森林撫育補貼政策在天保工程中的實施效果*

朱洪革，張宇彤，寧哲

(東北林業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040)

2011年啟動的天保工程二期加大了森林撫育的投入力度，旨在從單純提升森林覆蓋率向森林覆蓋率、森林質量雙提高轉變。森林撫育是重點國有林區(qū)推動森林資源管護和修復、安置職工就業(yè)和維護林區(qū)穩(wěn)定的重要舉措。在東北、內蒙古重點國有林區(qū)，森林撫育補貼政策是支撐全面停止天然林商業(yè)性采伐后由木材生產基地向生態(tài)功能區(qū)轉型的重要手段，在林業(yè)補貼政策中發(fā)揮主體作用。國內學者從森林撫育補貼政策的參與意愿及影響因素、政策效果評價兩方面開展對森林撫育補貼政策的研究。在森林撫育補貼政策的參與意愿及影響因素方面，國內學者對南方集體林區(qū)農戶參與森林撫育補貼政策意愿的影響因素進行分析指出，森林撫育補貼政策的認知以及對政策必要性的了解對農戶參與意愿具有顯著影響[1]。在政策效果評價方面，國內學者普遍從生態(tài)系統功能提升情況和民生改善情況兩方面對森林撫育補貼政策實施效果進行評價，并提出森林撫育補貼政策在實施中存在的問題。無論重點國有林區(qū)、地方國有林場還是南方集體林區(qū)，森林撫育補貼政策均能夠促進生態(tài)系統功能的提升，具有優(yōu)化林分結構、增加木材蓄積量以及提高生物多樣性等成效[2-5]。在民生改善方面，國內學者指出，重點國有林區(qū)森林撫育補貼政策不能提升職工家庭的收入水平[6]，且對職工家庭收入的流動性影響不顯著[7]；但也有學者指出森林撫育補貼政策提升了林區(qū)職工的生活質量[8]；地方國有林場森林撫育補貼政策顯著提升林場職工及農民收入水平[9-10]；南方集體林區(qū)森林撫育補貼政策激勵農戶增加林業(yè)投入，對于低收入或有林業(yè)收入的家庭來說，政策效果更為明顯[11-12]。森林撫育補貼政策的實施具有積極的生態(tài)效益和社會效益，但在實施過程中仍然存在著撫育補貼標準低、專業(yè)技術力量薄弱、宣傳力度不夠以及撫育任務時間緊等共性問題[13-16]。也有學者指出一級公益林因資金不足未落實撫育措施，影響林木生長[17]；森林撫育剩余物利用程度不高的問題[18]。國外學者對林業(yè)補貼政策的研究集中在林業(yè)補貼政策的參與意愿及影響因素以及政策效果的評價兩方面，對森林撫育補貼政策的研究較少。國外學者通過分析歐盟地區(qū)私有林主參與林業(yè)補貼政策的影響因素，認為對森林管理持實用主義觀點、擁有森林面積越大、全職或非全職農民以及來自東歐的所有者更支持林業(yè)補貼政策[19]。在評估林業(yè)補貼政策對智利小林主的土地使用變化和非農收入的影響指出，林業(yè)補貼對土地利用變化有顯著影響，可以增加人工林并取代牧場，補貼受益者的非農收入略有增加[20]。綜上所述，國內學者對森林撫育補貼政策的實施效果評價較為全面，但是研究多基于截面數據，不能體現政策效果的演變趨勢。黑龍江省重點國有林區(qū)是東北、內蒙古重點國有林區(qū)的重要組成部分，由40個國有森工林業(yè)局組成，曾長期由黑龍江省森工總局管理。2019年，黑龍江省森工總局改制為中國龍江森林工業(yè)集團有限公司，其森林資源管理職能移交給黑龍江省林業(yè)和草原局。在此之后，黑龍江省森林撫育作業(yè)設計由黑龍江省林業(yè)和草原局審批。開展森林撫育是黑龍江省重點國有林區(qū)天保工程的一項重要內容，中央財政森林撫育補貼資金也是天保工程資金的重要組成部分。掌握黑龍江省現行森林撫育補貼政策的實施情況，提出政策改進建議，對完善重點國有林區(qū)生態(tài)保護修復治理體系、提高治理能力具有重要意義。為此，利用黑龍江省中央財政林業(yè)補貼政策監(jiān)測數據，分析黑龍江省重點國有林區(qū)森林撫育補貼政策的實施情況，對政策實施效果進行評價，并提出改進建議。

1 數據與方法

1.1 研究對象概況

1.1.1 森林撫育補貼政策

森林撫育補貼是對承擔森林撫育任務的國有森工企業(yè)、國有林場、農民專業(yè)合作社以及林業(yè)職工和農民等給予適當的補貼。森林撫育對象為國有林中的幼齡林和中齡林，集體和個人所有的公益林中的幼齡林和中齡林[21]。2009年，中央財政開始實施森林撫育補貼試點工作。2012年，森林撫育補貼制度正式運行。中央財政撥付給各國有森工企業(yè)森林撫育補貼資金的標準為1800元/hm2，其中1710元為直接費用，用于支付給從事森林撫育人員的工資；90元為間接費用，用于支付森林調查作業(yè)設計費用。對于黑龍江省重點國有林區(qū)而言，森林撫育補貼政策的目標是：⑴增加森林蓄積量；⑵改善森林生態(tài)系統功能[22]；⑶帶動林業(yè)職工及其家庭成員就業(yè)；⑷增加林業(yè)職工家庭的工資性收入。

黑龍江省重點國有林區(qū)自1998年依托森工林業(yè)局組織實施天保工程，期間不斷調減木材產量乃至全面停止天然林商業(yè)性采伐(表1)，產生了大量富余職工[23]，黑龍江省森林撫育補貼政策的參與主體以森工林業(yè)局的富余職工為主，森林撫育補貼是維持生計的重要支撐。

表 1 黑龍江省重點國有林區(qū)木材產量調減政策

1.1.2 森林撫育生產的組織實施

黑龍江省重點國有林區(qū)森林撫育生產的組織實施每年分為兩個階段：3—6月份為森林調查作業(yè)設計階段，7月份以后視黑龍江省森工總局審批情況開展森林撫育工作。在落實中央財政林業(yè)補助政策時，重點國有林區(qū)一般以基層林場為單位組織職工參加森林撫育生產。根據中共中央、國務院印發(fā)的《國有林區(qū)改革指導意見》，“造林、管護、撫育、木材生產等林業(yè)生產建設任務，凡能通過購買服務方式實現的要面向社會購買”。黑龍江省重點國有林區(qū)在落實林業(yè)補助政策時，可探索包括家庭獨立承包、與其他家庭合伙承包等不同的參與方式，而林場則可向這些承包家庭購買生態(tài)服務。為此，以調查問卷詢問了樣本戶參與森林撫育等林業(yè)補助政策的方式。

根據調查，2018年黑龍江省重點國有林區(qū)參與森林撫育補貼并回答問題的樣本戶有27個，其中92.6%的樣本戶通過林場組織來參與，7.4%的樣本戶通過承包單位組織來參與，沒有職工獨立承包和聯合承包的情況。職工獨立承包和聯合承包的情況越來越少，2015年職工獨立承包和職工聯合承包所占比例分別是5.2%和12.1%，但到2018年這兩種情況都沒有了。這表明在黑龍江省重點國有林區(qū)，森林撫育作為林業(yè)補助生產項目，職工承包的積極性不高。據此判斷，在黑龍江省重點國有林區(qū)，森林撫育這種林業(yè)補助生產項目的參與方式不適合職工承包，或者說職工承包的意義不大。森工林業(yè)局將森林撫育生產任務分配給林場后，林場這一層級容易組織生產，將任務直接分配給愿意參加森林撫育生產的職工，或分配給少部分職工承包后再由其組織生產，這兩種方式的組織成本相差無幾，前者在任務分配中更加公開透明。

林場職工參與森林撫育的途徑較為簡單，一般屬于日常工作，不需要任何程序，也有職工反映需向林場申請，林場會直接批準。森林撫育的主要生產活動是割灌和除草[24]，有時會補植，這視森林調查情況而定。2015年全面停止天然林商業(yè)性采伐后，撫育間伐作業(yè)由于要消耗森林蓄積而被取消。

1.2 數據來源

表 2 調查地點及樣本分布情況

黑龍江省中央財政林業(yè)補助監(jiān)測項目自2014年正式實施基線調查開始，至2019年已經開展了6期調查，每年的調查均反映上一年度的基本情況(表2)。采用入戶訪談、問卷調查及召開座談會等方式對重點國有林區(qū)進行調查，調查數據以家戶層面為主，森工林業(yè)局層面數據為輔。反應森林資源數量和質量的數據來源于2013—2016年黑龍江省森林撫育補貼政策樣地監(jiān)測數據。城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工日平均工資來源于國家統計局編制、中國統計出版社2015—2018年出版的《中國統計年鑒(2014—2017)》。

根據監(jiān)測方案，入戶調查采用多階段抽樣的方法，樣本選取步驟為：⑴采用典型抽樣方法選取五營、鶴北、鶴立、湯旺河、新青、柴河、清河、通北作為樣本林業(yè)局，其中，五營和鶴北是固定監(jiān)測森工林業(yè)局，其余為非固定監(jiān)測森工林業(yè)局，形成連續(xù)的非平衡面板數據；⑵采用等距抽樣的方法確定樣本林場。在每個樣本森工林業(yè)局選擇2個林場和1個局址社區(qū)，共16個林場，6個局址社區(qū)；⑶基于林場提供的參加森林撫育人員的名單，采用隨機抽樣的方法確定樣本戶。2014—2017年在每個林場(局址社區(qū))選擇20戶職工家庭，每年共計120個樣本戶；2018—2019年在每個林場選擇8戶職工家庭，同時在每個局址社區(qū)選擇9戶職工家庭，每年共計125個樣本戶。

樣本戶的家庭規(guī)模平均為2.5人，戶主的平均年齡為54.5歲，戶主平均受教育年限為11.0年，家庭平均勞動力人數為2.0人。戶主的職業(yè)類型為林場的領導干部或管理人員、森林管護的工人或森林撫育的工人。其中，56.3%的戶主為林業(yè)局在冊在崗的撫育工人，或是打零工的林業(yè)局在冊不在崗人員以及非在冊人員。

1.3 研究方法

首先利用問卷調查獲得的第一手資料數據對森林資源狀況和民生情況進行描述性分析，然后通過歷年黑龍江省森林撫育補貼政策實施的縱向對比以及林業(yè)職工與不同群體的橫向對比，深入分析森林撫育補貼政策的成效和問題。從森林資源發(fā)展狀況和民生改善情況兩個方面評價國有林區(qū)森林撫育補貼政策的成效，評價指標選取結果如表3所示。

在評估森林撫育補貼政策對森林資源發(fā)展狀況的作用效果方面，通過比較2013—2016年森林撫育作業(yè)樣地和對照樣地不同林型撫育后的森林蓄積總生長量、年均生長量、年均蓄積增長率3個指標來評價森林資源質量的改善情況。選取活立木蓄積量來衡量林分生長水平從而反應森林資源數量的增長情況。從森林資源質量的改善情況和森林資源數量的增長情況兩方面來衡量森林撫育補貼政策在森林資源發(fā)展上的成效。在評估森林撫育補貼政策對國有林區(qū)民生改善情況的作用效果方面，選取參與森林撫育補貼的職工占在崗職工人數比例、參加森林撫育工作天數的比例兩個指標衡量森林撫育補貼政策對林區(qū)勞動力的吸納水平。選取森林撫育補貼經費占職工工資支出比例衡量森林撫育補貼政策減輕重點國有林區(qū)森工企業(yè)工資支出壓力的程度從而反應財政補貼水平。選取參與森林撫育生產任務40歲以上的職工比例，衡量參加森林撫育補貼工作的老齡化程度。選取參加森林撫育的職工中未與單位簽訂書面合同的比例，衡量森林撫育補助政策的就業(yè)保障水平。

表 3 指標選取

2 結果與分析

2.1 森林撫育補貼政策對天保工程具有一定的促進作用

2.1.1 森林撫育補貼政策提高森林資源質量

自2009年利用中央財政森林撫育資金開展森林撫育以來，黑龍江省重點國有林區(qū)按技術規(guī)程保留了森林撫育作業(yè)樣地和未實施森林撫育作業(yè)的對照樣地，以期科學評估森林撫育質量的改善情況。

表 4 2013—2016年不同林型撫育后蓄積變化

數據來源：黑龍江省森林撫育補貼政策樣地監(jiān)測數據(2013—2016年)。

從不同林分撫育3年后蓄積增長率來看，除個別林分外，作業(yè)區(qū)的蓄積增長率均高于對照區(qū)0.5%～13.5%，平均高6.2%。從綜合撫育采伐量和3年間林木蓄積增長量來看，作業(yè)區(qū)蓄積增量均高于對照區(qū)1.07～1.87倍，平均高1.18倍[7](表4)。作業(yè)區(qū)森林資源質量提升的原因在于通過修枝、除草和割灌等森林撫育工作保障樹木間的通風和透光，為樹木創(chuàng)造適宜的生長和發(fā)育條件。

2.1.2 森林撫育補貼政策促進林分生長

經過森林撫育后，森林蓄積量有所增加。以鶴北林業(yè)局為例，2018年該局活立木蓄積0.407億m3，是2013年的1.1倍，年均增長2.1%，各試點林業(yè)局的森林撫育效果與人工林作業(yè)區(qū)、對照區(qū)相比具有顯著成效。經過森林撫育，重點國有林區(qū)的森林蓄積量逐漸增加，森林結構不斷改善，病蟲害得到有效防治，森林系統的生態(tài)功能整體提升(圖1)。森林蓄積量顯著增加的原因在于通過衛(wèi)生伐等撫育工作清除病蟲害和枯立木，防治病蟲害的發(fā)生，保障樹木健康生長。

2.1.3 森林撫育補貼政策提供就業(yè)崗位

林業(yè)局層面的調查提供了參與森林撫育的職工人數。調查結果表明：森林撫育補貼政策解決了林業(yè)局一部分職工的就業(yè)問題。2018年，五營林業(yè)局參與森林撫育補貼的職工占其在崗職工人數的13.0%，而在鶴北林業(yè)局，這個比例已達到78.9%。根據樣本戶調查數據，2018年森林撫育補貼政策的覆蓋面達到26.3%，即26.3%的樣本戶參加了造林或森林撫育生產。2018年參加森林撫育生產的職工有43人，平均工作天數為32.5天，其中，39.5%的職工全年工作時間在10天以上20天以下，比2015年增加了14.5個百分點。53.5%的職工全年工作時間在20天以上，比2015年增加了6.8個百分點?？傮w來看，2015—2018年，森林撫育中工作天數雖有波動，但幅度不大(表5)。森林撫育補貼政策提供就業(yè)崗位從而解決了部分林區(qū)富余職工的就業(yè)問題。全面停止天然林商業(yè)性采伐后森工林業(yè)局產生的富余職工有3種安置途徑：第一種途徑是下崗，即與國有森工企業(yè)解除勞動關系，成為非在冊人員；第二種途徑是與國有森工企業(yè)保留勞動關系，但不在國有森工企業(yè)上班，自謀生計，成為在冊不在崗人員；第三種途徑是在國有森工企業(yè)上班，但由于原有的工作崗位消失而調整到其他工作崗位工作，屬于在冊在崗職工。前兩種安置人員有三種生計策略：第一，在國有林區(qū)或離開國有林區(qū)在一些非正式的小型商業(yè)或工業(yè)企業(yè)靈活就業(yè)，工資收入和工作時長均不如國有森工林業(yè)局。第二，在國有林區(qū)從事非木質林產品采集、種植和養(yǎng)殖，收入能夠維持生計，但大多不如在森工林業(yè)局工作；由于是季節(jié)性勞動，仍有富余的勞動時間。第三，以上兩種的結合。因此，為改善森工林業(yè)局富余職工的生計水平，森林撫育補助政策為林區(qū)富余職工提供就業(yè)崗位。

圖 1 鶴北林業(yè)局活力木蓄積變化 Figure 1 Accumulation changes of wood volume in Hebei Forestry Bureau

表 5 森林撫育工作天數比例/%

2.1.4 森林撫育補貼政策支撐森工企業(yè)職工工資支出

全面停伐后，重點國有林區(qū)森工企業(yè)失去了木材采伐收入，職工工資和福利支出的壓力增大[25-26]，中央財政森林撫育補貼經費成為重點國有林區(qū)各林業(yè)局職工工資支出的重要來源。2018年，五營林業(yè)局的中央財政森林撫育補貼經費占其職工工資支出的7.9%，而在鶴北林業(yè)局，這個比例達到22.2%。林業(yè)職工期待林業(yè)補助政策能夠長期實施，并能給更多的職工帶來就業(yè)崗位。林業(yè)職工對林業(yè)補助政策需求的調查表明，職工的主要需求就是林業(yè)補助政策能夠長期執(zhí)行，每年都有任務，政策組織公平合理，所有職工都能參加。

2.2 影響森林撫育補貼政策實施效果原因剖析

2.2.1 森林撫育補貼政策促進就業(yè)、提高收入的作用有限

黑龍江省重點國有林區(qū)森林撫育補貼政策實施主體以林業(yè)職工為主。71.4%的職工有強烈的參與意愿，但是，森林撫育所提供的崗位并不能滿足職工的需要，主要原因是有限的就業(yè)崗位被認為由外來人員(主要指當地農民)占據了。例如，在重點國有林區(qū)，69.2%的樣本戶認為外來人員占據了一半以上的森林撫育工作，與2015年相比，持這種看法的比例提高了25.8個百分點。雖然中央財政森林撫育補貼政策在一定程度上有助于職工家庭收入的提高，但是，國內學者利用傾向得分匹配(PSM)方法的研究表明，參與森林撫育提高職工家庭收入的結果在統計上并不顯著[5]。職工對其所在單位的工資及福利待遇、對家庭整體收入狀況的滿意度較低，多數職工認為自家的收入情況不如當地農民。根據樣本戶調查，2018年對單位的工資及福利待遇非常滿意和比較滿意的共占31.2%，比2015年提高了5.0個百分點；2018年對于家庭整體收入狀況的看法，認為非常好的和較好的兩者共占21.8%，比2015年提高了11.7個百分點；在問到對自身收入狀況與當地農民收入狀況相比較的看法時，僅有19.8%的樣本戶表示比當地農民強，比2015年提高12.8個百分點，34.6%的樣本戶認為不如當地農民，比2015年下降27.0個百分點。

2.2.2 森林撫育補貼標準低且日工資低

圖 2 五營林業(yè)局森林撫育日工資與全國城鎮(zhèn)平均日工資 Figure 2 The daily wage of forest tending in Forestry Bureau of Wuying District and national urban average daily wage

黑龍江省重點國有林區(qū)森林撫育補貼標準從2011年開始執(zhí)行1800元/hm2。這一補助標準并沒有隨著勞動力工資的增加而有所提高。以五營林業(yè)局為例，林業(yè)職工參加森林撫育的日工資從2015年的81元提高到2018年的122元，年均增長10.8%；而根據《中國統計年鑒》，全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工日平均工資從2015年的242元提高到2018年的330元，年均增長8.1%。相比之下，參加森林撫育的日工資始終低于城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工日平均工資水平(圖2)。造成森林撫育補貼標準偏低的原因首先在于物價上漲和人力資本價值的提升，其次森林撫育經營周期長、投入成本高需要大量的資金支持[8]，最后森林撫育補貼標準沒有根據各地的實際工作量和勞動力水平因地制宜的制定補貼標準。

2.2.3 參加森林撫育工作的勞動力年齡偏大

2018年，黑龍江省重點國有林區(qū)參加森林撫育生產任務的職工中，40歲以上占76.7%，比2015年下降了13.5個百分點。由此可見，參加森林撫育等林業(yè)生產活動的職工年齡40歲以上的人數占比例大，整體年齡結構不合理，老齡化問題雖有所緩解，但依然很嚴重[27]。參加森林撫育工作的勞動力年齡偏大的原因首先在于全面停止天然林商業(yè)性采伐引起職工就業(yè)空間縮窄、就業(yè)形式單一[28]。其次在于森林撫育補貼政策缺乏吸引青年人參與森林撫育工作的鼓勵機制。重點國有林區(qū)面臨著可采資源匱乏和森工企業(yè)經濟危機的雙重威脅，部分林區(qū)的青年人和受過高等教育的人更愿意選擇去資源密集型城市謀求更高的發(fā)展平臺，從而導致留在林區(qū)從事森林撫育工作的勞動力年齡偏大。

2.2.4 參加森林撫育的職工不簽合同的比例較高

職工實際參與森林撫育生產的比例低于有這種意愿的比例。在參與方式上，職工實際參與承包森林撫育生產的比例也低于有這種意愿的比例。調查發(fā)現，在重點國有林區(qū)范圍內，有51.9%的參加造林或森林撫育的樣本戶表示未與單位簽訂書面合同，參加森林撫育的職工不簽合同比例較高的原因在于森林撫育補貼政策中缺乏配套政策規(guī)定森工林業(yè)局必須與參與森林撫育的職工簽訂長期勞務合同，這不利于保障林區(qū)職工從事穩(wěn)定的森林撫育工作，使林區(qū)職工的收入來源面臨風險。

3 小結與建議

3.1 小結

森林撫育補貼政策對重點國有林區(qū)森林資源發(fā)展情況和民生改善情況具有積極的成效。森林撫育補貼政策顯著提升了森林資源的質量和數量，為林區(qū)富余職工提供就業(yè)崗位，減輕各林業(yè)局支付職工工資的負擔。但是，重點國有林區(qū)森林撫育補貼政策在實施的過程中還存在提供就業(yè)崗位有限、補貼標準偏低、職工老齡化嚴重以及簽訂書面合同比例偏低的問題。

3.2 建議

基于調研分析結果，提出幾條提升森林撫育補貼政策實施效果的改進建議。

3.2.1 建設天然林管護站，適應天然林保護修復的新治理體系

森林管護是天然林保護工程的重要項目[29]，森林管護措施對森林生態(tài)安全的響應成效十分顯著[30]，因此有專家學者認為為了保障國有林區(qū)森林資源安全，應該加大管護資金投入，組建聯合管護隊伍[31]。隨著國有林區(qū)改革的逐步深化，黑龍江省重點國有林區(qū)管理體制有重大變革，林區(qū)社會形態(tài)也將發(fā)生巨大變化[32]。森工林業(yè)局改革為公益性企業(yè)，其生產任務是天然林保護和修復。“林場”作為曾經的以森林采伐為主要生產內容的基層生產單位將逐漸撤并、消失，依托林場所形成的社區(qū)也會逐漸消失，取代林場的基層生產單位應該是天然林管護站，國有林區(qū)的社區(qū)將全部從山上撤到山下。2019年頒布的《天然林保護修復制度方案》提出“加強天然林管護站點建設”。天保工程二期結束后，森工企業(yè)的主要生產任務應是以天然林管護站為基層生產單位組織森林資源管護、造林和森林撫育。天保工程二期中，黑龍江省造林的生產任務并不多，是因為黑龍江省國有林區(qū)的森林覆蓋率已經較高，可造林地不多。但是天然林修復不是簡單地造林和撫育，生態(tài)治理的尺度是山水林田湖草，其配套的社會治理模式也將服務于天然林區(qū)居民和社區(qū)共同參與的天然林管護機制建設。因此，中央財政林業(yè)補助資金應投入到建設現代化的天然林管護站及其配套的林區(qū)道路中，有效地投入到森林資源管護和修復中[33]。

3.2.2 森林撫育補貼政策應著眼于相對貧困治理，靶向作用于目標人群

中央財政林業(yè)補助政策不但有生態(tài)保護修復功能，還肩負國有林區(qū)民生改善的重任。天保工程二期及中央財政林業(yè)補助資金很好解決了黑龍江省重點國有林區(qū)的絕對貧困問題，但是森工企業(yè)仍有大量的富余人員有待消化或已被低效率消化，林業(yè)在崗職工及退休職工收入長期低于社會平均水平一直是沒有根本解決的痛點?，F行的林業(yè)補助政策在民生改善上的發(fā)力點不聚焦，把有限資金廣泛地撒向所有職工。為此，森林撫育補貼政策應向相對貧困的目標群體傾斜，改變由林場張貼通知組織生產的方式，采用與相對貧困群體簽訂長期合同的方式[34]，這有利于提高組織效率，更有利于發(fā)揮中央財政林業(yè)補助資金的民生改善效果。

3.2.3 林業(yè)補助政策擴面提標

經過了兩期天保工程后，黑龍江省國有林區(qū)森林覆蓋率提升的空間已經不大，但是山水林田湖草生態(tài)尺度下的天然林修復工程不只是為了森林覆蓋率的提升，更是為了天然林向頂級群落的修復。森林撫育作業(yè)規(guī)程也不應還是簡單的除草、割灌和修枝，科學的間伐作業(yè)作為生態(tài)修復的必要措施應重新得到重視。因此，中央財政林業(yè)補貼政策的“擴面”能夠起推動生態(tài)修復的作用。重點國有林區(qū)現有的森林撫育補貼標準自2011年以來一直是1800元/hm2，而這期間正是中國從二元經濟結構向一元經濟結構轉折的過渡期，各行各業(yè)勞動力的工資均有不同幅度的增長。建議以全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工日平均工資水平及其增速作為中央財政林業(yè)補貼政策“提標”的依據，適當提高森林撫育補貼標準。

3.2.4 打造高層次的天然林護林員隊伍

《天然林保護修復制度方案》提出“結合精準扶貧擴大天然林護林員隊伍，建立天然林管護人員培訓制度”[35]。因此，建議通過中央財政林業(yè)補助項目的實施，把黑龍江省國有林區(qū)的林業(yè)職工隊伍改造成天然林護林員隊伍，通過科學培訓，打造高層次天然林護林員隊伍。第一，高層次的天然林護林員隊伍適應于天然林保護修復的新治理體系。第二，要對現有的林業(yè)職工進行科學的技術培訓，使他們掌握并適應智慧林業(yè)新技術。第三，國有林區(qū)原林場治理體系改為生態(tài)管護站治理體系后，繼續(xù)消化冗余的管理人員，把中央財政林業(yè)補助資金向天然林護林員傾斜、向相對貧困治理群體傾斜。第四，黑龍江省國有林區(qū)的林業(yè)職工最多、改革難度最大，對全國國有林區(qū)改革的影響很大，建議率先把黑龍江省作為天然林保護修復治理的改革示范區(qū)。