終身教育背景下開放式社區(qū)養(yǎng)老路徑的完善
——基于復(fù)合治理視角

李 穎

(廣西師范大學(xué)，廣西桂林，541006)

20世紀(jì)60年代，聯(lián)合國(guó)教科文組織成人教育局局長(zhǎng)保羅·朗格朗在一次關(guān)于成人教育的會(huì)議上提出了“終身教育”的概念。終身教育伴隨人的一生，實(shí)現(xiàn)的是從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡膶W(xué)習(xí)，老有所學(xué)正是終身教育理念的體現(xiàn)。當(dāng)然，老年群體的保障還包括老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂(lè)等。在養(yǎng)老領(lǐng)域中引入終身教育理念，能夠較好地幫助大眾樹立正確的養(yǎng)老服務(wù)價(jià)值觀，提高社區(qū)養(yǎng)老的社會(huì)認(rèn)同度，為完善開放式社區(qū)養(yǎng)老路徑打下基礎(chǔ)，更高效地推動(dòng)開放式社區(qū)養(yǎng)老的復(fù)合治理。復(fù)合治理是多中心理論，為社會(huì)公共服務(wù)提供了新的治理模式。多中心理論的核心是公共事務(wù)治理主體的多元協(xié)調(diào)發(fā)展，政府、社會(huì)組織、社區(qū)都可以成為治理主體。[1]面對(duì)新時(shí)代背景下老年群體對(duì)“老有所學(xué)”的價(jià)值追求，終身教育背景下的社區(qū)養(yǎng)老為開放式社區(qū)復(fù)合治理打開了新視野。

一、復(fù)合治理符合開放式社區(qū)多樣化的養(yǎng)老需求

(一)“銀色浪潮”加速了養(yǎng)老需求的增長(zhǎng)

隨著老齡人口的迅速增長(zhǎng)，養(yǎng)老需求快速增加。我國(guó)第六次人口普查顯示，截至2018年底，60歲及以上老年人口總數(shù)較2017年增加900萬(wàn)人。預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)60歲及以上老年人口將增加到2.55億人左右，其中，一半以上的城市老年人有著生活照護(hù)、醫(yī)療、精神慰藉等養(yǎng)老需求。

老年群體多元化加速了養(yǎng)老需求的多樣化，不同照料程度和照料內(nèi)容的需求率差異較大，輕度照料需求比重高于重度照料需求。但隨著年齡的增長(zhǎng)，兩者的比重趨于一致。[2]住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人對(duì)身體照料、心理照料、疾病照料的需求比獨(dú)居老人高；高齡老人對(duì)家務(wù)照料、心理照料的需求比低齡老年人高；殘疾、患病、智障等老人對(duì)長(zhǎng)期照料的需求較高，慢性病老人對(duì)醫(yī)療的需求較高。而身心健康的社區(qū)老人對(duì)文化養(yǎng)老的需求較高。

(二)養(yǎng)老需求的增長(zhǎng)推動(dòng)了社區(qū)養(yǎng)老供給的多元化

養(yǎng)老服務(wù)需求的增長(zhǎng)對(duì)專業(yè)化較高的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)高需求態(tài)勢(shì)，這必然需要多元化的服務(wù)供給。過(guò)去，我國(guó)社區(qū)大多是“封閉社區(qū)”，其服務(wù)也僅供社區(qū)內(nèi)居民享有，服務(wù)供給主體單一。當(dāng)下，我國(guó)引入了“開放式社區(qū)”理念，其服務(wù)的受眾群體不再僅限于社區(qū)內(nèi)部，而是要求社區(qū)內(nèi)外具有高度融合性，實(shí)現(xiàn)資源共享。在增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求中，日常生活照料與醫(yī)療護(hù)理已經(jīng)成為最基本的需求，除此之外，老年教育、文化娛樂(lè)等需求也不容忽視。

老年群體需要終身教育，他們從文化養(yǎng)老中追求自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。目前，社區(qū)文化養(yǎng)老就是將終身學(xué)習(xí)納入社區(qū)養(yǎng)老，目的是在幫助老年人實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值追求的同時(shí)提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。我國(guó)為老年群體開辦老年大學(xué)、老年培訓(xùn)等服務(wù)，開設(shè)琴、棋、書、畫等相關(guān)課程，真正實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所樂(lè)的目標(biāo)，讓老年人做到了“活到老，學(xué)到老”。多樣化的養(yǎng)老需求需要不同養(yǎng)老服務(wù)主體供給，這對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提出了多元供給的新要求。

(三)養(yǎng)老供給的多元化呼喚著開放式社區(qū)養(yǎng)老的復(fù)合治理

面對(duì)養(yǎng)老供給的多元化，復(fù)合治理成為未來(lái)城市開放社區(qū)的治理模式。復(fù)合治理的核心即多元化和聯(lián)動(dòng)性，其目的是提高城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。多元化是指治理主體多元化。在復(fù)合治理過(guò)程中，政府不再是唯一的權(quán)力主體，只要是被合法性認(rèn)同的主體都可以是權(quán)力主體，例如社會(huì)組織、社區(qū)公民、企業(yè)等。[3]聯(lián)動(dòng)性意味著整合聯(lián)動(dòng)，“多方聯(lián)動(dòng)”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的多元化和聯(lián)動(dòng)性包含兩個(gè)方面，一方面是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理資源需吸引各方主體參與，形成多元服務(wù)，另一方面是通過(guò)聯(lián)動(dòng)性重新確定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理流程，打破原有的碎片化服務(wù)，將多元主體資源有效整合起來(lái)，最大限度地發(fā)揮綜合效應(yīng)，形成開放式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的復(fù)合治理格局。

二、開放式社區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

(一)政府供給主體單一

城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要依靠行政部門供給，這種單一的養(yǎng)老供給模式已不再適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展。財(cái)政部門的養(yǎng)老服務(wù)供給資金只能用于正常事務(wù)，沒(méi)有足夠的資金投入到當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老服務(wù)中。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)尚未制定老年人健康服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有形成完善的老年醫(yī)療健康保障體系。

除老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)外，老有所學(xué)、老有所樂(lè)的呼聲也越來(lái)越高。我國(guó)的老年教育事業(yè)涉及教育、文化、監(jiān)管等多個(gè)部門。長(zhǎng)期以來(lái)，老年教育處于多頭管理的狀態(tài)。教育部的工作重點(diǎn)在幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、高中及大學(xué)的教育上，對(duì)老年教育的重視程度有待提高。文化部門對(duì)公共文化服務(wù)的資源供給不夠豐富，老年圖書館館藏甚少，對(duì)有交流需求的老人也未進(jìn)行團(tuán)體交流能力的培養(yǎng)，且團(tuán)體娛樂(lè)活動(dòng)較少，無(wú)法滿足老年人進(jìn)行終身教育的需求。有的公共監(jiān)管部門未有效行使監(jiān)管權(quán)力，例如，在養(yǎng)老服務(wù)供給的過(guò)程中，相關(guān)部門未對(duì)老年教育進(jìn)行有效監(jiān)管。

(二)社會(huì)資源缺乏且未進(jìn)行有效鏈接與整合

社會(huì)組織管理方面“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然擁有多元的社會(huì)資源，但沒(méi)有部門對(duì)各種資源進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌，導(dǎo)致社區(qū)人力、物力、財(cái)力資源缺乏，社會(huì)組織給予的養(yǎng)老服務(wù)也無(wú)法有效鏈接到社區(qū)。伴隨著養(yǎng)老服務(wù)需求的增長(zhǎng)，社區(qū)現(xiàn)存人力、物力、財(cái)力出現(xiàn)瓶頸。人力資源缺乏主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是護(hù)理人員短缺。全國(guó)老齡辦數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)失能老人達(dá)4000萬(wàn)，但護(hù)理人員僅為30萬(wàn)。二是志愿服務(wù)人才匱乏?，F(xiàn)有的志愿服務(wù)多以周邊學(xué)校提供的志愿服務(wù)為主，他們的服務(wù)能力往往較弱。民營(yíng)企業(yè)、志愿組織等擁有志愿服務(wù)人才，他們服務(wù)能力往往較強(qiáng)，但沒(méi)有與社區(qū)形成長(zhǎng)期的合作關(guān)系。三是養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)性較弱。現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)人員大多為“40”“50”人員，缺乏專業(yè)性。養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)出現(xiàn)流于形式、質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象，導(dǎo)致照護(hù)人員缺乏專業(yè)性服務(wù)知識(shí)和技能。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的物力和財(cái)力主要來(lái)源于社會(huì)組織，但目前，社會(huì)組織管理體制不完善，資源未實(shí)現(xiàn)共享。社會(huì)組織缺乏行業(yè)規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)組織沒(méi)有統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。監(jiān)督機(jī)制的缺失不利于養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展。社會(huì)組織資源信息未實(shí)現(xiàn)共享，無(wú)法針對(duì)當(dāng)下的需求提供相適應(yīng)的社會(huì)資源，其給予的資源易造成重復(fù)，導(dǎo)致效率低下。由于缺乏對(duì)不同社會(huì)組織分層、分類以及具體可行的管理辦法，許多社會(huì)組織實(shí)際處于無(wú)人統(tǒng)一管理、無(wú)人監(jiān)管狀態(tài)，因此，難以將它們整合并鏈接到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，它們也難以有效承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任。

(三)社區(qū)治理能力與多樣化養(yǎng)老需求存在不適應(yīng)的情況

我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不夠精準(zhǔn)?，F(xiàn)有的養(yǎng)老資源大多處于傳統(tǒng)范式中，無(wú)法與多樣化的養(yǎng)老需求相適應(yīng)。當(dāng)前，社區(qū)治理能力普遍較弱，對(duì)現(xiàn)有資源未進(jìn)行有效利用。社區(qū)養(yǎng)老資金未花在“刀刃”上，用于養(yǎng)老人才培訓(xùn)、專業(yè)設(shè)施設(shè)備的資金較少。社區(qū)未發(fā)揮現(xiàn)有的場(chǎng)地優(yōu)勢(shì)，老年人文體保健設(shè)施處于閑置狀態(tài)，很多設(shè)施陳舊，無(wú)人維護(hù)，無(wú)人使用。文體保健設(shè)施對(duì)老年人沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。社區(qū)各部門之間缺乏復(fù)合聯(lián)動(dòng)，行政部門、人事部門和宣傳部門沒(méi)有形成一套完整的管理體系。

面對(duì)老年群體多樣化的養(yǎng)老需求，我國(guó)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平無(wú)法滿足老年人“老有所學(xué)”的自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)，豐富的社會(huì)教育資源無(wú)法嵌入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，也無(wú)法進(jìn)行即時(shí)共享，尚未形成統(tǒng)一完善的養(yǎng)老服務(wù)教育信息交流平臺(tái)。有的社區(qū)雖有自己的信息平臺(tái)，但多用于簡(jiǎn)單事務(wù)的管理，沒(méi)有涉及養(yǎng)老教育的相關(guān)內(nèi)容，忽視了“老有所學(xué)”的價(jià)值理念。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，社區(qū)電子政務(wù)能力仍較弱，未形成全面的組織管理體系，導(dǎo)致現(xiàn)有資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，新資源無(wú)法及時(shí)更新。

三、復(fù)合治理視野下開放式社區(qū)養(yǎng)老路徑的完善

(一)明確政府各部門責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的多元協(xié)作治理結(jié)構(gòu)

要明確政府各部門的分工，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)調(diào)發(fā)展，為開放式社區(qū)養(yǎng)老提供多樣化服務(wù)。財(cái)政部門要堅(jiān)持效率優(yōu)先原則完善養(yǎng)老服務(wù)政策，針對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，允許當(dāng)?shù)夭块T用少量的公共財(cái)政資金進(jìn)行引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本的參與。[4]國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)應(yīng)制定老年人健康狀況的建檔標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象及養(yǎng)老服務(wù)者的情況進(jìn)行記錄，為老人的長(zhǎng)期健康奠定基礎(chǔ)。醫(yī)保部門要及時(shí)落實(shí)住院后的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，幫助經(jīng)濟(jì)困難的老人實(shí)現(xiàn)老有所醫(yī)。教育、文化、監(jiān)管等部門要幫助老人實(shí)現(xiàn)老有所學(xué)、老有所樂(lè)，將終身教育理念融入養(yǎng)老服務(wù)。教育部門與文化部門要共同商量符合老年人生理特征的終身教育路徑，以“老有所學(xué)”為目標(biāo)，滿足不同背景的老年人的終身學(xué)習(xí)需求，加大“老有所學(xué)”的建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)全民教育終身學(xué)習(xí)。文化部門要在“老有所學(xué)”的基礎(chǔ)上，為老年人搭建“老有所樂(lè)”的需求平臺(tái)。公共監(jiān)管部門要在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮監(jiān)督評(píng)估的作用，既對(duì)服務(wù)對(duì)象評(píng)估，也對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提供者進(jìn)行評(píng)估，適時(shí)對(duì)服務(wù)評(píng)估體系做出相適應(yīng)的調(diào)整。各部門精準(zhǔn)定位自己的職責(zé)，在養(yǎng)老服務(wù)中進(jìn)行多元協(xié)作治理，會(huì)更好地推進(jìn)開放式社區(qū)的復(fù)合治理。

(二)整合社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)調(diào)發(fā)展

充分發(fā)揮基層社區(qū)在整合人力、物力和財(cái)力方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)調(diào)發(fā)展。社區(qū)要加強(qiáng)與各社會(huì)組織的合作，有效利用社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作治理。一是利用大學(xué)資源培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專門人才。大學(xué)要培養(yǎng)適應(yīng)為老服務(wù)及具有終身學(xué)習(xí)理念的專門人才，提升學(xué)生志愿服務(wù)隊(duì)伍的質(zhì)量，讓學(xué)生形成正確的養(yǎng)老服務(wù)價(jià)值觀，增強(qiáng)自我職業(yè)價(jià)值認(rèn)同。同時(shí)，在學(xué)科上要形成多層次、廣覆蓋的教學(xué)體系，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的知識(shí)拓展。二是民營(yíng)企業(yè)要按照政府制定的政策、養(yǎng)老服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)保證市場(chǎng)機(jī)制下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。[5]三是利用社會(huì)慈善資源，弘揚(yáng)社會(huì)慈善意識(shí)，創(chuàng)新勸募和捐贈(zèng)方式，開通多種慈善捐贈(zèng)渠道，以推動(dòng)養(yǎng)老福利事業(yè)和慈善事業(yè)的良性互動(dòng)。

建立社會(huì)組織管理委員會(huì)。開放式社區(qū)養(yǎng)老離不開社會(huì)組織的積極參與，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行整合是多樣化養(yǎng)老服務(wù)供給的關(guān)鍵之一。要有一個(gè)獨(dú)立部門對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)組織的區(qū)域、渠道、資源進(jìn)行分層分類，有效發(fā)揮各社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)。在養(yǎng)老服務(wù)供給上，社會(huì)組織要建立制度標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的管理體系，避免重復(fù)供給的弊端，有效對(duì)各組織資源進(jìn)行統(tǒng)籌。

(三)打造養(yǎng)老服務(wù)教育信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)開放式社區(qū)復(fù)合治理

打造社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)教育信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在利用好社區(qū)內(nèi)部現(xiàn)有資源的同時(shí)引入社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)開放式社區(qū)養(yǎng)老。要有序安排人才的分層、分類培訓(xùn)項(xiàng)目，使其擁有專業(yè)的技能，滿足服務(wù)對(duì)象的多樣化需求。同時(shí)，可引進(jìn)社會(huì)組織的豐富資源，積極與社區(qū)周圍的三甲醫(yī)院及志愿組織合作。在老人的文化精神娛樂(lè)方面，社區(qū)要與社會(huì)志愿組織或?qū)W校合作，定期舉辦文娛活動(dòng)，以滿足老人的精神需求。

實(shí)現(xiàn)開放式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多元主體協(xié)助，需要引入符合時(shí)代發(fā)展的社會(huì)“新”資源，打造養(yǎng)老服務(wù)教育信息共享交流平臺(tái)，如網(wǎng)絡(luò)圖書館等。要緊跟大數(shù)據(jù)時(shí)代的節(jié)奏，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為支撐，為老人提供即時(shí)的教育信息。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的開放化，需要打造復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)體系平臺(tái)。平臺(tái)的頂層要由政府牽頭，民政、教育、文化等多部門共同參與，各部門將與老年人相關(guān)的大學(xué)教育、衛(wèi)生教育、健康教育、生活教育、文化教育等書籍、信息資料等通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行整合匯總，建立全面的老年人教育管理系統(tǒng)。[6]平臺(tái)的中層應(yīng)充分吸納符合標(biāo)準(zhǔn)的民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織加入，市場(chǎng)和社會(huì)組織的動(dòng)態(tài)信息要及時(shí)在平臺(tái)上呈現(xiàn)，這有利于政府進(jìn)一步了解其服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量。平臺(tái)的終端要與群眾連接，使群眾能通過(guò)平臺(tái)反映個(gè)人需求。政府應(yīng)第一時(shí)間對(duì)群眾需求做出回應(yīng)并實(shí)施積極的解決方案。通過(guò)信息技術(shù)聯(lián)結(jié)，在政府協(xié)調(diào)引導(dǎo)下，市場(chǎng)和社會(huì)組織要及時(shí)將手中的教育資源與群眾養(yǎng)老需求掛鉤，真正實(shí)現(xiàn)供需平衡。