國(guó)有林區(qū)改革與天然林保護(hù)工程發(fā)展趨勢(shì)

曹玉昆

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

1 國(guó)有林區(qū)天然林保護(hù)工程的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

2000年12月1日國(guó)家林業(yè)局等多部委下發(fā)《關(guān)于組織實(shí)施長(zhǎng)江上游黃河中上游地區(qū)和東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林資源保護(hù)工程的通知》，標(biāo)志著天然林資源保護(hù)工程全面啟動(dòng)實(shí)施。⑴天然林保護(hù)一期工程(1997—2010)覆蓋范圍包括17個(gè)省、直轄市，734個(gè)縣和163個(gè)森工局；主要目標(biāo)是解決天然林休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問題。⑵天然林保護(hù)二期工程(2011—2020)增加了丹江口庫(kù)11個(gè)縣，提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并新增國(guó)有中幼林撫育、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)后備資源培育補(bǔ)助。⑶2014年黑龍江國(guó)有林區(qū)率先實(shí)施停止天然林商業(yè)性采伐，隨即國(guó)家追加停伐補(bǔ)貼資金。⑷2019年7月12日中央出臺(tái)《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，標(biāo)志著天然林保護(hù)工程從周期性、區(qū)域性的工程措施逐步轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期性、全面性的公益性事業(yè)，保留天保工程全部財(cái)經(jīng)政策，天保工程資金改為林業(yè)改革發(fā)展資金和林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金，主要支持政策包括加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善財(cái)政支持政策、探索多元化投入機(jī)制3個(gè)方面。

2 國(guó)有林區(qū)改革與天然林保護(hù)工程的實(shí)踐現(xiàn)狀

2.1 政企合一的國(guó)有林區(qū)森工集團(tuán)改制為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)

2018年7月中國(guó)龍江森林工業(yè)(集團(tuán))總公司(原黑龍江森工總局)改制重組為中國(guó)龍江森林工業(yè)集團(tuán)有限公司，原來政企合一的黑龍江森工總局改制成國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司，成為真正意義上的企業(yè)；其所轄森工企業(yè)由原40個(gè)變?yōu)?3個(gè)，森工企業(yè)(林業(yè)局)由原來的生產(chǎn)企業(yè)變成公益性企業(yè)組織。

2018年10月黑龍江伊春森工集團(tuán)有限責(zé)任公司正式成立。一是將原伊春林管局組建成省屬市管的國(guó)有獨(dú)資伊春森工集團(tuán)，其所轄17個(gè)林業(yè)局獨(dú)立成為省屬市管集團(tuán)公司；二是將原有行政區(qū)劃改為下轄1縣級(jí)市、5個(gè)縣和4個(gè)區(qū)；三是設(shè)立地方政府、配備黨政機(jī)構(gòu)人員。

2020年4月大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司揭牌成立。按照中央編辦發(fā)〔2019〕225號(hào)文件，“大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司的人財(cái)物和業(yè)務(wù)工作由國(guó)家林業(yè)與草原局統(tǒng)一管理”，原大興安嶺林管局改制為國(guó)家林業(yè)與草原局直管的國(guó)有獨(dú)資公司性質(zhì)的央企，同時(shí)設(shè)立地方政府、配備黨政機(jī)構(gòu)人員。

2.2 國(guó)有林區(qū)移交政府行政職能，天保政策性社會(huì)性支出改變

根據(jù)《黑龍江省森工政府行政職能移交及辦社會(huì)職能改革實(shí)施方案》，推進(jìn)政企、事企、社企、管辦分離改革，總體內(nèi)容包括四方面：⑴檢察院與法院分別劃轉(zhuǎn)為黑龍江省人民檢察院林區(qū)分院和黑龍江省林區(qū)中級(jí)人民法院，天保工程不再承擔(dān)這部分支出但林業(yè)編制人員仍由森工企業(yè)管理；⑵森工企業(yè)所辦學(xué)校剝離移交給當(dāng)?shù)卣逃Y金撥款渠道由省財(cái)政與天保工程按不同比例負(fù)擔(dān)；⑶森工企業(yè)不同程度地移交社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、供熱、供水、物業(yè)等社會(huì)服務(wù)職能的管理權(quán)，因相關(guān)政策尙不明確，保持資金來源和經(jīng)費(fèi)渠道不變、職能和機(jī)構(gòu)人員不變、人員身份和待遇不變，暫時(shí)由森工企業(yè)代為管理；⑷林業(yè)公安局的剝離分為兩種情況，但資金均由天保資金、省級(jí)財(cái)政撥款和森工企業(yè)補(bǔ)充三部分構(gòu)成。

3 國(guó)有林區(qū)改革與天然林保護(hù)修復(fù)的發(fā)展趨勢(shì)

內(nèi)蒙古、黑龍江國(guó)有林區(qū)的改革標(biāo)志著運(yùn)行了70多年的國(guó)有林區(qū)和政企合一職能已經(jīng)解體。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)角度看，內(nèi)蒙古、黑龍江、大興安嶺、伊春森工集團(tuán)全部改制為國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司，成為真正意義上的企業(yè)；從隸屬關(guān)系看，大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司歸國(guó)家林業(yè)與草原局直管成為央企，中國(guó)內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司和中國(guó)龍江森林工業(yè)集團(tuán)有限公司歸各自省國(guó)資委管，黑龍江伊春森工集團(tuán)有限責(zé)任公司系省屬市管企業(yè)集團(tuán)；從政企分開角度看，大興安嶺地區(qū)、伊春市已經(jīng)完成地方政府黨政機(jī)構(gòu)人員配備與工作調(diào)整，伊春完成行政區(qū)劃調(diào)整工作。這些巨變將國(guó)有森工企業(yè)改革發(fā)展推上了前所未有的高度與發(fā)展路徑，急需從理論與實(shí)踐上探索國(guó)有林經(jīng)營(yíng)方針、天然林修復(fù)制度的具體運(yùn)行方式、國(guó)有公益性森工企業(yè)生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)有資本投資運(yùn)行，以及企業(yè)公益屬性、經(jīng)濟(jì)屬性協(xié)調(diào)發(fā)展的理論基礎(chǔ)與發(fā)展途徑。具體來講，未來研究的關(guān)注點(diǎn)主要在以下3個(gè)方面。

3.1 理論研究與實(shí)踐探索方面

從理論上探索國(guó)有林經(jīng)營(yíng)方針與天然林修復(fù)制度方案有效結(jié)合方式。國(guó)有林在中國(guó)經(jīng)濟(jì)起步初期承擔(dān)資本原始積累、提供生產(chǎn)生活資料的職能，但在1998年生態(tài)保護(hù)政策轉(zhuǎn)變后，以重大生態(tài)工程形式實(shí)施生態(tài)保護(hù)。天然林修復(fù)制度方案使天然林保護(hù)工程從周期性、區(qū)域性的工程措施逐步轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期性、全面性的公益性事業(yè)，這就需要從國(guó)有林國(guó)家的意識(shí)必須服從、社會(huì)的需要必須滿足、全民族的世襲財(cái)產(chǎn)必須傳承的本質(zhì)出發(fā)，探索國(guó)有林經(jīng)營(yíng)方針，使天然林修復(fù)制度方案服務(wù)于國(guó)有林經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略方針。

從實(shí)踐上探索國(guó)有林區(qū)綠水青山就是金山銀山、生態(tài)價(jià)值市場(chǎng)化的具體途徑。國(guó)有林區(qū)擁有未來社會(huì)發(fā)展需要的環(huán)境資源、冰雪消費(fèi)等非物質(zhì)服務(wù)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，擁有提供社會(huì)越來越需要的生態(tài)公共產(chǎn)品的能力。綠水青山、冰雪資源的規(guī)模與豐度、知名度與影響力，景觀的奇特程度以及突出的地域性、季節(jié)性等特點(diǎn)，構(gòu)成了非物質(zhì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)消費(fèi)品，這些消費(fèi)品生產(chǎn)在社會(huì)財(cái)富分配中將擁有越來越大的權(quán)重。也就是說，綠水青山、冰雪資源的生態(tài)系統(tǒng)和非物質(zhì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞耦合而成生態(tài)資源變效益的生態(tài)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)，改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的度量方法，實(shí)現(xiàn)了時(shí)空、地理要素市場(chǎng)價(jià)值。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探索生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的途徑，是未來國(guó)有林區(qū)研究的重要議題。

3.2 生態(tài)保護(hù)與企業(yè)發(fā)展方面

探索天然林修復(fù)制度方案政策保障的具體方法。天然林修復(fù)制度方案明確提出4項(xiàng)機(jī)制：一是強(qiáng)調(diào)切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)天然林保護(hù)修復(fù)工作的領(lǐng)導(dǎo)；二是實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌；三是要求優(yōu)化天然林保護(hù)修復(fù)資金支出結(jié)構(gòu)，實(shí)行績(jī)效管理；四是將天然林保護(hù)從周期性、區(qū)域性的工程措施逐步轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期性、全面性的公益性事業(yè)。急需制定結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的天然林保護(hù)條例，編制天然林保護(hù)目標(biāo)、任務(wù)、措施和政策，特別是突出管護(hù)方式、生態(tài)修復(fù)方式等方面創(chuàng)新的政策建議與考核措施，以便改變國(guó)有森工企業(yè)國(guó)有林經(jīng)營(yíng)管得過于死板，基層缺少經(jīng)營(yíng)活力的現(xiàn)狀。

探索國(guó)有森工公益性企業(yè)組織的運(yùn)行機(jī)制。改制后的森工集團(tuán)有限公司承擔(dān)生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)多項(xiàng)職能，在體制轉(zhuǎn)換、磨合過渡的特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要圓滿完成改革任務(wù)，必須解決企業(yè)轉(zhuǎn)型成為公益性生態(tài)企業(yè)后發(fā)展缺乏活力的問題，國(guó)有森林資源資產(chǎn)無法有效監(jiān)管的問題，社會(huì)資本、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)有公益性企業(yè)的問題。通過構(gòu)建科學(xué)有效的公益性行業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，通過提高天然林經(jīng)營(yíng)管理的科學(xué)手段、創(chuàng)新管理模式，才能達(dá)到生態(tài)保護(hù)與林區(qū)可持續(xù)發(fā)展的平衡，完成公益性企業(yè)生態(tài)文明首要職責(zé)的同時(shí)確保廣大林區(qū)職工同步進(jìn)入全面小康社會(huì)，形成具有中國(guó)特色的生態(tài)公益性企業(yè)管理體系。

3.3 生態(tài)視角創(chuàng)新與途徑探索方面

探索國(guó)有林區(qū)生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)新角度。在天然林修復(fù)制度方案中建立生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)核算體系，重新認(rèn)識(shí)國(guó)有林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位與作用。開展GEP核算，準(zhǔn)確計(jì)量天然林修復(fù)制度方案的成效、國(guó)有林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)國(guó)家生態(tài)文明的貢獻(xiàn)，能加深社會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的理解和認(rèn)識(shí)，喚起社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視，促進(jìn)建立良性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系。

探索生態(tài)資源資本化、國(guó)有林區(qū)自然資源新價(jià)值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)，利用市場(chǎng)化機(jī)制，通過生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本作為生產(chǎn)要素價(jià)值增值，激發(fā)全社會(huì)從事生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。急需探索國(guó)有生態(tài)資源富集的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)如何利用生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)、破解環(huán)境與資源約束的問題，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展有效的機(jī)制和路徑，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)文明永續(xù)發(fā)展。天保工程二期即將完成，天然林修復(fù)任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)，探索生態(tài)資源資產(chǎn)化運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施路徑，可以為國(guó)有森林資源的修復(fù)和利用轉(zhuǎn)換新的發(fā)展思路，同時(shí)為國(guó)有林區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式提供新的模式，提供服務(wù)大眾的同時(shí)滿足林區(qū)生活。通過途徑探索，創(chuàng)新生產(chǎn)能夠提高職工收入的生態(tài)產(chǎn)品，使國(guó)有林區(qū)重新散發(fā)新的經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)真正和諧共生，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。