貿(mào)易戰(zhàn)和新冠疫情背景下中國穩(wěn)定糧食價格策略研究

（南京中醫(yī)藥大學(xué)翰林學(xué)院，江蘇泰州 225300）

近年來，隨著中國糧食市場化改革的深入推進(jìn)，國際國內(nèi)糧食市場的聯(lián)系愈加緊密，國際糧食市場價格對國內(nèi)糧食市場價格的影響越來越大。在中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)及新冠肺炎疫情大流行背景下，探討穩(wěn)定中國糧食價格策略顯得尤為重要。

一、中美貿(mào)易戰(zhàn)與穩(wěn)定國內(nèi)糧食價格

（一）中美貿(mào)易戰(zhàn)

美國東部時間2018年3月22日特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄，表示將依據(jù)301調(diào)查結(jié)果對來自中國的進(jìn)口商品大規(guī)模征收關(guān)稅。2018年6月15日、7月6日、9月17日，美國先后多次對中國商品加征關(guān)稅，中美貿(mào)易戰(zhàn)正式打響。對此中國毅然采取反制措施，先后列出了加征關(guān)稅的美國商品清單，中美貿(mào)易戰(zhàn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大。2019年12月15日，中美雙方達(dá)成第一階段協(xié)議，中美貿(mào)易戰(zhàn)暫時得到緩解。中美貿(mào)易戰(zhàn)是進(jìn)入21世紀(jì)以來發(fā)生在全球主要經(jīng)濟(jì)體之間的貿(mào)易摩擦，對全球貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)治理都有著巨大影響，備受世界矚目。[1]

（二）中美貿(mào)易戰(zhàn)對中國糧食價格的影響

中美貿(mào)易戰(zhàn)表面上看是因美國對美中貿(mào)易失衡以及美國認(rèn)為中國政府操縱匯率而引發(fā)的，但深層次分析，主要是因中國成長為全球第二大經(jīng)濟(jì)體后美國感受到的競爭壓力越來越大所致。中美貿(mào)易戰(zhàn)對中國穩(wěn)定糧食價格的影響主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是直接影響中美糧食貿(mào)易。美國對中國加征關(guān)稅的主要涉及“中國制造2025”產(chǎn)品，而中國對美國加征關(guān)稅的主要為農(nóng)產(chǎn)品，糧食是重中之重。2017年中國大豆進(jìn)口總量為9600萬噸，其中自美進(jìn)口的大豆數(shù)量為3200萬噸，此外還自美國進(jìn)口了76萬噸玉米，35萬噸小麥。2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)后，中國自美國進(jìn)口大豆數(shù)量直接降至1664萬噸，進(jìn)口數(shù)量下降超過50%。在減少自美國進(jìn)口的大豆、小麥等農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量后，中國轉(zhuǎn)向自南美國家進(jìn)口大豆，自東歐進(jìn)口小麥，但其進(jìn)口價格漲幅較大，且進(jìn)口的穩(wěn)定性不強。二是對中國對外貿(mào)易環(huán)境造成了影響。自加入WTO以來，中國在國際貿(mào)易中獲益匪淺，雖然期間也經(jīng)歷了2008年國際金融危機(jī)，但總體而言中國對外貿(mào)易在融入全球化的過程中充分享受到了發(fā)展的成果。中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)使中國對外貿(mào)易環(huán)境逐漸惡化，美國利用自身金融實力及國際影響力，操縱國際糧食價格，對中國糧食貿(mào)易造成較大負(fù)面影響。[2]

二、新冠肺炎疫情在全球的大流行及其對糧食價格的影響

（一）新冠肺炎疫情在全球的大流行

新冠疫情爆發(fā)后，中國政府及時應(yīng)對，果斷封閉武漢市和湖北全省對外通道，全國各個省份同時啟動一級響應(yīng)，實施居民居家管制等一系列強力措施，中國新冠肺炎疫情逐步得到控制。2020年1月30日世界衛(wèi)生組織將新冠肺炎疫情列為國際關(guān)注的突發(fā)公眾衛(wèi)生事件 （PHEIC）后，2020年3月12日世界衛(wèi)生組織宣布全球出現(xiàn)新冠肺炎疫情大流行。新冠疫情在全世界的爆發(fā)對全球經(jīng)濟(jì)增長造成較大沖擊。

（二）新冠肺炎疫情對糧食價格的影響

受新冠肺炎疫情影響，2020年1季度中國GDP同比下滑6.8%，創(chuàng)下了改革開放以來GDP增速的最低點。IMF預(yù)計2020年全球經(jīng)濟(jì)將萎縮3個百分點，在此情況下，包括全球糧食貿(mào)易在內(nèi)的全球貿(mào)易都將受到影響。一是全球各國糧食貿(mào)易將受到影響。隨著疫情的不斷蔓延，各國均開始采取封鎖、隔離等措施來防控疫情，物資運輸不可避免地受到巨大影響。以承擔(dān)全球貿(mào)易最主要運輸方式的海運為例，2020年3月，波羅的海干散貨運價指數(shù)BDI跌到500點以下，與2019年的高點相比下降了78%，預(yù)計2020年全球貨運量將下降10%。沒有了運輸保障，全球糧食貿(mào)易必然會受到影響是必然的。二是疫情的擴(kuò)散對糧食流通造成沖擊，進(jìn)而導(dǎo)致糧食價格波動。美國農(nóng)業(yè)部預(yù)測，2020年全球小麥和稻谷產(chǎn)量將達(dá)到12.6億噸，創(chuàng)歷史新高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全球總消費量，剩余糧食將達(dá)到4.7億噸。但就糧食供應(yīng)而言，最重要的影響因素并非糧食的產(chǎn)量，而是糧食的流通。[3]受新冠肺炎疫情影響，各國因擔(dān)心后續(xù)糧食供應(yīng)而開始囤糧，逐漸擴(kuò)大糧食進(jìn)口規(guī)模，但與此同時，一些糧食出口國紛紛出臺措施限制糧食出口。如2020年3月24日，印度宣布實行21天封鎖，致使4月份上市新稻直接面臨無法運出印度的困境；泰國宣布自2020年3月26日起實施緊急措施，關(guān)閉所有邊境口岸，大米出口受到嚴(yán)重沖擊。同時，越南為確保國內(nèi)大米供應(yīng)，也暫停簽署大米出口合同。截至2020年4月24日，加入到限制糧食出口的國家已增至13個，這將嚴(yán)重干擾到整個糧食供應(yīng)鏈。新冠肺炎疫情下，各國對糧食搶購、限賣及物流不暢的恐慌效應(yīng)疊加，很可能導(dǎo)致國際糧價飆升。三是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而影響糧食供應(yīng)。新冠肺炎疫情下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將不可避免地受到影響，疫情越嚴(yán)重的國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到的影響越嚴(yán)重。以小麥出口為例，目前全球小麥主要出口國家和地區(qū)是俄羅斯、歐盟、美國、加拿大、烏克蘭、阿根廷、澳大利亞和土耳其，隨著新冠肺炎疫情的加重，這些國家的小麥生產(chǎn)及出口將受到影響，進(jìn)而引起國際糧食市場恐慌情緒蔓延，造成國際糧食價格大幅波動。

三、近年來中國穩(wěn)定糧食價格政策的效果與不足

（一）近年來中國穩(wěn)定糧食價格政策的效果

1999－2003年中國糧食產(chǎn)量連續(xù)出現(xiàn)下滑，降幅達(dá)15.7%，引起了人們對中國糧食價格波動和糧食供應(yīng)危機(jī)的擔(dān)憂。對此，中國政府出臺了糧食最低收購價政策和玉米臨時收儲政策，對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、供給及價格發(fā)揮了積極的作用。[4]一是促進(jìn)糧食生產(chǎn)，為穩(wěn)定糧食供給奠定了堅實基礎(chǔ)。在糧食最低收購價政策激勵下，中國一舉扭轉(zhuǎn)了糧食生產(chǎn)產(chǎn)量連年下降的頹勢，轉(zhuǎn)而實現(xiàn)連年增產(chǎn)。截至2018年，中國糧食產(chǎn)量已達(dá)6.58億噸，較2003年的4.31億噸增長了52.7%，其中2003－2015年實現(xiàn)了13年連續(xù)增長。二是有效穩(wěn)定了糧食價格。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際糧食價格多次出現(xiàn)較大幅度波動，中國在實施糧食最低收購價政策后，2005－2013年糧食價格一直保持溫和上漲，在2016年甚至下調(diào)了早秈稻價格。因此，糧食最低收購價政策及玉米臨時收儲政策，讓糧食種植戶有了明確的糧價預(yù)期，種糧積極性顯著提高。此外，中國實施糧食進(jìn)口配額制，在國內(nèi)外糧食價格出現(xiàn)倒掛的情況下，中國糧食進(jìn)口依然可控，避免了國內(nèi)糧價大起大落。[5]

（二）中國穩(wěn)定糧食價格政策的不足

1.糧食最低收購價政策的不足。糧食最低收購價政策導(dǎo)向性突出，效果顯著，但該政策政府干預(yù)市場痕跡過重，導(dǎo)致糧食價格無法反映真實市場供求關(guān)系，糧食價格出現(xiàn)扭曲，最終結(jié)果是市場資源配置不合理甚至浪費。從政策實際執(zhí)行情況看，出于保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的需要，糧食最低收購價政策一直延續(xù)了“只漲不跌”的態(tài)勢，直至2017年才出現(xiàn)糧價全面下調(diào)情況。糧食最低收購價政策經(jīng)過十多年的實施，其托市特征愈加明顯，致使國際市場和國內(nèi)市場糧食價格的倒掛現(xiàn)象日益突出。此外，在該項政策實施過程中，還存在政策責(zé)任主體與實施主體、執(zhí)行主體與收購主體分離現(xiàn)象，造成權(quán)責(zé)管理矛盾，同時也削弱了政策實施效果。

2.玉米臨時收儲政策的不足。在玉米臨時收儲政策執(zhí)行期間，其收儲價格4年中上漲了50%，同樣形成了托市收購價明顯高于市場收購價的現(xiàn)象，引發(fā)一系列負(fù)面效應(yīng)。首先是糧食種植結(jié)構(gòu)失衡。由于玉米收儲價格一直上漲，種植玉米的農(nóng)民從中受益，所以更傾向種植玉米，從而忽視了其他糧食的種植，致使糧食種植結(jié)構(gòu)失衡。2008－2015年僅東北三省和內(nèi)蒙古的玉米種植面積就從1120.5萬公頃擴(kuò)增至1847.3萬公頃，大大擠占了大豆的種植面積。直至2019年，中國大豆種植面積僅恢復(fù)到933萬公頃。其次是給下游產(chǎn)業(yè)帶來巨大成本壓力。與大米主要用于口糧消費不同，玉米屬于糧經(jīng)飼三元作物，成為口糧消費的占比僅為10%，其余主要用于飼料加工或工業(yè)原料。連續(xù)4年玉米臨時收儲價格上漲50%意味著下游產(chǎn)業(yè)成本上漲50%，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，玉米價格上漲后，淀粉和酒精企業(yè)均出現(xiàn)較大幅度虧損，玉米加工行業(yè)一度出現(xiàn)半數(shù)企業(yè)無法開工的現(xiàn)象。受飼料成本上升影響，下游養(yǎng)殖業(yè)尤其是生豬養(yǎng)殖業(yè)陷入生存困境，致使全國生豬存欄量急劇下降、生豬價格大幅上漲。此外，2013年中國玉米銷售價格達(dá)到2500元/噸，比同期進(jìn)口玉米價格高900元/噸，進(jìn)口玉米在國內(nèi)市場 “大行其道”，國產(chǎn)玉米庫存大量積壓。[6]2012－2014年玉米收儲量超1億噸，2014年下半年向市場投放9800萬噸，最終成交只有2550萬噸，2015年這一現(xiàn)象再次出現(xiàn)，到2016年上半年，國產(chǎn)玉米庫存創(chuàng)下2.6億噸的新高，財政負(fù)擔(dān)和庫存管理費用越來越大。

四、穩(wěn)定中國糧食價格的對策建議

（一）從保障農(nóng)民利益出發(fā)，不斷優(yōu)化糧食價格支持政策

為切實保障國內(nèi)糧食供給能力，不斷提高糧食自給率，首要任務(wù)是維護(hù)好農(nóng)民種糧積極性，保護(hù)好農(nóng)民切身利益，確保耕地面積不低于18億畝紅線，為穩(wěn)定糧食價格夯實基礎(chǔ)。一方面，要努力優(yōu)化糧食最低收購價政策。合理降低糧食生產(chǎn)成本，使糧食最低收購價與市場價格有一定利潤空間，同時考慮國際糧食價格等因素，使稻谷和小麥最低收購價有漲有跌，實現(xiàn)農(nóng)民收益和糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)統(tǒng)一。[7]規(guī)范政策執(zhí)行主體，厘清中儲糧、糧食主管部門等收購主體、委托代收點、糧食局等主體的關(guān)系，提高政策執(zhí)行力。另一方面，要健全糧食流通配套措施。如健全糧食物流體系，降低糧食成本，提高流通能力。同時也可以發(fā)展糧食期貨市場，發(fā)揮其對糧食現(xiàn)貨市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，提高糧食價格市場形成機(jī)制的水平。

（二）從有利于產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展出發(fā)，妥善解決糧食價格扭曲問題

借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗，從有利于產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展出發(fā)制定完善的價格支持政策。一方面，采取與農(nóng)戶生產(chǎn)決策脫鉤的設(shè)計方式來制定糧食價格支持政策，減少政府對糧食市場價格的干預(yù)。在保障糧食有效供給前提下，從有利于整個產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的角度制定政策，堅決避免“補償農(nóng)民卻傷害了整個產(chǎn)業(yè)”的現(xiàn)象出現(xiàn)。對整個糧食產(chǎn)業(yè)鏈開展細(xì)致科學(xué)的調(diào)研，真正找到產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)、各主體利益平衡點，實現(xiàn)整個產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)芤?。另一方面，積極完善糧食補貼政策。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，使糧食補貼政策盡可能符合世貿(mào)組織規(guī)則和國際通行規(guī)則要求，如借鑒加大農(nóng)業(yè)保險政策經(jīng)驗，探索推行“期貨+保險”模式，以收入保險間接“補貼”農(nóng)民基本收益等。

（三）進(jìn)一步推動糧食種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化

面對國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性以及我國糧食種植結(jié)構(gòu)不合理等問題，需從源頭上扭轉(zhuǎn)中國糧食種植結(jié)構(gòu)不合理問題。一方面，考慮到種植端玉米與大豆的替代效應(yīng)及當(dāng)前的玉米去庫存壓力，應(yīng)加大對大豆目標(biāo)價格的補貼力度，通過提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)民擴(kuò)大大豆種植面積，緩解中國對進(jìn)口大豆的依賴。加大科技投入，提高大豆畝產(chǎn)量，進(jìn)而提高農(nóng)民大豆種植收益。另一方面，在保障糧食基本供應(yīng)的基礎(chǔ)上，鼓勵有實力的規(guī)?；N植企業(yè)種植小麥、稻谷等糧食品種，切實保障中國糧食安全。

（四）加強對糧食市場價格的監(jiān)測和預(yù)警

加強對糧食市場價格波動的監(jiān)測與預(yù)警。[8]一方面，加強對美國農(nóng)產(chǎn)品信息的收集和分析。中美貿(mào)易戰(zhàn)并沒有結(jié)束，美國隨時可能再次挑起貿(mào)易爭端，美國是世界農(nóng)業(yè)強國，在全球糧食市場有著巨大影響力和操縱力，加強對美國農(nóng)產(chǎn)品市場信息的收集和分析，有利于國內(nèi)相關(guān)行業(yè)做出正確決策。另一方面，科學(xué)研判新冠肺炎疫情對糧食供給和糧食價格波動的影響。主要是評估未來一段時間是否會出現(xiàn)全球性糧食恐慌，切實保障國內(nèi)糧食供給和糧食價格穩(wěn)定。