根治事業(yè)單位“屢審屢犯”頑疾的建議

在審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題中,一些同類問題反復(fù)出現(xiàn)，形成了審計(jì)“頑疾”，嚴(yán)重影響了審計(jì)整改效果，引起各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視。筆者通過對某事業(yè)單位2013年—2018年515份內(nèi)部審計(jì)報(bào)告進(jìn)行研究，分析提煉“屢審屢犯”問題清單，探索這些問題得不到徹底整改的原因，提出有針對性的建議，以期加大審計(jì)“頑疾”根治力度，促進(jìn)審計(jì)問題整改,增強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用,進(jìn)而更好地服務(wù)于組織治理。

一、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分類標(biāo)準(zhǔn)和分析

（一）問題的分類標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合審計(jì)工作習(xí)慣，將問題按照業(yè)務(wù)類型分為管理決策、財(cái)務(wù)管理、依法行政、內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)管理五個(gè)一級分類，所屬二級分類則體現(xiàn)重要性原則，具體內(nèi)容見表1。

表1 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分類標(biāo)準(zhǔn)

（二）審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析。我們將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的4909個(gè)問題按照以上分類標(biāo)準(zhǔn)和年份進(jìn)行了匯總統(tǒng)計(jì)，具體數(shù)據(jù)及分析如下。

1.審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題主要集中在業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制方面，如圖1所示，上述三個(gè)方面近五年平均占比分別為36.77%、27%和23.89%。

圖1 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題一級分類分布圖

2.財(cái)務(wù)管理方面的問題主要集中在預(yù)算管理、固定資產(chǎn)、其他（會計(jì)基礎(chǔ)等）和集中采購方面。如圖2所示，上述四個(gè)方面在2012—2016年平均占比分別為26.17%、24.26%、20.31%和17.66%。2014—2016年預(yù)算管理方面問題占比從19.87%上升至33.23%；其他（會計(jì)基礎(chǔ)）方面問題占比從17.85%上升至23.56%。集中采購和固定資產(chǎn)的問題占比呈波動態(tài)勢。

圖2 財(cái)務(wù)管理問題二級分類分布圖

3.內(nèi)部控制方面的問題主要集中在制度不健全、應(yīng)急管理不到位、其他（檔案、涉密和印章等）方面。如圖3所示，上述三個(gè)方面在2012—2016年平均占比分別為16.96%、16.96%和15.74%。其次是崗位設(shè)置不合規(guī)、監(jiān)督檢查不到位和記錄控制不嚴(yán)格，平均占比分別為13.78%、12%和10.54%。從圖4可以看出，內(nèi)部控制方面問題的數(shù)量占比一直較高，2012—2015年在 23%～26%之間，2016年有所下降，為17.09%。

圖3 內(nèi)部控制方面二級分類占比圖

圖4 一級分類問題近五年占比趨勢圖

4.依法行政方面的問題主要集中在程序不規(guī)范方面。如圖5所示，程序不規(guī)范的問題在2012—2016年平均占比約為67%，其次是行政不作為的問題平均占比約為18%。從圖4可以看出，2014—2016年，依法行政方面的問題總數(shù)量占比從9.41%上升至14.87%。

圖5 依法行政方面二級分類分布圖

5.管理決策方面的問題占比較低，主要集中在決策結(jié)果不合規(guī)方面。從圖1可以看出，該方面問題在2012—2016年平均占比為1.25%。如表2所示，管理決策方面的問題主要集中在決策結(jié)果不合規(guī)方面（五年平均占比87.51%）。結(jié)合實(shí)際來看，各級領(lǐng)導(dǎo)對管理決策工作重視程度一向較高，從圖4也可以看出，通過近幾年審計(jì)工作不斷進(jìn)行規(guī)范，管理決策方面問題數(shù)量占比從3.45%下降至1.25%。

表2 管理決策方面問題二級分類統(tǒng)計(jì)表

二、“屢審屢犯”問題清單

（一）管理決策方面主要問題

未執(zhí)行相關(guān)財(cái)務(wù)制度或未建立有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組（如財(cái)權(quán)事權(quán)未分離、日常費(fèi)用開展未實(shí)行“一支筆”審批制度，應(yīng)建立的領(lǐng)導(dǎo)小組未建立等）。

（二）財(cái)務(wù)管理方面主要問題

1.財(cái)務(wù)列支不規(guī)范（如人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)、預(yù)提虛列費(fèi)用指標(biāo)、費(fèi)用列支不正確、各類實(shí)撥資金未分明細(xì)核算、未按規(guī)定用途使用等）。

2.集中采購程序執(zhí)行不嚴(yán)（如應(yīng)集中采購事項(xiàng)未集中采購，集中采購方式、程序或留存檔案不合規(guī)等）。

3.合同管理存在法律風(fēng)險(xiǎn)（如內(nèi)設(shè)部門對外簽訂合同，合同未經(jīng)法律事務(wù)審核、要素不全、未按約定條款履約等）。

4.固定資產(chǎn)和低值易耗品記錄控制不嚴(yán)（如固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，固定資產(chǎn)登記、報(bào)廢處置不規(guī)范，低值易耗品登記不規(guī)范）。

5.房屋產(chǎn)權(quán)不明晰。

6.會計(jì)基礎(chǔ)工作不嚴(yán)謹(jǐn)（如會計(jì)并筆記賬、摘要內(nèi)容填寫不全面不準(zhǔn)確等）。

（三）依法行政方面主要問題

1.應(yīng)處罰的事項(xiàng)未處罰。

2.執(zhí)法檢查和許可執(zhí)行程序不嚴(yán)（如檢查頻率或覆蓋面不達(dá)標(biāo)，受理執(zhí)法檢查和行政許可程序不規(guī)范，留存資料不全等）。

（四）內(nèi)部控制方面主要問題

1.未建立或未及時(shí)修訂有關(guān)制度。

2.崗位設(shè)置不合規(guī)（如不相容崗位兼崗、重要崗位人員未執(zhí)行強(qiáng)制休假和崗位輪換制度等）。

3.審批控制不嚴(yán)（如未按制度權(quán)限進(jìn)行審批等）。

4.記錄控制不嚴(yán)（如各類業(yè)務(wù)登記簿登記不全等）。

5.監(jiān)督檢查不到位（如日常監(jiān)督檢查開展頻率不達(dá)標(biāo)、內(nèi)容不全等）。

6.應(yīng)急工作開展不到位（如應(yīng)急預(yù)案未制定、更新不及時(shí)、未正式行文；未開展應(yīng)急演練、演練后未進(jìn)行評估等）。

7.保密、印章、檔案工作管理不到位（如涉密文件未妥善保管，業(yè)務(wù)印章使用未登記或使用他人印章辦理業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)檔案未立卷歸檔或未移交，檔案室無防塵防污染防潮等必要設(shè)備等）。

三、“屢審屢犯”問題原因分析

（一）客觀原因

歷史遺留問題。如財(cái)權(quán)事權(quán)未分離、房屋產(chǎn)權(quán)不明晰等，整改需要內(nèi)外部之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)成本高、時(shí)間較長、難度較大。同時(shí)，由于“一把手”的更替，上述問題很多已經(jīng)不在現(xiàn)任行長的任期內(nèi)，不屬于現(xiàn)任行長的直接責(zé)任，整改動力不足。

（二）主觀原因

1.人為原因

（1）在人員經(jīng)費(fèi)不足的情況下，按照人事工資計(jì)劃足額發(fā)放工資。通過使用公用經(jīng)費(fèi)、行政事業(yè)類經(jīng)費(fèi)、實(shí)撥資金等填補(bǔ)工資缺口，直接導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)、費(fèi)用列支不正確、實(shí)撥資金未按規(guī)定使用等問題產(chǎn)生，間接導(dǎo)致硬件設(shè)備配備、維修、更新不及時(shí)。

（2）采用低值易耗品和固定資產(chǎn)登記不完整的方式隱藏舞弊事項(xiàng)。低值易耗品和固定資產(chǎn)都存在實(shí)物數(shù)量龐大的特點(diǎn)，審計(jì)中無法做到賬實(shí)全部核對。固定資產(chǎn)和低值易耗品普遍存在登記不全或未建立登記簿、出入庫單據(jù)不完整等問題。

（3）采用會計(jì)記賬不規(guī)范的方式掩蓋違規(guī)事項(xiàng)。會計(jì)記賬不規(guī)范主要涉及并筆記賬、集中記賬、摘要填寫不準(zhǔn)確、各項(xiàng)實(shí)撥資金不分開核算等，這些問題也常常被歸為操作類的小問題。但該做法模糊了資金實(shí)際使用用途，容易掩蓋違規(guī)事項(xiàng)，加大了審計(jì)難度，使尋找審計(jì)線索需要花費(fèi)更多的人力和精力。

（4）基于人情原因，行政處罰動力不足。在制度上，行政處罰自由裁量權(quán)范圍較大，減輕處罰條件寬松，基于各種人情原因，處罰動力嚴(yán)重不足。

2.計(jì)劃不到位

（1）可行性研究不充分。新建硬件設(shè)備設(shè)施不符合制度規(guī)定或跟不上業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。

（2）前期溝通不到位。年初擬定執(zhí)法檢查項(xiàng)目時(shí)未與被檢查單位進(jìn)行溝通，因某些特殊原因而無法開展檢查時(shí)，出現(xiàn)檢查頻率或覆蓋面不達(dá)標(biāo)等問題。

（3）崗位人員調(diào)配不當(dāng)。崗位人員調(diào)配不當(dāng)或培養(yǎng)力度不夠，出現(xiàn)不相容崗位兼容、重要崗位人員未執(zhí)行強(qiáng)制休假或崗位輪換等問題，存在舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

3.風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)

（1）法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識不到位。各級單位法律方面的力量比較薄弱，特別是員工法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識不到位，問題主要集中在對外簽訂合同和依法行政方面。

（2）計(jì)算機(jī)安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識不到位。各級單位嚴(yán)重缺乏科技人才，導(dǎo)致計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)處于管理缺位的情況。同時(shí)，即便是較淺顯的計(jì)算機(jī)客戶端安全防護(hù)領(lǐng)域，如病毒防控、密碼設(shè)置、賬戶權(quán)限等，由于員工忽視風(fēng)險(xiǎn)，也常常出現(xiàn)操作不規(guī)范的現(xiàn)象。

（3）涉密風(fēng)險(xiǎn)防范意識不到位。保密意識的宣傳和培訓(xùn)力度不足，員工常常忽視涉密風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在涉密紙質(zhì)文件未單獨(dú)保管等方面。

4.責(zé)任心不強(qiáng)

工作態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)，業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，如各類登記簿要素記載不全、集中采購程序不規(guī)范、依法行政程序不規(guī)范、發(fā)行出入庫業(yè)務(wù)操作不規(guī)范等。工作人員容易產(chǎn)生“偷懶”或“不嚴(yán)謹(jǐn)”的工作心態(tài)，責(zé)任心減退，部分程序方面出現(xiàn)了“偷工減料”的現(xiàn)象。

四、“屢審屢犯”問題的整改建議

建議出臺有關(guān)制度的指導(dǎo)意見，規(guī)范實(shí)際操作。同時(shí)通過通報(bào)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的方式，指導(dǎo)下級單位進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)工作。

（一）嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理

1.在人員經(jīng)費(fèi)充足的情況下，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、嚴(yán)格規(guī)范財(cái)務(wù)管理，對預(yù)提虛列、硬性調(diào)賬、不按規(guī)定用途使用資金的情形零容忍，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題應(yīng)對責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

2.關(guān)注固定資產(chǎn)和使用年限較長的低值易耗品，特別是電子設(shè)備和電子器材，定期核對賬實(shí)情況以及查看實(shí)物使用和保管情況。針對文件柜、報(bào)紙訂閱、墨盒等日常大量采購的物品，定期關(guān)注其采購數(shù)量與估算實(shí)際消耗數(shù)量的差異，差異較大的具體分析其原因，防范舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

3.規(guī)范會計(jì)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作。明確及時(shí)逐筆記賬的記賬方式，摘要內(nèi)容應(yīng)簡要具體明確，各項(xiàng)實(shí)撥資金應(yīng)分科目進(jìn)行核算，明確各項(xiàng)收入的來源和支出的用途。

4.嚴(yán)肅行政處罰。認(rèn)真學(xué)習(xí)各類業(yè)務(wù)和法律文件規(guī)定，明確違規(guī)事項(xiàng)應(yīng)處罰或不予處罰標(biāo)準(zhǔn)，以及自由裁量權(quán)的使用范圍，應(yīng)處罰的事項(xiàng)必須予以處罰。同時(shí)，行政處罰應(yīng)秉承公平公正的原則，如發(fā)現(xiàn)因人情方面的原因?qū)е绿幜P有失公平公正，應(yīng)明確責(zé)任人，并進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（二）有組織有計(jì)劃開展工作

1.提高對計(jì)劃工作的重視程度，尤其是采購工作。定期根據(jù)各內(nèi)設(shè)部門存在的問題或上報(bào)情況征集采購、維護(hù)和更新需求，及時(shí)做好前期的調(diào)查研究和籌備，并結(jié)合年度預(yù)算指標(biāo)穩(wěn)步開展各項(xiàng)工作。

2.加強(qiáng)基建和大型維修項(xiàng)目的可行性研究工作。認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)文件規(guī)定，在一定程度上為未來發(fā)展趨勢留有足夠的空間。

3.注重前期溝通的重要性。執(zhí)法檢查和系統(tǒng)內(nèi)部跨單位或跨部門的監(jiān)督檢查工作，應(yīng)加強(qiáng)與被檢查單位或部門的前期溝通，防范檢查工作不到位或重復(fù)開展的情況。

4.統(tǒng)籌安排崗位人員。根據(jù)現(xiàn)有員工的工作經(jīng)驗(yàn)，以及新進(jìn)員工的專業(yè)，統(tǒng)籌安排崗位人員，尤其是針對重要崗位，切實(shí)貫徹強(qiáng)制休假和崗位輪換制度的落實(shí)。

5.加大業(yè)務(wù)崗位人員的培養(yǎng)力度。通過培訓(xùn)授課、邊學(xué)邊做、業(yè)務(wù)傳授等多種形式加大業(yè)務(wù)崗位人員的培養(yǎng)力度，形成階梯式的人才隊(duì)伍，防止出現(xiàn)人才斷檔的現(xiàn)象。

（三）增強(qiáng)員工風(fēng)險(xiǎn)防范意識

1.加大對風(fēng)險(xiǎn)防范知識的培訓(xùn)力度。定期開展有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)、計(jì)算機(jī)安全風(fēng)險(xiǎn)、涉密風(fēng)險(xiǎn)等知識的培訓(xùn)課程，同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)提示納入各部門常規(guī)例會內(nèi)容。

2.引進(jìn)重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的專業(yè)人才。在員工招錄方面，傾向性引進(jìn)法律、計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域的專業(yè)人才，有該領(lǐng)域工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士優(yōu)先錄取。

（四）加大力度解決歷史遺留問題。

由于歷史遺留問題整改難度較大，“一把手”應(yīng)加強(qiáng)對歷史遺留問題的推動力度，同時(shí)，將歷史遺留問題的解決納入年度業(yè)績考核內(nèi)容，防止出現(xiàn)管理缺位的情況。