新中國成立70年來反腐倡廉的發(fā)展取向

袁 野，王義德

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

新中國成立70年來，黨和國家不斷加大反腐敗力度。黨的十八大以來，反腐力度更是空前。而隨著反腐敗斗爭(zhēng)的持續(xù)深入，社會(huì)上也出現(xiàn)了一些值得注意的輿論傾向和氛圍。對(duì)這些模糊認(rèn)識(shí)和錯(cuò)誤言論，我們必須加以辨析、 引導(dǎo)，駁斥錯(cuò)誤言論，化解消極情緒，消除偏見誤解，說清楚我們黨反腐敗不是看人下菜的“勢(shì)利店”，不是爭(zhēng)權(quán)奪利的“紙牌屋”，也不是有頭無尾的“爛尾樓”，從而為深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)營造良好的輿論氛圍。[1]

一、 從歷史進(jìn)程上看，從運(yùn)動(dòng)反腐、 權(quán)力反腐到制度反腐，并以網(wǎng)絡(luò)反腐為補(bǔ)充

小治治事、 中治治人、 大治治制，治理國家，制度是起根本性、 全局性、 長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用的。[2]新中國成立70年來，我國反腐取得了“量”的積累，促成了“質(zhì)”的飛躍，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段是從新中國成立到十一屆三中全會(huì)召開，主要以運(yùn)動(dòng)反腐為主。新中國成立初期，我國各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，制度與法律尚未形成體系。與此同時(shí)，部分黨員出現(xiàn)了驕傲自滿的情緒，國家機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位、 經(jīng)濟(jì)部門的貪污、 浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了遏制逐漸高發(fā)的腐化行為，更為了增產(chǎn)創(chuàng)收鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，穩(wěn)定剛剛?cè)〉玫膱?zhí)政地位，黨中央決定開展運(yùn)動(dòng)反腐工作?！叭础边\(yùn)動(dòng)，即反貪污、 反浪費(fèi)、 反官僚主義，是一場(chǎng)大規(guī)模的反腐運(yùn)動(dòng)，及時(shí)遏制了腐敗的蔓延，清除了中國共產(chǎn)黨隊(duì)伍中的腐化分子。而后續(xù)的“五反”運(yùn)動(dòng)則是“三反”運(yùn)動(dòng)的升華，表明黨中央充分認(rèn)識(shí)到反腐工作不僅需要手段上的嚴(yán)厲打擊，更需要思想作風(fēng)上的教育，是“破”和“立”的結(jié)合。此外，還開展了整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、 四清運(yùn)動(dòng)等，在思想上號(hào)召廣大黨員干部學(xué)習(xí)長(zhǎng)征精神、 延安精神和西柏坡精神，增強(qiáng)吃苦耐勞、 艱苦奮斗的革命意識(shí)。雖然運(yùn)動(dòng)反腐在“文革”中逐漸演變?yōu)殡A級(jí)斗爭(zhēng)的工具，遠(yuǎn)超反腐的真實(shí)需要，但是，從根本上說，運(yùn)動(dòng)反腐模式是在各方面制度、 體制都不夠完善和健全情況下的一種歷史性選擇，具有一定的進(jìn)步性。[3]

第二階段是從十一屆三中全會(huì)到中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)的召開。十一屆三中全會(huì)否定了“兩個(gè)凡是”的方針，把國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，逐漸恢復(fù)了“文革”期間被取消的國家機(jī)關(guān)和法制。在反腐層面上，在法制還不健全的情況下，逐步確立了權(quán)力反腐的形式。所謂權(quán)力反腐，就是以權(quán)力為主導(dǎo)，以領(lǐng)導(dǎo)人的意志來推動(dòng)的一種反腐模式。這種權(quán)力反腐模式能夠果斷迅速地處理改革開放過程中滋生的腐敗問題。但由于權(quán)力反腐存在著不確定性，受領(lǐng)導(dǎo)人意志的影響較大，反腐政策和力度忽寬忽嚴(yán)，對(duì)政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有不利影響。同時(shí)，權(quán)力反腐易成為個(gè)人權(quán)力斗爭(zhēng)的工具，懲處腐敗往往帶有一定的隨機(jī)性，受到制裁的腐敗分子只是整個(gè)腐敗群體的一部分，腐敗也就蛻變成了一種“博弈”。[4]盡管存在這些局限，但依然可以說，權(quán)力反腐是對(duì)運(yùn)動(dòng)反腐的一種矯正，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的穩(wěn)定作用，表明了我國在探索反腐倡廉的道路上又前進(jìn)了一步。

第三階段是從黨的十五大至今。如果說運(yùn)動(dòng)反腐、 權(quán)力反腐是探索反腐倡廉“量”的積累，那么制度反腐就是反腐進(jìn)程中“質(zhì)”的飛躍。黨的十五大明確提出了依法治國的方針，隨后制度和法律條文不斷修訂并完善； 黨的十八大以來，在加大反腐力度的同時(shí)更加強(qiáng)了制度建設(shè)，形成了一張反腐制度“大網(wǎng)”。在層次結(jié)構(gòu)上，制度反腐可分為縱向制約機(jī)制、 橫向制約機(jī)制、 內(nèi)部成員之間的制約機(jī)制和行政管理過程中各流程之間的制約機(jī)制。所謂縱向制約機(jī)制是指上級(jí)部門按照憲法和法律有權(quán)對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行監(jiān)督和制約； 橫向制約機(jī)制是指同一層次級(jí)別部門與部門之間的制約和監(jiān)督； 內(nèi)部成員之間的制約機(jī)制是指同一部門內(nèi)部成員與成員之間的監(jiān)督； 行政管理過程中各流程之間的制約機(jī)制是指在決策、 規(guī)劃、 組織、 執(zhí)行等多個(gè)不同行政流程環(huán)節(jié)中，各個(gè)環(huán)節(jié)之間的相互監(jiān)督制約。在功能結(jié)構(gòu)上，制度反腐又可分為行政監(jiān)督、 立法監(jiān)督和司法監(jiān)督，每一功能的背后擁有相對(duì)完善的制度結(jié)構(gòu)，共同奠定了制度反腐的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，反腐倡廉更加制度化、 系統(tǒng)化，加之網(wǎng)絡(luò)科技的日新月異，監(jiān)督渠道進(jìn)一步拓展。網(wǎng)絡(luò)反腐彌補(bǔ)了傳統(tǒng)反腐監(jiān)督模式的尷尬——上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、 同級(jí)監(jiān)督太軟、 下級(jí)監(jiān)督不敢、 輿論監(jiān)督太難、 群眾監(jiān)督空喊，一大批貪腐分子紛紛“落馬”，反腐敗斗爭(zhēng)取得了歷史性的成就。[5]

二、 從層次順序上看，自上而下的反腐避免了反腐的重重阻礙

歷史經(jīng)驗(yàn)一再證明，腐敗必然會(huì)導(dǎo)致“人亡政息”。以往腐敗問題的暴露或揭露，大多依靠人民群眾的舉報(bào)，自上而下查處腐敗的案件相對(duì)較少，而自下而上的反腐又面臨重重阻礙。如，“官官相護(hù)”的關(guān)系網(wǎng)很難被打破，相當(dāng)一部分腐化官員與黑惡勢(shì)力“糾纏不清”，司法體系的尚未獨(dú)立使“民告官”難以取勝。黨的十八大以來，為破除阻力，反腐敗斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)為自上而下、 上下結(jié)合，層層深入推進(jìn)，業(yè)已取得巨大成效。

(一)中央級(jí)別的高官紛紛落馬，力度之大史無前例

新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨成功探索出了一條自上而下的反腐道路，有效避免了自下而上反腐的重重阻礙。無論是新中國成立初期的劉青山、 張子善案件，還是黨的十八大以來因嚴(yán)重違紀(jì)違法而紛紛落馬的周永康、 薄熙來、 郭伯雄、 徐才厚、 孫政才、 令計(jì)劃等人，都不僅說明了腐敗問題的從未中止，還深刻表明了從高層反腐的重要性。習(xí)近平總書記曾說：“政聲人去后，民意閑談中，我們每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都要常思常想入黨為什么，當(dāng)官干什么，身后留什么，每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都要拎著‘烏紗帽’為民干事，而不能捂著‘烏紗帽’為己做官。”[6]這也意味著反腐敗斗爭(zhēng)要從高層開始。黨的十八大以來(截至2019年7月31日)，被查處的省部級(jí)以上高官就有182人，其中副國級(jí)4人，中央委員23人、 中央候補(bǔ)委員17人，反腐敗力度之大，史無前例，充分表明了我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和反腐無上限的決心。

(二)全國范圍內(nèi)的掃黑除惡和打傘破網(wǎng)

黑惡勢(shì)力的存在不僅影響國家和社會(huì)的正常秩序，更關(guān)乎人民群眾的生命安危和社會(huì)幸福感。從某種意義上說，黑惡勢(shì)力之所以能夠躲過公安機(jī)關(guān)的嚴(yán)追厲打，主要是因?yàn)槠浔澈笥小氨Ｗo(hù)傘”。腐化官員成為黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘，黑惡勢(shì)力為腐化官員掃清“絆腳石”，二者沆瀣一氣。習(xí)近平總書記曾說：“自然生態(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀，要深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，下大力氣拔‘爛樹’、 治‘病樹’、 正‘歪樹’，做到有腐必反、 除惡務(wù)盡?！盵7]2018年7月，全國掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)第一督導(dǎo)組進(jìn)駐河北省，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)自上而下的掃黑除惡拉開序幕。截至2018年12月底，共打掉涉黑組織1292個(gè)，惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)5593個(gè)，破獲各類刑事案件79270起，繳獲各類槍支851支，查封、 扣押、 凍結(jié)涉案資產(chǎn)621億余元。[8]黨中央將“反腐倡廉”“打傘破網(wǎng)”“掃黑除惡”三者有機(jī)結(jié)合，不僅維護(hù)了政治秩序、 經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，也有效凈化了我國的政治生態(tài)。

(三)巡視制度的確立

巡視制度自古有之。在古代，“巡視”是指代表統(tǒng)治者由中央派遣到各地進(jìn)行視察，所代表的是統(tǒng)治者的利益； 而“巡視”的現(xiàn)代意義更多的是指代表黨和國家自上而下進(jìn)行巡視。因此，新時(shí)代的巡視制度，維護(hù)的是最廣大人民的利益，能夠有效預(yù)防和懲治腐敗，特別是對(duì)于“一把手”的監(jiān)督。由于我國的特殊國情，“一把手”往往擁有較大的權(quán)力，現(xiàn)行行政監(jiān)督體系的上級(jí)監(jiān)督往往不到位，同級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督又相對(duì)乏力。巡視制度的確立，克服了對(duì)黨的中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督普遍薄弱，甚至處于虛化狀態(tài)的弊端，填補(bǔ)了我國監(jiān)督制度的空白，在一定程度上彌補(bǔ)了黨外監(jiān)督的不足。[9]對(duì)治黨、 治國、 治軍都有著極其重要的意義。

三、 從方式方法上看，制定相關(guān)政策措施，使公職人員不能腐、 不敢腐、 不愿腐

所謂腐敗邊緣，是指掌握一定政治資源或身處關(guān)鍵職位的公務(wù)人員，想腐敗卻不敢腐敗，內(nèi)心的猶豫不決使其徘徊在稍有不慎就會(huì)觸及黨紀(jì)和國法的狀態(tài)。黨和國家要認(rèn)真分析這種心理，制定相關(guān)政策措施，使公職人員不能腐、 不敢腐、 不愿腐。

(一)滋生腐敗心理的主要原因

其一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，金錢愈加彰顯了人與人的直觀差距。法國政治學(xué)家托克維爾指出：“封建貴族的等級(jí)制度的褪去，以崇古守舊為基礎(chǔ)的權(quán)威不復(fù)存在，出身、 地位和職業(yè)也不再是區(qū)分人的標(biāo)準(zhǔn)，或者說它們已經(jīng)不能使人有高低之分了，而只有金錢能使人與人之間有顯著的差別，能使某些人比他人突出，建立在財(cái)富之上的差別，隨著其他差別的消失和縮小而擴(kuò)大了?！盵10]其二，妄圖用腐敗的資本“換”取“民主選票”和“上升通道”。其三，“官本位”思想作祟，部分公職人員妄圖用腐敗“彌補(bǔ)”身份的落差感。

(二)制定相關(guān)政策措施，使公職人員不能腐、 不敢腐、 不愿腐

第一，徹底根除想腐不敢腐的矛盾心理。新中國成立70年來，黨和國家經(jīng)過長(zhǎng)期探索，制定了一系列政策措施來加強(qiáng)反腐。如：新中國成立70年來，先后5次提高公職人員的工資福利待遇，切實(shí)維護(hù)、 滿足公職人員的生活保障和物質(zhì)需求； 建立科學(xué)的人才選拔機(jī)制，制定并完善公務(wù)員制度，嚴(yán)懲“跑官”“送官”； 不斷加強(qiáng)對(duì)公職人員的思想政治教育，使其樹立正確的金錢觀、 價(jià)值觀； 加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，增強(qiáng)新時(shí)代公職人員的榮譽(yù)感、 自豪感； 深入推進(jìn)以案促改，通過真實(shí)案例或落馬官員的現(xiàn)身說法來教育廣大干部群眾。

第二，破滅徘徊在“腐敗邊緣”的僥幸心理。新中國成立70年來，黨和國家的反腐敗斗爭(zhēng)從未停止。八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了修訂，巡視制度進(jìn)一步完善，“百名紅色通緝?nèi)藛T超半數(shù)歸案”，監(jiān)察體制改革全面推開，糾正“四風(fēng)”不止步，嚴(yán)禁“公車私用”，公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)上報(bào)制度全面推進(jìn)……法律和制度的不斷完善，使權(quán)力的籠子越扎越緊，反腐的“上不封頂”，彰顯了黨中央反腐敗的堅(jiān)定決心。

四、 從體制機(jī)制上看，預(yù)防與懲治相結(jié)合

當(dāng)法律法規(guī)不夠完善時(shí)，制度的不適應(yīng)和執(zhí)行不力(如部門職責(zé)不清、 社會(huì)信息不公開透明、 監(jiān)督打擊力度不到位、 團(tuán)伙式集體腐敗包庇等)成為腐敗滋生蔓延的主要原因。因此，反腐應(yīng)從“破”和“立”兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行，既要嚴(yán)厲打擊腐敗行為，又要立制度、 樹規(guī)矩。著名學(xué)者包心鑒認(rèn)為，要正確認(rèn)識(shí)和把握“破”與“立”的關(guān)系，既要立明規(guī)矩，又要破潛規(guī)則。凸顯制度治黨，凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，必須堅(jiān)持“破”“立”并舉，“破”字當(dāng)頭、 “立”在其中。所謂“破”，就是要堅(jiān)定不移地開展反腐倡廉斗爭(zhēng)，徹底破除蔓延于黨內(nèi)政治生活各個(gè)方面的潛規(guī)則； 所謂“立”，就是要堅(jiān)定不移地注重制度建設(shè)與完善，以制度嚴(yán)紀(jì)律、 明規(guī)矩。[11]

(一)思想意識(shí)，從小抓起

我國的黨風(fēng)廉政教育始終伴隨著反腐敗斗爭(zhēng)，黨風(fēng)廉政教育是“思想教育”，反腐敗斗爭(zhēng)是“強(qiáng)硬手段”?，F(xiàn)階段，黨風(fēng)廉政教育的重點(diǎn)是抓住各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)。隨著反腐敗斗爭(zhēng)的不斷推進(jìn)，黨和國家越來越認(rèn)識(shí)到不僅要抓住關(guān)鍵少數(shù)，更要從小抓思想意識(shí)建設(shè)。當(dāng)前的黨風(fēng)廉政教育，多為入職教育和在職教育，雖有一定的教育意義和預(yù)防效果，但錯(cuò)過了青少年時(shí)期這個(gè)三觀形成的重要階段。從某種意義上說，黨風(fēng)廉政教育的最佳時(shí)期應(yīng)是青少年的成長(zhǎng)時(shí)期。為此，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)青少年思想政治教育的重視。

(二)紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前

國有國法，黨有黨紀(jì)。違紀(jì)不一定違法，違法則一定違紀(jì)，要把紀(jì)律擺在更加突出的位置上。無數(shù)案例證明，黨員“破法”，無不始于“破紀(jì)”。只有把紀(jì)律挺在前面，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、 紀(jì)在法前，才能改變“違紀(jì)只是小節(jié)、 違法才去處理”的不正常狀況，用紀(jì)律管住全體黨員。[4]新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨不斷制定、 修訂、 完善黨紀(jì)及處分條例，如《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨以更高的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展黨員，控制數(shù)量，提高質(zhì)量； 及時(shí)清理腐化黨員，引進(jìn)優(yōu)秀黨員人才儲(chǔ)備，從而確保黨員隊(duì)伍的純潔性和先進(jìn)性。

(三)完善法律和體制機(jī)制

法律和體制機(jī)制需要不斷地發(fā)展完善。新中國成立70年來，黨和國家順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，于2005年頒布了《中華人民共和國公務(wù)員法》并不斷修訂完善。2016年底，印發(fā)了《關(guān)于在北京市、 山西省、 浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的通知，部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、 制度建設(shè)上先行先試、 探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)[12]； 2017年11月，在十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議上，表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定； 2018年3月，十三屆全國人大一次會(huì)議修改憲法，設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，國家監(jiān)察體制正式形成。國家監(jiān)察體制的正式形成，意味著黨和國家對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鞏固并擴(kuò)大新中國成立70年來所取得的反腐敗成果。

此外，還要充分發(fā)揮人民群眾的力量，不斷完善監(jiān)督體制，使黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督“無縫對(duì)接”，使腐敗無處可藏，公權(quán)力行使在陽光下。

總之，法律和紀(jì)律是保障，制度是核心，人民群眾是關(guān)鍵。只有堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，將法紀(jì)、 制度、 人民三者有機(jī)結(jié)合，才能建設(shè)出高效廉潔的政府，創(chuàng)造出良好的政治生態(tài)。