天然林資源保護財稅支持政策研究*

馬一博，趙榮

(中國林業(yè)科學研究院 林業(yè)科技信息研究所，北京 100091)

天然林具有結構最復雜、群落最穩(wěn)定、生物量最大、生物多樣性最豐富和生態(tài)功能最強的特征，是重要的陸地生態(tài)系統(tǒng)之一[1]。但是，長期以來天然林采伐單位對天然林進行了破壞性利用，天然林生態(tài)環(huán)境遭到破壞。天然林資源保護對維護全球生態(tài)安全，特別是對中國具有特殊意義。眾多學者對全面保護天然林等有關問題作了深入研究。例如：對天然林資源保護工程(以下簡稱天保工程)政策走向進行了分析[2]；對天保工程政策對中國現行林業(yè)政策的相互影響進行分析[3-5]；對天保工程實施效率和效益進行了評價，并研究了天然林停伐等政策[6-7]；提出了擴大天保工程建設范圍的建議[8]；對黑龍江林區(qū)停伐進行了研究，提出了對天然林建立和落實嚴格的目標管理責任制度，在天然林資源“修復期”內進一步加大國家層面的政策扶持力度等建議[9]；對山西省天保工程建設情況進行了研究，并對生態(tài)效益進行了評價[10-11]；對天保工程管理進行了研究[12]；對停伐政策的影響進行了研究[13-14]；對天保工程政策對東北國有森工企業(yè)生產效率的影響進行研究[15]；提出了天保工程存在的問題及對策[16-18]。綜上所述，很多專家學者對現行的天然林保護政策問題進行了詳盡分析，并提出相應的政策建議，但這些研究處于天保工程實施期間，具有政策的局限性，而鮮有學者對下一步全面保護天然林進行研究。天保工程二期將于2020年結束，根據現行政策和條件，多數天然林保護政策將隨天保工程二期結束。按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《天然林保護修復制度方案》中“完善天然林保護修復財政支持等政策”要求，研究天保工程區(qū)內外統(tǒng)一的政策，對下一步全面保護天然林有著巨大的理論意義和現實意義。

1 中國天然林保護財稅政策歷史沿革

1998年，中央決定在長江上游、黃河上中游地區(qū)及東北內蒙古等重點國有林區(qū)的云南省等12個省(區(qū)、市)開展試點階段的天保工程，中央財政和中央預算內投資分別安排了天保工程補助資金，分區(qū)域實施停伐、禁伐和限伐，并對采伐遺地進行生態(tài)恢復[19]。2000年12月，國家正式實施天保工程一期，并印發(fā)了實施方案，擴大了天然林保護相關財稅政策覆蓋范圍，實施范圍由12個省(區(qū)、市)擴大到17省(區(qū)、市)734個縣和163個森工局。工程實施期限從2000年至2010年，以解決天然林的休養(yǎng)生息和恢復發(fā)展問題，明確將東北內蒙古等重點國有林區(qū)的木材產量調減751.5萬m3，累計管護森林面積9418萬hm2，分流安置天保工程實施單位職工96萬人[20]。天保工程一期結束后，從2011年起實施了天保工程二期，工程實施期限到2020年。在資源增長方面，實現新增森林面積520萬hm2，增加森林蓄積量11億m3等目標；在生態(tài)環(huán)境改善方面，實現水土流失明顯減少、生物多樣性明顯增加等目標；在民生方面，基本解決轉崗就業(yè)問題，實現林區(qū)和諧穩(wěn)定[21]。

為貫徹習近平總書記關于“要研究把天保工程范圍擴大到全國，爭取把所有天然林都保護起來”的指示精神，中央財政安排了天保工程區(qū)內外停伐補助、停伐管護補助資金，2014年在黑龍江重點國有林區(qū)開展停伐試點；2015年東北內蒙古重點國有林區(qū)全面停伐；2016年停伐擴大到全國。

截至2018年，中央財政及中央預算內投資共安排天然林資源保護等相關資金近4000億元，地方財政幾乎未安排天然林保護相關補助資金，實施了公益林建設和后備資源培育，累計完成公益林建設任務1833萬hm2、中幼齡林撫育任務667萬hm2。在完成好天保工程二期管護任務基礎上，天保工程區(qū)外1333萬hm2天然林也得到有效管護。天保工程實施單位95.6萬富余職工得到妥善安置，67萬人員長期穩(wěn)定就業(yè)。天保工程區(qū)天然林面積增加近700萬hm2，蓄積增加12億m3[22]。

2 完善全面保護天然林資源財稅支持政策

為深入研究天然林資源保護相關政策，2017—2019年，中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所專門組成調研組赴內蒙古自治區(qū)、吉林省、黑龍江省重點國有林區(qū)和甘肅省、四川省開展天然林資源保護支持政策實施情況調研，提出完善全面保護天然林資源財稅支持政策。

2.1 合理調整相關補助標準

為落實好國土綠化行動和森林質量精準提升工程，中央財政對國有林、非國有地方公益林以及天保工程區(qū)內非國有國家級公益林安排森林管護補助資金，具體標準分別是150元/(hm2·a)[天保工程二期初期75元/(hm2·a)]、45元/(hm2·a)和240元/(hm2·a)[天保工程二期初期75元/(hm2·a)]，對天保工程區(qū)內中幼林安排森林撫育補助資金，具體標準是1800元/(hm2·a)[23]。中央預算內投資專門設立天保工程基本建設投資渠道，加大公益林建設，分別對人工造林、封山育林和飛播造林，安排中央預算內投資7500元/hm2、1500元/hm2和2400元/hm2，加大后備資源培育力度，安排中央預算內投資4500元/hm2。

課題組在調研中了解到，除中央投入外，多數地方財政沒有安排相關補助資金或補助資金極少，僅有北京市、上海市、浙江省和福建省等少數省份地方財政安排了相關補助資金。補助資金不足導致管護效果不好、后備資源培育面積少等問題，人均管護面積遠遠達不到科學標準，東北內蒙古重點國有林區(qū)僅在交通便利的區(qū)域開展后備資源培育。天然林保護是中央和地方共同事權，應當提高地方補助標準。同時，天然林資源的生態(tài)效益是陸地生態(tài)系統(tǒng)中最大的，也是無差異的，應當制定普惠的政策，不應劃分天保工程區(qū)和天保工程區(qū)外，統(tǒng)一管護和撫育補助標準，并按照當前最高的標準執(zhí)行。由于天保工程區(qū)非國有地方公益林和天然商品林具有同等的生態(tài)作用，建議不對其區(qū)別對待，將管護補助標準統(tǒng)一調整為非國有國家級公益林補助標準240元/(hm2·a)，將天保工程區(qū)內外森林撫育補助標準統(tǒng)一調整為1800元/(hm2·a)。此外，在使用良種壯苗的基礎上，按照造林難度的不同適當提高人工造林、封山育林和飛播造林等補助標準，分別提高到1.5萬元/hm2、3000元/hm2和4800元/hm2。

2.2 完善國有林場林區(qū)國有單位職工社會保險政策

按照天保工程實施方案，中央財政對天保工程實施單位職工參加社會保險安排補助資金，各地按照相關規(guī)定，對工程區(qū)靈活就業(yè)的就業(yè)困難人員統(tǒng)籌安排社會保險補貼，具體繳費補助基數是2018年各地城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的80%(天保工程初期為2008年城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的80%)；對公檢法司、政府事務、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、消防、環(huán)衛(wèi)和街道等政策性社會性崗位產生的支出安排補助資金，并對國有林區(qū)改革成果安排獎勵補助資金。

在實施國有林場林區(qū)國有單位職工社會保險政策中，將天保工程區(qū)人數作為核心底數之一，而人員范圍的確定難度較大，且中央與地方有不同的計算口徑。經調研發(fā)現，內蒙古自治區(qū)、吉林省和黑龍江省等重點國有林區(qū)現行人員結構中可分為：全民職工、集體職工、知青工和混崗職工等，也可分為：在冊在崗職工、在冊不在崗職工和在崗不在冊職工等，人員結構十分復雜。在微觀上，確定哪些人員應當納入政策范圍成為一個難題。特別是吉林重點國有林區(qū)各國有林業(yè)局與職工簽訂勞動合同，可根據市場需求擴大職工人數，因此無法準確定量核定市場需求和人員合理人數，進而無法準確確定納入政策范圍人員人數。同時，按照天保工程二期實施方案、《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》等要求，天保工程實施單位人員要自然減員、逐年減少，但內蒙古、吉林和黑龍江等重點國有林區(qū)及四川省、甘肅省各實施單位，要進行管護及撫育作業(yè)，需要大量年輕勞動力。因此，實施單位不得不招聘部分年輕勞動力，無法做到“人員只出不進”。

為解決人數確定難和人員逐漸減少導致林區(qū)無法正常運行等問題，政策制定部門應當統(tǒng)籌考慮各國有林區(qū)林業(yè)局和國有林場自然資源等較為穩(wěn)定的因素，按照林地面積、活立木蓄積量等自然資源因素安排補助資金，具體補助標準應當按照當地經濟發(fā)展狀況予以動態(tài)調整。此外，隨著剝離企業(yè)辦社會職能進度的加快，地方政府承擔了天保工程實施單位辦社會職能，截至2020年7月，部分省采取省級財政截留專項轉移支付安排到地方政府的辦法，對承接辦社會職能的地方政府給予補助，建議進一步理順中央財政轉移支付渠道，將部分專項轉移支付轉為中央對地方一般轉移支付。

2.3 整合天保工程區(qū)和天保工程區(qū)外停伐補助政策

截至2020年7月，天保工程區(qū)內外有兩種政策。一是天保工程區(qū)停伐補助政策。東北內蒙古重點國有林區(qū)停伐后，中央財政安排了重點國有林區(qū)天保工程區(qū)停伐補助，按照截至停伐時點天然林停伐產量、編制人數及核定人數、基層林業(yè)局承擔社會職能情況和相應補助標準進行測算，在新修訂的《林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金管理辦法》中，將國有林區(qū)改革和轉型發(fā)展作為測算因素。二是天保工程區(qū)外停伐相關補助政策。2016年，國家取消了“十三五”天然商品林商業(yè)性采伐限額，涉及天保工程區(qū)外天然林商品林面積約3333萬hm2，中央財政安排了停伐管護補助資金，對國有商品林按照每年150元/hm2安排補助資金，非國有商品林按照國家級公益林標準安排補助資金。同時，中央財政統(tǒng)籌考慮天保工程區(qū)外停伐補助按照停伐產量、“十二五”年均采伐限額及天然有林地面積等因素，對天保工程區(qū)各相關省(區(qū)、市)安排了停伐補助資金。

按照現行政策，黑龍江重點國有林區(qū)按照相關人員數量和林業(yè)局個數作為因素安排補助資金，而內蒙古、吉林重點國有林區(qū)按照停伐產量和林業(yè)局個數作為因素安排補助資金，補助標準不一致。經測算，內蒙古、吉林重點國有林區(qū)停伐補助標準為1000元/(m3·a)，而經折算后龍江森工停伐補助標準遠遠高于1000元/(m3·a)、黑龍江大興安嶺林業(yè)集團公司停伐補助標準遠遠低于1000元/(m3·a)，易引發(fā)攀比情緒，導致重點國有林區(qū)出現不穩(wěn)定因素。同時，全面停伐以來，中央財政僅對東北內蒙古重點國有林區(qū)安排停伐補助，天保工程一期時以四川省為代表的長江上游和以甘肅省為代表的的黃河上中游地區(qū)率先停伐，導致了新的不平衡。

停伐補助是對各林業(yè)局和國有林場停伐后的補償性資金。對于各國有林區(qū)林業(yè)局應當以停伐時點木材產量作為因素，對于各國有林場應當以停伐時點木材產量及各地年均采伐限額作為因素，補助標準應當按照最高標準進行統(tǒng)一，暫按1000元/(m3·a)安排停伐補助資金，并隨著經濟發(fā)展適當提高。同時，要制定先行停伐地區(qū)停伐補助政策，以天保工程實施前木材產量為基數安排停伐獎勵補助，補助標準為1000元/(m3·a)。

2.4 實施天然林管理單位金融機構債務化解政策

東北內蒙古重點國有林區(qū)建設初期，各森工局承擔了大量的辦社會職能，由于東北地區(qū)森林資源豐富，采伐木材利潤可以彌補辦社會職能的開支。隨著各森工局轉型成立森工集團后，開展了企業(yè)化經營，通過貸款等債務性融資方式滿足企業(yè)擴大業(yè)務經營及開展林區(qū)社區(qū)建設等方面產生的資金需求，并用木材收入作為還款來源。2014年和2015年，全面停止東北內蒙古重點國有林區(qū)商業(yè)性采伐后，各森工企業(yè)無木材采伐收入來源，無法償還債務。從2017年起，為減輕東北內蒙古重點國有林區(qū)負擔，中央財政按照重點國有林區(qū)截至停伐時點與停伐直接相關，為維持林區(qū)正常運轉產生的金融機構債務和4.9%的年利率安排金融機構債務貼息補助，補助期限至2020年。但是，重點國有林區(qū)外的天然林保護單位沒有享受此政策。國家應充分考慮生態(tài)和經濟的統(tǒng)一，對停伐時點與木材停伐相關的金融機構債務分階段化解。對化解有困難的債務應當繼續(xù)安排補助資金，并將政策擴大到天保工程區(qū)外國有林場。

2.5 擴大稅收優(yōu)惠政策范圍

天保工程實施以來，為支持天保工程實施單位發(fā)展，著力開展生態(tài)保護等公益性活動，國家對天保工程實施單位房產、土地和車船，繼續(xù)免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅，大大減輕了天保工程實施單位稅務壓力。2016年，全面停止天然林商業(yè)性采伐后，很多天保工程區(qū)外的采伐單位變成天然林管護、保護單位，除各級財政安排的管護補助外，還應當在稅收政策上予以積極支持。因此，建議將免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅等政策擴大到所有天然林管護、保護單位。