國(guó)有企業(yè)采購(gòu)領(lǐng)域廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控及監(jiān)管模式的探索

杜英男 李厚明 閆輝慶

自2002年十五屆中紀(jì)委第七次全會(huì)提出實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣、建設(shè)工程項(xiàng)目公開招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場(chǎng)等四項(xiàng)制度以來，中國(guó)產(chǎn)權(quán)交易資本市場(chǎng)已在規(guī)范化、專業(yè)化、市場(chǎng)化的道路上走過了17個(gè)年頭。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇，采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域在反腐倡廉的持續(xù)高壓態(tài)勢(shì)下暴露的問題越來越多，利益相關(guān)方通過各種手段影響公平效率的情況時(shí)有發(fā)生，對(duì)廉政建設(shè)和反腐敗工作形成了巨大挑戰(zhàn)，成為國(guó)資監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。為此，山東產(chǎn)權(quán)交易中心（下稱“山東產(chǎn)權(quán)”）根據(jù)省委省政府以及省國(guó)資委的安排部署，貫徹落實(shí)國(guó)企改革《十條意見》，搭建陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)，以“降成本、控風(fēng)險(xiǎn)、增效益、提質(zhì)量”為目標(biāo)，為企業(yè)實(shí)施陽(yáng)光采購(gòu)提供第三方服務(wù)，助力國(guó)資國(guó)企改革和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

1? 國(guó)有企業(yè)采購(gòu)領(lǐng)域的現(xiàn)狀

1.1? 制度建設(shè)層面

《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕40號(hào)）提出要“積極利用電子商務(wù)平臺(tái)優(yōu)化采購(gòu)、分銷體系，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建設(shè)國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕63號(hào)）將“未按規(guī)定招標(biāo)或未執(zhí)行招標(biāo)結(jié)果”“購(gòu)建項(xiàng)目未按規(guī)定招標(biāo)，干預(yù)或操縱招標(biāo)”納入責(zé)任追究范圍?！蛾P(guān)于扎實(shí)開展國(guó)家電子招標(biāo)投標(biāo)試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2015〕1544號(hào)）選取10家中管企業(yè)開展電子招投標(biāo)試點(diǎn)工作，國(guó)有企業(yè)電子化招標(biāo)采購(gòu)工作啟動(dòng)?！蛾P(guān)于印發(fā)<“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購(gòu)行動(dòng)方案（2017-2019年）>的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2017〕357號(hào)）明確 “2019年，以協(xié)同共享、動(dòng)態(tài)監(jiān)督和大數(shù)據(jù)監(jiān)管為基礎(chǔ)的公共服務(wù)體系和綜合監(jiān)督體系全面發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)向信息化、智能化轉(zhuǎn)型?！薄蛾P(guān)于印發(fā)<國(guó)有金融企業(yè)集中采購(gòu)管理暫行規(guī)定>的通知》（財(cái)金〔2018〕9號(hào)）要求“國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)建立健全集中采購(gòu)決策管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的管理體制”“成立集中采購(gòu)管理委員會(huì)”“國(guó)有金融企業(yè)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門人員可列席集中采購(gòu)管理委員會(huì)會(huì)議”。

1.2? 廉政建設(shè)層面

十八屆黨中央共組織開展12輪巡視。對(duì)55家央企實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，其中31家在招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域的腐敗問題嚴(yán)重。十九屆中央首輪巡視8家央企，反饋有的央企“腐敗問題易發(fā)多發(fā)，工程建設(shè)、項(xiàng)目投資、企業(yè)并購(gòu)等廉潔風(fēng)險(xiǎn)較大，違規(guī)招標(biāo)采購(gòu)等問題仍比較突出”。中國(guó)企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心2019年4月發(fā)布的《2014-2018中國(guó)企業(yè)家刑事風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》顯示，在1197名犯罪國(guó)有企業(yè)家中，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、銷售采購(gòu)負(fù)責(zé)人以及其他核心部門負(fù)責(zé)人共391人，占32.66%，為第二大刑事風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)人群。

2? 國(guó)有企業(yè)采購(gòu)領(lǐng)域存在的問題

長(zhǎng)期以來，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)面臨低價(jià)中標(biāo)與天價(jià)采購(gòu)并存，合同履約與投標(biāo)文件不符，串標(biāo)圍標(biāo)猖獗等諸多問題，造成大量國(guó)有資產(chǎn)流失并滋生腐敗，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活產(chǎn)生巨大影響，存在的主要問題體現(xiàn)在：

2.1? 采購(gòu)制度標(biāo)準(zhǔn)缺失

目前國(guó)有企業(yè)采購(gòu)中大多依據(jù)的是《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》，但《政府采購(gòu)法》適用主體為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，不包括國(guó)有企業(yè)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》僅對(duì)在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)作出規(guī)定。國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)并沒有專門的法律制度進(jìn)行規(guī)范，在采購(gòu)過程中缺乏強(qiáng)有力的約束力，雖然部分企業(yè)制定了采購(gòu)管理辦法，但在采購(gòu)機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)作、權(quán)限的授予、采購(gòu)目錄的確定、采購(gòu)方式的選擇和標(biāo)的驗(yàn)收等方面缺乏規(guī)范、有效、系統(tǒng)的制度，人為因素起著較大作用，存在較大的暗箱操作空間，易產(chǎn)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)。

2.2? 采購(gòu)程序不規(guī)范

當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理中多為宏觀指導(dǎo)規(guī)定，除采購(gòu)方法有較為簡(jiǎn)單的規(guī)定外，未對(duì)采購(gòu)實(shí)際操作方面加以規(guī)范，導(dǎo)致采購(gòu)過程最終“因人而異”。與此同時(shí)，對(duì)供應(yīng)商的要求也是各不相同，自主制定采購(gòu)和招標(biāo)規(guī)則，甚至根據(jù)意向供應(yīng)商量身定制招標(biāo)規(guī)則，

2.3? 采購(gòu)監(jiān)管力度偏弱

盡管國(guó)家鼓勵(lì)招標(biāo)采購(gòu)電子化，但從全國(guó)來看，97家央企實(shí)現(xiàn)招標(biāo)采購(gòu)全流程電子化的不足一半，省屬國(guó)有企業(yè)電子化程度不足10%，絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)仍采用傳統(tǒng)采購(gòu)方式采購(gòu)，采購(gòu)信息主要在本企業(yè)官網(wǎng)公開，采購(gòu)全過程無(wú)法留痕，采購(gòu)檔案難以完整保存，造成了采購(gòu)項(xiàng)目響應(yīng)供應(yīng)商少，甚至根據(jù)意向供應(yīng)商量身定制招標(biāo)規(guī)則，無(wú)法形成有效競(jìng)爭(zhēng)。采購(gòu)效率低、采購(gòu)成本高、采購(gòu)行為監(jiān)管難、采購(gòu)過程審計(jì)難、采購(gòu)數(shù)據(jù)利用難等問題突出，很容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)在合理合法合規(guī)外衣下流失。

2.4? 市場(chǎng)主體誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制缺失

從事采購(gòu)的市場(chǎng)主體較多，素質(zhì)良莠不齊：代理機(jī)構(gòu)自取消招標(biāo)代理資質(zhì)以來，準(zhǔn)入門檻降低，數(shù)量激增，業(yè)務(wù)水平不一，規(guī)避招標(biāo)手段多樣，有的甚至與采購(gòu)人或供應(yīng)商勾結(jié)串通，操縱采購(gòu)結(jié)果。專家管理不統(tǒng)一，在組建評(píng)審專家委員會(huì)階段，因國(guó)有企業(yè)采購(gòu)沒有統(tǒng)一的專家?guī)?，采?gòu)代理自有專家?guī)旄髯苑稚⒐芾?，缺乏?duì)專家的有效監(jiān)管和曝光，有的地方出現(xiàn)專家抱團(tuán)腐敗，與供應(yīng)商串通謀取中標(biāo)，索要巨額好處費(fèi)的違法現(xiàn)象。有的專家明碼標(biāo)價(jià)索要高額專家費(fèi)。近年來，多省市均曝光過專家腐敗受賄窩案，如中國(guó)法院網(wǎng)曝光的四川省綜合評(píng)審專家?guī)爝`規(guī)受罰，八名專家被追究刑事責(zé)任;安徽合肥查處的7名評(píng)審專家受賄窩案等。

3? 其他省市的經(jīng)驗(yàn)和做法

深圳市市屬國(guó)有企業(yè)陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)由深圳市國(guó)資委、紀(jì)委推動(dòng)建設(shè)，并發(fā)布了加強(qiáng)市屬國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，搭建國(guó)資國(guó)有企業(yè)大數(shù)據(jù)可視化信息平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)市屬國(guó)有企業(yè)各類要素交易（包括企業(yè)采購(gòu)）數(shù)據(jù)高精度、多角度、全方位的智慧監(jiān)督。合肥市國(guó)資委在安徽省委第三巡視組反饋的市屬國(guó)有企業(yè)存在工程未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度或采取化整為零規(guī)避公開招標(biāo)的問題的基礎(chǔ)上，要求通過紀(jì)委巡查、重點(diǎn)抽查、稽查、審計(jì)等方式加強(qiáng)對(duì)企業(yè)工程建設(shè)等有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況作為年度考核稽查指標(biāo)內(nèi)容，納入企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)考核范圍。

4? 山東省國(guó)有企業(yè)采購(gòu)監(jiān)管模式的探索

十八大以來，山東省在推進(jìn)國(guó)企改革和國(guó)資監(jiān)管創(chuàng)新方面成效顯著，改革逐步深化，體系日趨成熟，手段日益完善。但相較于國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的公開、公平、公正，省屬企業(yè)在采購(gòu)招標(biāo)層面尚存在薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在部分企業(yè)的采購(gòu)活動(dòng)存在不同程度的“信息不公開、條件不公平、操作不透明、監(jiān)控不到位”的現(xiàn)象，造成了利益輸送和國(guó)有資產(chǎn)流失，亟需通過創(chuàng)新體制機(jī)制加以解決。

4.1? 以管資本為主創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管方式

山東產(chǎn)權(quán)陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)根據(jù)省委省政府、省國(guó)資委的指示精神，依托省公共資源（國(guó)有產(chǎn)權(quán)）交易中心運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段搭建起省屬企業(yè)陽(yáng)光采購(gòu)第三方綜合性服務(wù)平臺(tái)，旨在探索建立國(guó)有企業(yè)部分大宗物資采購(gòu)、工程建設(shè)、社會(huì)服務(wù)招投標(biāo)信息平臺(tái)， 實(shí)現(xiàn)采購(gòu)環(huán)節(jié)全程留痕，完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，打造“陽(yáng)光國(guó)有企業(yè)”。

4.2? 實(shí)現(xiàn)資源共享

陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)充分發(fā)揮第三方平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，打破信息孤島，建設(shè)了五大共享信息庫(kù)，主要包括供應(yīng)商信息庫(kù)、交易信息庫(kù)、專家信息庫(kù)、信用信息庫(kù)、商品信息庫(kù)。匯集了全國(guó)各行業(yè)優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商和專家資源面向采購(gòu)人共用共享;匯聚企業(yè)采購(gòu)需求，歸集同品類采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)集約采購(gòu)，以量換價(jià);建立了主體信用評(píng)價(jià)體系，使供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、專家等誠(chéng)信信息全省甚至全國(guó)通用，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的采購(gòu)環(huán)境;通過大量真實(shí)采購(gòu)信息建設(shè)起商品信息庫(kù)，對(duì)商品價(jià)格，品質(zhì)、行情走勢(shì)進(jìn)行分析，輔助采購(gòu)決策。

4.3? 以信息化為依托實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管

陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)利用監(jiān)測(cè)分析系統(tǒng)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目在線全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)信息集中、專業(yè)指導(dǎo)、實(shí)時(shí)監(jiān)控、社會(huì)監(jiān)督四個(gè)功能。通過系統(tǒng)內(nèi)置的數(shù)學(xué)模型、交易行為關(guān)聯(lián)大數(shù)據(jù)分析模型等分析投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、專家等市場(chǎng)主體的行為，評(píng)估違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)建立數(shù)據(jù)傳送機(jī)制，與紀(jì)檢、審計(jì)、國(guó)資監(jiān)管實(shí)時(shí)連線，既為提高評(píng)審質(zhì)量提供大數(shù)據(jù)支撐，實(shí)現(xiàn)智能、快捷、精準(zhǔn)的智慧監(jiān)管，又切實(shí)防范采購(gòu)過程中的違規(guī)操作和舞弊行為。

5? 有關(guān)建議

5.1? 創(chuàng)新監(jiān)督手段、整合監(jiān)督力量

為切實(shí)解決招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域“標(biāo)準(zhǔn)不一，多頭監(jiān)管”等問題：一是要以陽(yáng)光采購(gòu)電子監(jiān)測(cè)分析平臺(tái)為載體，通過在線監(jiān)督招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)，強(qiáng)化事前、事中、事后全程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)信息資源整合、流程規(guī)范、內(nèi)容公開、透明陽(yáng)光，有效防止暗箱操作等行為;二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，結(jié)合巡視工作等有效聯(lián)動(dòng)起來，把及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題與快速處置問題緊密結(jié)合起來，精準(zhǔn)鎖定問題，做到有的放矢。

5.2? 完善采購(gòu)制度，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)剛性約束

依托陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)，參照《山東省屬企業(yè)采購(gòu)監(jiān)督暫行辦法》，突出“陽(yáng)光透明、科學(xué)規(guī)范”運(yùn)行目標(biāo)，制定和完善專家管理辦法、供應(yīng)商代理機(jī)構(gòu)注冊(cè)管理辦法、自采、委采業(yè)務(wù)操作流程、質(zhì)疑處理流程等相配套的制度和操作規(guī)范，建立健全陽(yáng)光采購(gòu)平臺(tái)管理體系，建立長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)流程陽(yáng)光規(guī)范、有規(guī)可依。

5.3? 加強(qiáng)政策審計(jì)，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)陽(yáng)光采購(gòu)工作各項(xiàng)政策文件落實(shí)情況的審計(jì)，確保省委省政府、省國(guó)資委陽(yáng)光采購(gòu)工作落實(shí)到位。按照《山東省省屬企業(yè)陽(yáng)光采購(gòu)監(jiān)督暫行辦法》各省屬企業(yè)要制定陽(yáng)光采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，明確納入服務(wù)平臺(tái)陽(yáng)光采購(gòu)的范圍，以及不同采購(gòu)方式的具體適用情形。建議將各企業(yè)集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)資監(jiān)管部門主導(dǎo)建設(shè)的陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)公示發(fā)布，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，目錄以內(nèi)限額上的采購(gòu)應(yīng)進(jìn)入陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)交易。

5.4? 利用陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分立”

陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)充分尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)采購(gòu)的自主權(quán)，為其提供自采、直采、委采、代采四種方式，保障企業(yè)主體的自主決策權(quán)。平臺(tái)提供規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、陽(yáng)光的流程，同時(shí)平臺(tái)系統(tǒng)利用監(jiān)測(cè)分析等系統(tǒng)為監(jiān)管部門提供采購(gòu)全流程數(shù)據(jù)，推進(jìn)企業(yè)采購(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與服務(wù)職能相互分離、相互監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，阻斷利益輸送。

5.5? 建立誠(chéng)信體系，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境

通過陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)逐步建立市場(chǎng)主體信用信息的收集、審核、記錄，建立誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制，通過服務(wù)平臺(tái)形成信息的集中和權(quán)威發(fā)布，信用數(shù)據(jù)可作為“信用山東”信用信息數(shù)據(jù)源之一納入全國(guó)信用體系，使市場(chǎng)主體一處失信處處受限，營(yíng)造誠(chéng)信健康的采購(gòu)環(huán)境。