國家審計促進教育治理創(chuàng)新發(fā)展的路徑分析

●喻 濤 吳 江

一、高等院校教育審計治理的必要性

高校治理能力首先要體現(xiàn)為強調(diào)教育強國的教學科研管理模式上，而與之配套的高校教育審計治理方案，正是為了確保其教學科研管理模式高效合理運行的重要制衡工具。因此，要從根本上提升高等院校的治理能力就需要從其自身教育審計治理著手，通過財務收支和經(jīng)濟運行效率的監(jiān)控來檢驗高校教育治理制度體系是否能夠達到預期的效果，進而通過教育審計治理來帶動高等教育管理模式的優(yōu)化及治理能力的現(xiàn)代化提升。

二、當前高等院校教育審計治理存在的若干問題

1. 高等院校教育審計治理范圍受限。高等院校教育審計治理范圍存在一定的限制，集中表現(xiàn)為其教育審計覆蓋范圍僅限于校院及部門的財務收支審計和經(jīng)濟責任審計等。常規(guī)性的教育專項審計內(nèi)容居多，而對于重點部門和教育科研項目的內(nèi)部控制審計以及經(jīng)濟效益審計等專項內(nèi)容涉及較少。使得高校教育審計治理不能根據(jù)自身的教育事業(yè)發(fā)展實際變化而相應拓展其審計內(nèi)容范圍，進而導致高校內(nèi)審業(yè)務質(zhì)量和效果參差不齊。

2. 高等院校教育審計治理獨立性差。高等院校教育審計治理目前多數(shù)還是作為高校內(nèi)審而存在的，這就需要高校成立獨立的審計部門并由專業(yè)審計人員獨立從事教育審計治理活動。然而，在實際運行中，很多高校教育審計治理獨立性較差。多數(shù)受到高校行政負責人的領導和授意，對高校內(nèi)部的財務收支活動執(zhí)行審計監(jiān)管?？紤]到教育內(nèi)審人員多為校內(nèi)職工，其個人利益與職務晉升受制于高校管理者的控制，加之學校集體利益的確保和維護，導致審計流程和結果會因為某種不合理的需求出現(xiàn)偏差。此種基于個人利益和集體利益捆綁性的審計進程，導致高校教育審計治理中容易出現(xiàn)審計獨立性不強的問題。

3.高等院校教育審計治理權威性弱?，F(xiàn)階段，多數(shù)高等院校教育內(nèi)審主要負責人更為關注教學及科研任務的完成情況，以確保重點學科建設為目標，綜合考慮內(nèi)審無法為高校直接創(chuàng)造效益和聲譽，很難權威公正地處理高校教育審計治理工作。加之，審計治理工作也非由高校校長全權負責，對于審計過程中出現(xiàn)的問題，很多也是點到為止，明確要求反饋性整改落實的力度也不強，這就導致高校教育審計治理工作的權威性進一步下滑。

4.高等院校教育審計治理不夠規(guī)范。高校審計工作和常規(guī)教學科研管理有著明顯區(qū)別，它是由政府政策法規(guī)約束并強制實施的，教育審計工作從一開始就具有明確的標準和依據(jù)。而從實際發(fā)展現(xiàn)狀來看，很多高校教育審計治理規(guī)范性不強，沒有嚴格執(zhí)行國家審計標準，導致內(nèi)審管控力度不夠，顯示出較多的自主性，而此種自主性又是建立在確保服務高校自身發(fā)展和經(jīng)濟效益的基礎之上的自主性。此外，在內(nèi)審人員監(jiān)督和審計流程的監(jiān)管環(huán)節(jié)也是一律從簡，這些都在相當大的程度上制約了高校審計治理工作的規(guī)范性。

三、國家審計推動高等院校教育治理的功效

1. 提醒高校領導重視教育審計治理工作。中央審計委員會要求“國家審計進高?！钡男麄鹘逃顒拥拈_展，首先就在某種程度上提醒高校管理者要正視高校審計工作中存在的一些問題，正確領悟到黨和政府要求高校從政治高度認清教育審計治理活動的重要性，要能從提升高校治理能力的高度，嚴格把控好教育審計治理活動，確保其得到學校各方面的理解和支持。在具體實施過程中，由校長親自負責全面領導，以國家審計的高標準，推動高校教育內(nèi)審工作，重點督查內(nèi)審中發(fā)現(xiàn)的一些亟待解決的問題，及時做好指正、整改、反饋工作，確保高教內(nèi)審有良好的保障，提高高校審計治理的質(zhì)量和效率。

2. 突出高校教育審計治理的工作先進性。國家審計進高校能夠一定程度上促進高等院校審計工作從人員到團隊，整體向國家審計的高水準、嚴要求看齊，保持業(yè)務工作的先進性，提升自身在高校教育內(nèi)審治理上的水平和質(zhì)量，適應高校長期教育發(fā)展的戰(zhàn)略，確保教育內(nèi)審治理的獨立性和權威性。重點體現(xiàn)為拓展原有內(nèi)部審計業(yè)務范圍，嚴格內(nèi)審標準，在強化對原有財務收支審計和經(jīng)濟責任審計基礎之上，要深化對高等院校教育內(nèi)控和風控的審計監(jiān)督。

3. 搞好高校教育審計治理政策法規(guī)落實。高校內(nèi)審治理工作的實施必須有相應的政策法規(guī)作為基礎保障，國家審計的宣傳引入可以讓高校教育審計治理的政策法規(guī)保障得到強化。傳統(tǒng)的高校內(nèi)審活動通常有別于一般的審計工作，體現(xiàn)出較強的自主性，在執(zhí)行政策法規(guī)的嚴密性和規(guī)范性上會顯得較為薄弱。正是由于國家審計政策性引導，為高校內(nèi)審提供了法規(guī)制度性的參考，使得該項治理工作在審計容錯意識和容錯機制要求上變得更為慎重嚴格，這無疑提升高校審計治理的檔次和質(zhì)量。

4. 提升高校教育審計治理工作的規(guī)范度。當前國家審計機構高度重視高等院校的教育審計治理工作，認定其是保障高校教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要構成和有力保障。如果高校教育審計治理工作能夠得到國家審計部門的規(guī)范和指導，那么首先體現(xiàn)為高校內(nèi)審規(guī)章制度的制定與完善會向國家審計遵循的政策法規(guī)約束看齊，在強力的制度約束保障下，推動高校內(nèi)審通過系統(tǒng)化、規(guī)范化的審計方法，加強和改善高校管理審計、績效審計和風控治理，高標準依法依規(guī)獨立完成組織范圍內(nèi)的審計治理活動，協(xié)助高校各組織達成各自的發(fā)展和管控目標。

四、國家審計促進教育治理創(chuàng)新發(fā)展的路徑

教育審計作為高校治理框架中自律機制的重要構成是高校治理結構中的關鍵環(huán)節(jié)，它的有效監(jiān)督、評價職能能夠現(xiàn)實推動高校教育發(fā)展的高效運行，防范組織中可能存在的種種不良行為和潛在風險。在自上而下，多元主體參與的高校治理運行機制中，國家審計的宣傳和引入有助于高校內(nèi)審活動保持良好的獨立性、規(guī)范性和權威性，從而在高校中營造良好的氛圍和道德環(huán)境，確保高校教學科研活動的有序健康發(fā)展。當然，高校要真正做到內(nèi)部審計促進和服務高校治理，首先必須從宏觀上學習國家審計，把控住管理審計和戰(zhàn)略審計，依據(jù)高校實際業(yè)務發(fā)展情況，統(tǒng)籌管理好高校的每一項特色審計業(yè)務，以審計系統(tǒng)合理促進高校治理。為此，高校的審計治理必須同高校的教育發(fā)展目標相適應。尤其在高校內(nèi)審中要以組織目標達成為根本目的，體現(xiàn)戰(zhàn)略管理審計思維，以高校預算執(zhí)行審計為統(tǒng)領，將內(nèi)控審計和績效審計為主線，將高校審計業(yè)務劃定為專項審計、經(jīng)濟責任審計、科研費用審計、工程（在建與修繕）審計四大模塊，形成一個滲入國家審計理念，高校業(yè)務特色審計系統(tǒng)，從而達到提升高校治理現(xiàn)代化水平，促進教育事業(yè)發(fā)展的根本目的。

1.以高校預算執(zhí)行審計為統(tǒng)領。高等院校預算執(zhí)行審計體現(xiàn)的是對學校教育資源整體安排的系統(tǒng)審計，高校財務收支全部都要納入全口徑的預算管理。通常來說，高校預算要經(jīng)過各基層單位申報，校財務匯總制定方案，集體審議決策下達實施的過程，體現(xiàn)的本身就是一種現(xiàn)代集體治理，權力制衡的能力。而高校預算執(zhí)行審計是一種調(diào)控性的督查和治理，通過對預算執(zhí)行管控環(huán)節(jié)的具體審核，可以從合規(guī)合理性上對預算執(zhí)行進行監(jiān)控，真實反映出預算執(zhí)行的績效，確保預算制度安排的規(guī)范性和權威性，從而達到高效治理的目的。

2.抓好高校專項審計的調(diào)查工作。教育專項資金是高校教育改革發(fā)展的重要財力資源，高校日常的經(jīng)費開支較為穩(wěn)定，年度變化不大。為此，需要關注的是專項資金的使用效率和效益，要貫徹?？顚Ｓ?，集中資源辦大事的理念，加強專項資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，做好重大教育項目工程的跟蹤審計，避免將專項資金挪作他用，或是碎片化使用。具體到專項審計上，要將關口前移，階段性地對學校專項資金進行審計，多維度全方位剖析專項資金的投向，以數(shù)據(jù)說話，為高校決策層提供決策咨詢的依據(jù)，從而服務于高?，F(xiàn)代化治理。

3.嚴格落實好高校的經(jīng)濟責任審計。經(jīng)濟責任審計的作用主要體現(xiàn)為其特有的監(jiān)督和評價職能。高校審計人員要通過對審計對象經(jīng)濟狀況的調(diào)查，來確定高校具體部門的單位內(nèi)控質(zhì)量、預算執(zhí)行情況，得出較為精準的評價結果，提出改進完善的具體方案和目標，提升單位內(nèi)部治理的水平，進而通過后續(xù)的跟蹤審計，反饋基層單位問題整改的結果，以此來促進高校現(xiàn)代治理的水平。

4.務實處理好高?？蒲薪?jīng)費的審計。搞好科學研究工作是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要保證，高?？蒲薪?jīng)費審計的重點要落在制度建設和管理咨詢兩大方面。當前，很多高校還沒有健全關于科研經(jīng)費審計的專門制度，主要還是不愿意通過嚴格的制度規(guī)范去挫傷科研工作者的工作積極性，這就容易造成科研經(jīng)費的浪費和使用效率的低下。放松科研經(jīng)費的審計監(jiān)管無疑是錯誤，但是從咨詢服務的視角看，增強對教師科研資金的管理指導咨詢，而此種咨詢服務不但能夠使高校審計參與者深入了解科研經(jīng)費的使用情況，而且還能避免單純審計監(jiān)督讓科研工作者產(chǎn)生抵觸情緒。

5. 全面掌控好高校工程建設審計工作。近年來，隨著高等教育規(guī)模的持續(xù)擴張，高校在建和修繕的教育工程項目逐漸增多，尤其是眾多高校都在自籌資金加大新校區(qū)建設，無形間增加了高校工程審計的業(yè)務量。從高校教育資源的優(yōu)化配置角度看，工程建設和修繕工程所需的建設配套資金體量龐大，建設周期較長，也面臨著諸多管控風險。為此，高等院校要從強化工程風險管控的高度全面掌控好工程建設與修繕工程的審計業(yè)務員工作，組織專業(yè)人員開展圍繞工程建設實施全流程的跟蹤審計，有序推動工程建設的內(nèi)審服務治理。通過提前介入、階段核查、定期監(jiān)督、尾期驗收等多種技術方法，高效查找和控制工程建設中可能出現(xiàn)的問題和風險，嚴把工程建設質(zhì)量關口，確保工程工期按時保質(zhì)完成，為確保高校硬件設施順利發(fā)展，優(yōu)化治理環(huán)境，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展奠定堅實的基礎。