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2020-03-03 11:19:57龐中英卜永光

領(lǐng)導(dǎo)月讀訂閱 2020年5期 收藏

關(guān)鍵詞：百年未有之大變局協(xié)和大變局

龐中英 卜永光

雖然全球治理的概念在冷戰(zhàn)結(jié)束后才開(kāi)始被廣泛使用，但其實(shí)踐可以追溯至國(guó)際關(guān)系史上一些國(guó)家通過(guò)跨國(guó)協(xié)調(diào)解決共同問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)。其中，19世紀(jì)“歐洲協(xié)和”所推動(dòng)的國(guó)際治理及其帶來(lái)的“百年和平”，尤為值得重視。1945 年后，聯(lián)合國(guó)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織相繼誕生，當(dāng)今時(shí)代背景下，在全球?qū)用嬷卫怼鞍倌晡从兄笞兙帧毙枰允窞殍b，在充分借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，積極探尋當(dāng)前全球治理困境的破解之道。

通過(guò)全球治理應(yīng)對(duì)“大變局”的歷史經(jīng)驗(yàn)

19世紀(jì)的歐洲已經(jīng)具有當(dāng)代全球治理最為實(shí)質(zhì)的內(nèi)容和形式。美國(guó)學(xué)者米锃認(rèn)為，全球治理是集體意圖的形成和維持，是各國(guó)對(duì)一起解決問(wèn)題的共同承諾。從拿破侖被打敗到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的100年（1815—1914年）間，“歐洲協(xié)和”正是發(fā)揮了這樣一種作用。今天我們所談的全球治理，其在19 世紀(jì)的起源正是“歐洲協(xié)和”。在這100 年中，歐洲各國(guó)之間，尤其是“列強(qiáng)”為了解決關(guān)涉多方的共同問(wèn)題而召開(kāi)了許多國(guó)際會(huì)議，進(jìn)行“面對(duì)面的外交”。這些國(guó)際會(huì)議被叫作“強(qiáng)國(guó)之間的協(xié)和”，即“歐洲協(xié)和”。

19 世紀(jì)的歐洲面臨的最大挑戰(zhàn)是和平的不可持續(xù)性。1815年，一度橫掃歐洲大陸、撼動(dòng)諸大國(guó)統(tǒng)治的拿破侖被打敗，但和平并未自動(dòng)產(chǎn)生。站在當(dāng)時(shí)的歷史節(jié)點(diǎn)看，“重建的世界”向何處去，仍然存在很大不確定性，歐洲面對(duì)的是一個(gè)空前的“大變局”。不過(guò)，從1815 年起的近100 年，歐洲卻大體上是和平的。為什么從17世紀(jì)以來(lái)戰(zhàn)亂不止的歐洲居然在19世紀(jì)享受了如此長(zhǎng)時(shí)段的和平？研究人員普遍把這一和平歸功于作為國(guó)際制度或者國(guó)際秩序維護(hù)者的“歐洲協(xié)和”。

“歐洲協(xié)和”有很多陰暗面，例如各種不可告人的“秘密協(xié)議”。正是這些陰暗面導(dǎo)致了“歐洲協(xié)和”的最終失敗。在巴黎和會(huì)上，美國(guó)威爾遜政府揭露了“歐洲協(xié)和”的陰暗面。與之相比，1945年在世界大戰(zhàn)的廢墟中誕生的聯(lián)合國(guó)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，植根于厚重的世界歷史（尤其是“歐洲協(xié)和”歷史）所提供的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。這些機(jī)構(gòu)盡管不是“世界政府”，但卻是現(xiàn)代意義上在全球?qū)用鎸?duì)超出一個(gè)國(guó)家范圍的問(wèn)題與挑戰(zhàn)的集體治理或國(guó)際治理。它們?cè)诤艽蟪潭壬峡朔恕皻W洲協(xié)和”的陰暗面，并在涉及范圍、涵蓋內(nèi)容和對(duì)全球政治影響的深遠(yuǎn)程度上大大超越了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”。

站在冷戰(zhàn)結(jié)束的十字路口，有人主張和實(shí)踐“單極世界”，即由“唯一的超級(jí)大國(guó)”美國(guó)統(tǒng)治這個(gè)世界；有人主張“全球治理”。2017 年，美國(guó)特朗普政府上臺(tái)。這個(gè)政府把自己嚴(yán)格區(qū)別于從老布什到奧巴馬的后冷戰(zhàn)時(shí)期的美國(guó)歷屆政府，號(hào)稱“讓美國(guó)再次偉大”，踐行“經(jīng)濟(jì)民族主義”和“美國(guó)優(yōu)先”，卻并不想繼續(xù)奉行后冷戰(zhàn)時(shí)期在美國(guó)主流價(jià)值觀主導(dǎo)下，以領(lǐng)導(dǎo)世界為核心的傳統(tǒng)外交政策，而是對(duì)其進(jìn)行重大調(diào)整，包括接連退出一系列現(xiàn)有全球治理進(jìn)程（尤其是具有約束力的國(guó)際協(xié)定）。特朗普政府的外交政策未必等于“美國(guó)放棄了世界領(lǐng)導(dǎo)”，但可以明確的是，在特朗普政府治下，“單極世界”幾乎不再存在。

與此同時(shí)，強(qiáng)力崛起的保護(hù)主義和民族主義給全球治理實(shí)踐帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊。作為一種理論學(xué)說(shuō)和行動(dòng)主張的“全球治理”逐漸失去上升勢(shì)頭。2015年，在聯(lián)合國(guó)成立70周年的歷史時(shí)刻，全球治理在形式上似乎達(dá)到了其高峰：在各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人參加的聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上，以“改變我們的世界”為訴求的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》獲得通過(guò)；在聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上，《巴黎協(xié)定》達(dá)成。但是，這些全球治理進(jìn)展并沒(méi)有減輕人們對(duì)“全球治理的未來(lái)”的憂慮。2019年9月24日，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在第74屆聯(lián)大演講中聲言對(duì)世界大分裂的可能性表示擔(dān)心。古特雷斯還指出，“氣候變化”，已經(jīng)是一場(chǎng)“氣候危機(jī)”。2019年12月11日，世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)在運(yùn)行了24 年后正式停擺。2019 年12 月15 日，由西班牙協(xié)助智利承辦的馬德里聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)在諸多談判目標(biāo)（尤其是建立碳市場(chǎng)）上沒(méi)有達(dá)成協(xié)議。顯然，全球治理已陷入嚴(yán)重困境。

協(xié)和的關(guān)鍵性受到研究界的再發(fā)掘

面對(duì)包括中國(guó)崛起在內(nèi)的“百年未有之大變局”，西方一些有影響的研究者對(duì)協(xié)和的歷史經(jīng)驗(yàn)和基于這樣的歷史經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生的國(guó)際理論再次產(chǎn)生了濃厚興趣，認(rèn)為“新協(xié)和”可能是治理21 世紀(jì)全球“大變局”的有效途徑?？傮w來(lái)看，當(dāng)協(xié)和受到研究界再發(fā)掘并被置于全球治理的新語(yǔ)境中討論時(shí)，它在融入時(shí)代因素的過(guò)程中也實(shí)現(xiàn)了內(nèi)涵更新：19 世紀(jì)的大國(guó)協(xié)和主要限于歐洲地區(qū)，新協(xié)和的范圍擴(kuò)大到了全球?qū)用?，而亞洲則成為學(xué)者們關(guān)注的國(guó)際協(xié)和的新重心；由于更多的國(guó)家以及國(guó)際組織等非國(guó)家行為體卷入全球事務(wù)中，新協(xié)和的參與主體變得更加多元；全球性問(wèn)題的爆炸性增長(zhǎng)讓新協(xié)和的議題領(lǐng)域大大拓展；國(guó)際關(guān)系民主化的發(fā)展對(duì)協(xié)和的代表性與合法性提出了新要求，呼喚協(xié)和方式從大國(guó)密謀、強(qiáng)權(quán)專(zhuān)斷，走向更大范圍內(nèi)以至全球性的平等磋商，但大國(guó)所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用仍然難以取代，而關(guān)于中美兩個(gè)大國(guó)之間協(xié)和的問(wèn)題，則成為關(guān)注的焦點(diǎn)議題。

在亞洲和太平洋地區(qū)，澳大利亞學(xué)者較早主張21世紀(jì)的大國(guó)協(xié)和。2012年，曾擔(dān)任澳大利亞國(guó)防白皮書(shū)主要起草者之一的澳大利亞國(guó)立大學(xué)戰(zhàn)略學(xué)教授懷特在其著作《對(duì)華抉擇：為什么美國(guó)要分權(quán)》中率先提出了美國(guó)要與中國(guó)進(jìn)行協(xié)和的重要建議，他認(rèn)為，與中國(guó)分權(quán)，構(gòu)建亞洲協(xié)和機(jī)制管控兩國(guó)可能的對(duì)抗，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)兩國(guó)在地區(qū)和國(guó)際層面各領(lǐng)域的協(xié)和，才是美國(guó)唯一明智的選擇。也唯其如此，人類(lèi)在21世紀(jì)才能繼續(xù)享有和平與繁榮。

在歐洲，德國(guó)著名國(guó)際關(guān)系學(xué)者米勒主持了題為“21世紀(jì)的大國(guó)協(xié)和——大國(guó)多邊主義和避免世界大戰(zhàn)”的“歐洲項(xiàng)目”。該項(xiàng)目共產(chǎn)生兩項(xiàng)重要成果，一份是公共政策報(bào)告《21世紀(jì)的國(guó)際協(xié)和》，于2014年在瑞士洛迦諾首發(fā)；一份是學(xué)術(shù)論文集《強(qiáng)國(guó)多邊主義和預(yù)防大戰(zhàn)：爭(zhēng)論21世紀(jì)的國(guó)際協(xié)和》。在米勒等人看來(lái)，國(guó)際體系中的權(quán)力更迭和轉(zhuǎn)移常與沖突相伴，在汲取19世紀(jì)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)以更廣泛的大國(guó)合作框架取代權(quán)力轉(zhuǎn)移理論中的雙邊“決斗”情勢(shì)，進(jìn)而構(gòu)建一套全新的非正式多邊安全機(jī)制。

在美國(guó)，著名的戰(zhàn)略研究智庫(kù)蘭德公司和老牌智庫(kù)美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)等研究機(jī)構(gòu)在這方面也做了一些重要研究。蘭德公司在其2017年發(fā)布的一份報(bào)告中呼吁美國(guó)以19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”經(jīng)驗(yàn)為借鑒，在尊重既有規(guī)則和秩序的基礎(chǔ)上主動(dòng)進(jìn)行國(guó)際協(xié)和，進(jìn)而構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)的世界新秩序。長(zhǎng)期擔(dān)任美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)的著名學(xué)者理查德·哈斯將“歐洲協(xié)和”視為迄今為止人們?cè)诮⒑途S系國(guó)際秩序方面最成功的案例。他力主用新的協(xié)和應(yīng)對(duì)當(dāng)前美國(guó)主導(dǎo)下的世界秩序正在走向崩潰帶來(lái)的挑戰(zhàn)，認(rèn)為當(dāng)前世界正面臨著與19世紀(jì)中期相似的國(guó)際形勢(shì)，尤其需要汲取歷史教訓(xùn)，在維系國(guó)際協(xié)和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上避免系統(tǒng)性危機(jī)的發(fā)生。

美國(guó)“退群”與全球治理的未來(lái)

特朗普上臺(tái)執(zhí)政后，美國(guó)極力批評(píng)“全球治理”，并站在“全球治理”的對(duì)立面采取了一系列行動(dòng)，包括退出了一些重要的國(guó)際組織（如聯(lián)合國(guó)教科文組織）和關(guān)鍵的多邊協(xié)議（如關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》）。在區(qū)域方面，美國(guó)退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等。特朗普政府在全球治理問(wèn)題上的態(tài)度和行動(dòng)，進(jìn)一步加劇了全球治理面臨的困境。

不過(guò)，需要正確認(rèn)識(shí)特朗普?qǐng)?zhí)政后美國(guó)的“退群”行動(dòng)，以避免在判斷美國(guó)與“全球治理”之間的關(guān)系時(shí)發(fā)生誤解。即便“退群”，美國(guó)因素實(shí)際上仍然滲透在當(dāng)今大多數(shù)全球治理進(jìn)程之中。那些美國(guó)退出或原本就不在其中的國(guó)際組織和多邊協(xié)議，美國(guó)與它們的關(guān)系仍然復(fù)雜。比如，美國(guó)并沒(méi)有參加《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，卻“承認(rèn)該《公約》的大部分內(nèi)容為習(xí)慣國(guó)際法。它盡量遵守該《公約》，也希望其他國(guó)家這樣做”。在退出《巴黎協(xié)定》后，美國(guó)與《巴黎協(xié)定》之間的關(guān)系也類(lèi)似于與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的關(guān)系。

即便是退出《巴黎協(xié)定》的特朗普政府，也并沒(méi)有脫離聯(lián)合國(guó)氣候變化治理進(jìn)程。在馬德里氣候大會(huì)舉行前夕，美國(guó)決定派出由負(fù)責(zé)海洋及國(guó)際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)的國(guó)務(wù)院官員瑪西亞·伯尼卡特率領(lǐng)的政府代表團(tuán)參加大會(huì)。有人認(rèn)為，盡管特朗普政府改變了美國(guó)的氣候政策，但是美國(guó)仍然在全球氣候變化治理中發(fā)揮著某種領(lǐng)導(dǎo)角色。

盡管如此，這些案例還是啟發(fā)人們思考這樣的問(wèn)題：缺少了美國(guó)的國(guó)際協(xié)和還能否維系，進(jìn)而形成沒(méi)有美國(guó)的全球治理？在多邊經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，在被美國(guó)置于被動(dòng)處境后，一些國(guó)家和國(guó)際組織已經(jīng)在相對(duì)主動(dòng)地探索這種可能性。在全球?qū)用?，加拿大和歐盟于2019 年7 月25 日共同宣布，建立一項(xiàng)臨時(shí)協(xié)定或者臨時(shí)機(jī)制，應(yīng)對(duì)WTO 上訴機(jī)構(gòu)面臨的危機(jī)。加拿大和歐盟呼吁其他WTO 成員加入這項(xiàng)開(kāi)放的“臨時(shí)協(xié)定”。2019年12月11日，WTO上訴機(jī)構(gòu)正式“停擺”。接下來(lái)，加拿大和歐盟帶頭的“臨時(shí)協(xié)定”能否發(fā)揮某種替代作用，值得繼續(xù)觀察。

鑒往方能知今，并為未來(lái)做好準(zhǔn)備。當(dāng)前的“百年未有之大變局”可以通過(guò)加強(qiáng)全球治理來(lái)應(yīng)對(duì)。如果國(guó)際社會(huì)多數(shù)國(guó)家能夠切實(shí)有效地維持和加強(qiáng)全球治理，21世紀(jì)的世界仍然可能享有長(zhǎng)期的和平與繁榮。

隨筆：

沒(méi)有書(shū)籍的屋子，就像沒(méi)有靈魂的軀體。

——西塞羅

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