，到2000年民族地區(qū)普通高等學校達97所，涉及工科、農(nóng)科、畜牧、醫(yī)藥、師范、林科、民族等學科，在校生人數(shù)增長至34.23萬人[8]，為國家和民族地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才。

2. 借力全國優(yōu)質(zhì)資源——舉辦高校民族班

為滿足國家建設(shè)和民族地區(qū)發(fā)展對各領(lǐng)域高層次少數(shù)民族人才的需求，1980年，國家決定凝聚力量在部分全國重點高等學校舉辦民族班，確定北京大學、北京師范大學、陜西師范大學、大連工學院等10余所首批高校率先舉辦民族班，年計劃招生共150人。1983年，教育部直屬10所高等學校舉辦的民族班，共招收1200余名學生，囊括20 多個少數(shù)民族。1984年，教育部和國家民委再次聯(lián)合下發(fā)文件總結(jié)了高校民族班的辦班經(jīng)驗，肯定了舉辦高校民族班的重要意義，并對高校民族班的主要任務(wù)、招生標準、教師隊伍、經(jīng)費開支等方面的工作進行了明確指示，提出“舉辦民族班是建設(shè)具有中國特色的社會主義高等教育的組成部分……要長期堅持下去?！笨偠灾?，高校民族班的舉辦是借力全國優(yōu)質(zhì)高等教育資源、培養(yǎng)少數(shù)民族高層次人才的一項明智舉措，不僅緩解了民族學院人才培養(yǎng)的壓力，更是拓寬少數(shù)民族大學生“入口”和“出口”的有力之舉。

（三） “以促進少數(shù)民族教育公平為目的”的價值話語體系主導階段

在全面貫徹“科學發(fā)展觀”的時代背景下，我國民族高等教育政策逐步顯現(xiàn)出“既要承認社會存在的第一性和社會歷史發(fā)展的客觀規(guī)律性，同時承認人的主體性和主導地位”[9]的價值趨向，通過采取少數(shù)民族高層次人才骨干計劃、規(guī)范民族預(yù)科教育以及搭建高等教育對口支援體系等策略，在關(guān)注國家建設(shè)、民族振興與社會進步的同時，對少數(shù)民族學生教育公平予以制度觀照。

1. 貫通晉升階梯——實施少數(shù)民族高層次人才骨干計劃

為鞏固民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)，拓寬少數(shù)民族學生入學口徑，貫通少數(shù)民族學生發(fā)展階梯，教育部等五部委先后聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才的意見》 （2004年）和《培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才計劃的實施方案》 （2005年），遵循定向“招生-培養(yǎng)-就業(yè)”辦學思路，通過采取單獨劃線和降低錄取線等特殊舉措擴大少數(shù)民族學生招生量；另外，自2006年開始，教育部逐年下發(fā)“少數(shù)民族高層次骨干人才”研究生招生計劃，保障人才培養(yǎng)規(guī)模逐漸增大，從2006年的2000名碩士生、500名博士生，發(fā)展到目前年均5000人的培養(yǎng)規(guī)模，其中碩士生4000 人，博士生1000人，截至2017年，已累計培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才近4.2萬人[10]。另外，教育部先后下發(fā)了《關(guān)于做好2007 年少數(shù)民族高層次骨干人才碩士研究生基礎(chǔ)強化培訓工作》（2007年） 《關(guān)于做好“少數(shù)民族高層次骨干人才”研究生就業(yè)工作的意見》 （2008年） 兩份文件，增加了“少數(shù)民族高層次骨干人才”碩士研究生基礎(chǔ)強化的培訓點，并對其公共就業(yè)服務(wù)給予了保障。

2. 夯實發(fā)展基礎(chǔ)——規(guī)范民族預(yù)科教育

進入新世紀，為加強民族預(yù)科教育的公平性與合理性，民族預(yù)科教育制度更加規(guī)范化。第一，政策文件的規(guī)范化。2005年，教育部針對民族預(yù)科教育頒發(fā)了相應(yīng)的工作管理規(guī)定和管理辦法，對于民族預(yù)科教育的辦學機構(gòu)、招生錄取、學制與教學管理、學生管理、教師管理、經(jīng)費管理等方面進行了詳細規(guī)定。第二，監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)化。2010 年，教育部成立“中國少數(shù)民族教育學會預(yù)科教育專業(yè)委員會”，并頒布實施相應(yīng)的章程和管理方法，管理各階段預(yù)科教育工作。2015年，教育部成立“高等學校少數(shù)民族預(yù)科教育教學和管理工作指導工作委員會”，加強民族預(yù)科教育理論與實踐研究，負責為高校和政府機構(gòu)提供咨詢服務(wù)以及組織開展學術(shù)研討和信息交流等工作[11]。

3. 優(yōu)化資源配置——完善對口支援體系

高等教育對口支援是西部大開發(fā)戰(zhàn)略至關(guān)重要的一環(huán)，其體系建設(shè)不斷從內(nèi)涵和外延兩個層面加以完善，不僅對經(jīng)濟社會發(fā)展大有裨益，也有助于滿足受援對象的個性化訴求。2000年，教育部等六部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于東西部學校對口支援工作的指導意見》，提出“在職業(yè)教育和高等教育方面做力所能及的支援工作?！?001年，教育部著手實施“對口支援西部地區(qū)高等學校計劃”，篩選出首批13對對口高校，并對支援工作具體事宜作出明確指示，初步建立了對口支援體系框架[12]。2006年頒發(fā)《關(guān)于進一步深入開展對口支援西部地區(qū)高等學校工作的意見》，明確了高等教育對口支援工作重點是提升教學質(zhì)量和辦學水平，并要求建立對口支援長效機制。這一文件的發(fā)布標志著黨和國家更加注重受援高校的內(nèi)涵式發(fā)展。2010年起，國家更加重視受援高校外延式功能的拓展，針對受援高校與區(qū)域經(jīng)濟銜接問題下發(fā)了相應(yīng)工作意見，將提升受援高校區(qū)域服務(wù)能力作為下一階段的工作重點。經(jīng)過10余年高等教育對口支援工作的推進，貴州大學、寧夏大學、西藏大學、青海大學等一批受援高校陸續(xù)進入了“211工程”建設(shè)項目，優(yōu)化了東西部高等教育資源的配置。

二、民族高等教育政策演變的邏輯特征

20 世紀下半葉，研究者針對制度的變遷致因以及制度的個體化影響展開集中探討[1]。其中，新制度主義主要從宏觀和微觀兩種視角對制度的變遷進行探討，既從行動者所處的政治、經(jīng)濟、文化等外部環(huán)境出發(fā)探究行動者決策背后的“宏觀結(jié)構(gòu)”，也關(guān)注因行動者個體訴求影響而形成的制度變遷“微觀路徑”。歷史制度主義者認為，政策變遷是一種“平衡-斷裂-平衡”無限循環(huán)的過程?；谶@種特征，“平衡—間斷”理論成為歷史制度主義的重要分析框架[2]。在這個框架內(nèi)，民族高等教育政策呈現(xiàn)出“結(jié)果性邏輯”與“恰當性邏輯”相結(jié)合、路徑依賴與路徑突破相共存的制度邏輯特征。

（一） “結(jié)果性邏輯”與“恰當性邏輯”

所謂“結(jié)果性邏輯”，指政策變遷要遵循制度行為效用和利益最大化邏輯；“恰當性邏輯”強調(diào)政策變遷遵循制度行為恰當性的最大化[13]。我國民族高等教育政策演進體現(xiàn)了兩種邏輯之間的博弈與調(diào)試過程。1950年頒布的《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》將民族高等教育的人才培養(yǎng)目標確定為“培養(yǎng)中、高級干部”，以及1979年《關(guān)于民族學院工作的基本總結(jié)和今后方針任務(wù)的報告》將人才培養(yǎng)目標調(diào)整為“培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，服務(wù)民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)”。兩項政策皆是在特定的現(xiàn)實背景下回應(yīng)政治體制建設(shè)或經(jīng)濟社會發(fā)展等外驅(qū)訴求，以獲得行為效益最大化為目的而制定的政策，體現(xiàn)了制度的“結(jié)果性邏輯”。

另外，我國政策制定者考慮學校與社會、自然、歷史等因素的關(guān)系，結(jié)合少數(shù)民族學生語言與文化的特殊性，陸續(xù)頒發(fā)了一系列優(yōu)惠性政策，如少數(shù)民族高考加分政策、高校對口支援政策和特殊性政策如雙語教育政策、高校民族班政策、民族預(yù)科教育政策等等，并在政策執(zhí)行過程當中，不斷加以完善，體現(xiàn)了制度的“恰當性邏輯”。例如少數(shù)民族高考優(yōu)惠政策經(jīng)歷了“適當放寬報考年齡和錄取標準” （20世紀50年代）、“同等成績, 優(yōu)先錄取”（20世紀60年代）、“適當降分”（20世紀80年代） 到目前“適當加分投檔”的演進過程，使政策的恰當性與科學性不斷加強。由此可知，當面對強烈的外界訴求需要民族高等教育作出適時反饋時，政策制定者跳出傳統(tǒng)的發(fā)展路線，以“結(jié)果性邏輯”為導向，對政策進行適度調(diào)整。但是，民族高等教育始終不能偏離其“公平性”和“補償性”的基本屬性，觀照高等教育的本質(zhì)規(guī)律和少數(shù)民族群體的特殊需求，遵循“恰當性邏輯”采取政策行動。兩種邏輯的博弈與調(diào)試在一定程度上反映了教育正義的“合目的與合規(guī)律”邏輯[14]，黨和國家在兩種邏輯之間進行適時的制度選擇是在特定歷史背景下保障民族高等教育正常運轉(zhuǎn)的有效舉措。

（二） 路徑依賴與路徑突破

某種制度被選用，就會受到慣性作用使其在既定方向得到延續(xù)并產(chǎn)生鎖定效應(yīng)，凸顯出制度的穩(wěn)定性和延續(xù)性，即為“路徑依賴”；對以往制度理念、內(nèi)容和運行規(guī)則等方面的顛覆，改變制度原有的運行軌跡，即為“路徑突破”。民族高等教育政策具有所有制度演進的共有屬性，存在“路徑依賴”和“路徑突破”兩種狀態(tài)。其中，回報遞增是造成政策路徑依賴的主要因素，表現(xiàn)在政策程序的承接性、復雜性等方面。首先，要考慮政策程序的承接性。一項民族高等教育政策是由教育部或聯(lián)合其他部委共同制定、報經(jīng)國務(wù)院批準的集體行為，集體行為間的接續(xù)性程序造成了高昂的政策退出成本。其次，要考慮政策程序的復雜性。民族高等教育政策是我國民族政策和教育政策不可分割的一部分，承擔著國家振興、民族團結(jié)的重擔，其政策轉(zhuǎn)向必然涉及整個國家的政治體制和經(jīng)濟制度，其成本必然大。以高校對口支援政策為例，政策發(fā)文主體涉及國務(wù)院、教育部、國家民委、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等多個部門，其政策目標不僅涉及維護教育公平、提升教育質(zhì)量等方面，更要從全局視野出發(fā)，將高校對口支援政策作為促進國家經(jīng)濟社會的穩(wěn)步發(fā)展和中華民族的偉大復興的有力手段，其突破路徑依賴的成本必然昂貴。

最能體現(xiàn)路徑突破的是關(guān)鍵節(jié)點時期，關(guān)鍵節(jié)點的出現(xiàn)是政策打破一種僵化的均衡、實施政策改革的最大契機[15]。我國民族高等教育政策實踐主要存在兩個關(guān)鍵節(jié)點，帶來了兩次典型的制度轉(zhuǎn)型。第一個關(guān)鍵節(jié)點的起因是“大躍進”，部分民族高等教育政策被取消；第二個關(guān)鍵節(jié)點的出現(xiàn)是由于改革開放糾正“文化大革命”時期的錯位傾向[16]，恢復民族學院正常辦學、少數(shù)民族學生高考加分政策和考試用語政策，這一關(guān)鍵節(jié)點的轉(zhuǎn)向，影響了后續(xù)40余年民族高等教育政策的演進路徑。總之，兩次關(guān)鍵節(jié)點的出現(xiàn)皆是“自上而下”政策過程而帶來的制度轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變模式優(yōu)勢在于可以合理規(guī)避路徑依賴對新制度生成與發(fā)展的約束，縮短政策供給與政策需求之間的時間差。因此，如何科學預(yù)測和精準把握制度裂變的關(guān)鍵節(jié)點，建立制度平衡新格局，是推動我國民族高等教育長遠化發(fā)展的關(guān)鍵問題。

三、民族高等教育政策演變的動力機制

政策行為結(jié)果與政策內(nèi)部訴求、外部環(huán)境不相適應(yīng)時，就會衍生出政策變革的需求，即產(chǎn)生政策變遷的動力。民族高等教育政策變遷是時間與空間的統(tǒng)一，是制度觀念、環(huán)境和決策者在制度框架內(nèi)多維發(fā)力的綜合過程。

（一） 內(nèi)生發(fā)力：民族教育觀的理性拓展

歷史制度主義者認為，制度觀念是推動政策變遷的內(nèi)生動力。一方面，制度觀念與制度背景相輔相生，在政治力量約束下，政策制定者形成特定的制度站位[17]；另一方面，受制于人類認識的有限性因素，制度作為歷史性存在，必然與一定的時代背景與歷史條件相契合。民族教育觀是影響民族高等教育政策變遷的內(nèi)生因素，體現(xiàn)民族教育內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的訴求，潛移默化地影響國家民族高等教育政策的目標、任務(wù)、管理與保障等決策。習近平在十九大報告中提出“要引導人民樹立正確的歷史觀、民族觀、國家觀和文化觀”。這為推進民族教育觀的更新提供了時代性價值指引。2018年，筆者基于對新時代背景下民族教育屬性、關(guān)系以及對其作用、功能、目標諸要素的理性認識，提出“新時代科學正確的民族教育觀”并進行解讀?！靶聲r代科學正確的民族教育觀”是一種“大教育觀、大發(fā)展觀、大團結(jié)觀和大文化觀”。民族教育場域內(nèi)的問題不僅是民族教育特有矛盾，更是民族區(qū)域社會發(fā)展在教育場域內(nèi)的一種投射，其為“大教育觀”；準確把握民族教育矛盾，以民族教育的進步來帶動民族地區(qū)社會的發(fā)展，其為“大發(fā)展觀”；以民族教育為手段，促進各民族交往交流交融，鑄牢中華民族共同體意識，其為“大團結(jié)觀”，在民族團結(jié)基礎(chǔ)上，充分挖掘各民族的文化資源，包容、悅納各民族文化，其為“大文化觀”。民族高等教育是民族工作和教育事業(yè)相耦合的產(chǎn)物，不僅要追求政治、經(jīng)濟、科技等外溢性價值，更要遵循民族教育和高等教育的本質(zhì)規(guī)律，從“以文化人”的視角出發(fā)，承擔起實現(xiàn)民族文化傳承與更新的相統(tǒng)整、雙重語言和雙重文化的相統(tǒng)整、“國家性”和“民族性”相統(tǒng)整的特殊使命[18]。黨的十九大以來，民族教育理念得以更新與深化，民族高等教育被視為實現(xiàn)民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)固，運用“中國方案”解決中國問題的重要手段，映射到民族高等教育決策上，政策制定者逐漸將“民族高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”“民族院校的民族團結(jié)教育如何開展”等重要議題納入政策議程?？梢?，民族教育觀的更新與拓展是推動民族高等教育政策變遷的內(nèi)生動力。

（二） 外部驅(qū)動：大政方針的有力推動

進入新世紀以來，國家陸續(xù)作出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議等國家重大決策部署，成為促進我國民族高等教育政策變遷的外部環(huán)境因子。受西部大開發(fā)戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動，教育部頒發(fā)了《對口支援西部地區(qū)高校計劃》 （2001年）、《中西部高等教育振興計劃（2012-2020年）》 （2011年） 和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》 （2016年） 等政策，啟動了“中西部高校基礎(chǔ)能力建設(shè)工程”和“中西部高校綜合實力提升工程”，這為我國民族高等教育指明了內(nèi)涵式和外延式創(chuàng)新發(fā)展道路。自此，我國民族高等教育政策不僅強調(diào)民族院校建設(shè)與民族地區(qū)發(fā)展的聯(lián)系，也更加注重人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升。

同時，“一帶一路”倡議提高了國家對民族院校國際化的重視度。在“一帶一路”倡議實施背景下，民族高等教育在人文溝通、人才培養(yǎng)和科技合作等方面承擔著特殊使命，亟需各民族院校在現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)上，將服務(wù)于民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展作為其國際化的基本立場，配合“一帶一路”倡議進行國際化轉(zhuǎn)型。為此，各民族地區(qū)根據(jù)當?shù)爻h支點定位，集中優(yōu)勢資源在人才引進、特色學科建設(shè)、課程國際化建設(shè)、國際合作與交流、“一帶一路”研究等方面做出應(yīng)對，如云南省提出“教育開放不斷擴大，主動服務(wù)和融入‘一帶一路’建設(shè)”，為此搭建了“南亞東南亞大學校長聯(lián)盟”、中國-上合組織青年交流中心等一批國際交流合作機制和平臺，省校戰(zhàn)略合作高校達23 所[20]。由此可見，教育是溝通社會各要素的橋梁，是發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、振興科技和弘揚文化的重要一環(huán)。因此，大政方針推動的國家重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向必然對民族高等教育政策的演進產(chǎn)生顯著影響。

（三） 中介作用：政府職能的適時轉(zhuǎn)變

政府是民族高等教育政策的決策者、制定者與推行者，利益組織和政治結(jié)構(gòu)皆需其將訴求和問題提上政治議程[21]，在民族高等教育政策變遷中發(fā)揮著統(tǒng)籌國家大政方針、協(xié)調(diào)高校作為的中介作用。新中國成立以來，我國教育事業(yè)發(fā)生了兩次重大轉(zhuǎn)變：一是由新民主主義教育向社會主義教育轉(zhuǎn)變，二是由以社會主義革命為綱向以社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為總目標的教育轉(zhuǎn)變[22]。兩次轉(zhuǎn)變過程中，各級政府的職能權(quán)限經(jīng)歷了“中央集權(quán)高等教育管理體制”（1949-1958）、地方管理時期（1958-1963）、“中央統(tǒng)一領(lǐng)導、中央與地方兩級管理” （1977-1985年）、“分級管理、分工負責”（1985-1998年）、“中央和省級人民政府兩級管理、分工負責，以省級政府管理為主”（1998年至今） 各個發(fā)展階段，民族高等教育管理體現(xiàn)從“集中管制”逐步向“放管結(jié)合”過渡[23]，推動民族高等教育政策不斷發(fā)生變遷。

新中國成立之初，中央政府對民族學院實行集中統(tǒng)一管理。這一時期民族高等教育政策的發(fā)文主體以政務(wù)院、中央民委、教育部、原高等教育部為主。改革開放后，民族高校實行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理”，各自治區(qū)陸續(xù)頒發(fā)系列政策文件，對當?shù)孛褡甯叩冉逃聵I(yè)發(fā)展進行長遠規(guī)劃，以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，先后頒發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)教育局關(guān)于恢復和發(fā)展民族教育的幾點意見的報告》 （1980年）、《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)高考實行“3＋X”后蒙古語授課（加授蒙古語文） 和朝鮮語授課考生的考試科目及記分辦法的通知》 （2000年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步做好普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的意見》 （2011年） 和《內(nèi)蒙古自治區(qū)民族教育條例》 （2016年） 等政策法規(guī)，對當?shù)孛褡甯咝５恼猩x拔、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、經(jīng)費使用以及國際交流等事宜行使自主管理權(quán)。由此可見，各級政府作為民族高等教育政策的制定者和執(zhí)行者，民族高等教育事業(yè)的謀略者和規(guī)劃者，其職能的轉(zhuǎn)變和角色的定位勢必影響著我國民族高等教育政策的演進方向。

四、結(jié)論

基于對我國民族高等教育政策的歷史梳理、政策變遷特征及其動力機制的剖析，得到以下結(jié)論：

第一，我國民族高等教育政策嬗變是決策者、執(zhí)行者和受眾等主體共同作用呈現(xiàn)以強制性變遷為主、誘導性變遷和自發(fā)性變遷為輔基本特點的過程。我國民族高等教育政策經(jīng)歷了分別以政治話語體系、經(jīng)濟話語體系和價值話語體系為主導的三個階段，從整體上看，民族高等教育的政策轉(zhuǎn)向與決策者對于國家的整體規(guī)劃、執(zhí)行者的學習程度和執(zhí)行能力以及受眾的反饋密切相關(guān)。需要注意的是，目前“兩級管理、分工負責”的民族高等教育管理體制有利于發(fā)揮中央政府和各自治區(qū)政府宏觀調(diào)控功能，但要注重積極發(fā)揮民族高校的自主權(quán)力，關(guān)注高等教育受眾群體的切身訴求，以“上下聯(lián)動”代替“上行下效”，形成多維變遷形式相嵌的良好生態(tài)。

第二，運用動態(tài)性思維思考我國民族高等教育政策的變遷。在歷史制度主義者看來，任何制度的演變均源于各利益主體的相互博弈，在特定階段制度遵循“結(jié)果性邏輯”或“恰當性邏輯”，皆是特定歷史條件下各主體相互博弈并達到短期均衡的結(jié)果，因此必須要用追蹤與發(fā)展的眼光思考民族高等教育政策的合理性問題。

第三，精準把握關(guān)鍵節(jié)點是打破路徑依賴的關(guān)鍵所在。反思我國民族高等教育政策的演進歷程，基本按照中央政府預(yù)設(shè)的路徑軌跡演進發(fā)展，表現(xiàn)出強烈的路徑依賴特征，其政策程序的復雜性和承接性使我國制定民族高等教育政策的成本變大，產(chǎn)生“回報遞增”效應(yīng)?，F(xiàn)今，“新時代中國特色社會主義教育觀”的形成與成熟為民族高等教育政策變遷提供了新的“關(guān)鍵節(jié)點”，這也正是民族高等教育實現(xiàn)政策創(chuàng)新的重要契機。

第四，要統(tǒng)籌民族高等教育政策各動力因子形成合力。制度不是一個獨立于其他社會因子、失去了歷史關(guān)聯(lián)的對象，而是一個在歷史中延續(xù)并與社會環(huán)境積極互動的多層次、多類型客體[24]。當下，需要將民族教育觀念的更新、國家大政方針以及政府職能的轉(zhuǎn)變等各種動力因素放在因果鏈中加以考察，分析民族高等教育政策內(nèi)外矛盾的“閾值效應(yīng)”，努力尋找一種“訴求均衡”的狀態(tài)，助推民族高等教育政策的進一步完善。