中國糧食目標價格制度改革面臨的困難及對策研究

（凱里學院 經(jīng)濟與管理學院，貴州凱里 556011）

為保障國家糧食安全，維護農民糧食種植積極性，自2004年中國開始對稻谷、小麥兩種主要糧食品種實行最低收購價政策，同時對玉米實行臨時收儲政策。從實踐效果看，糧食最低收購價政策起到了穩(wěn)定糧食價格和促進糧食生產(chǎn)的積極作用，但只升不降的糧食收購價政策也給政府財政造成沉重的負擔。在此情況下，中央政府借鑒國際通行做法，積極推動糧食最低收購價政策向糧食目標價格制度轉變，并于2014年選擇東北和內蒙大豆、新疆棉花開展了相關試點工作。

一、中國糧食價格支持制度的發(fā)展

改革開放后，農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革釋放出來的生產(chǎn)力，極大提升了中國糧食生產(chǎn)潛力，糧食產(chǎn)量從1980年的3.21億噸增至1990年的4.46億噸，2007年邁上5億噸臺階，2013年第一次達到6億噸，從根本上保障了中國糧食安全。但與此同時，“谷賤傷農”現(xiàn)象一再出現(xiàn)，為此政府多次調整糧食價格，但依然無法擺脫糧食價格“大小年”周期怪圈。受糧食價格下跌影響，農民種糧積極性受到較大打擊，1999年、2000年、2001年中國糧食產(chǎn)量連續(xù)三年出現(xiàn)下降，2003年糧食產(chǎn)量下降了5.8%。面對這種情況，中國政府決定自2004年起開始實施糧食最低收購價和臨時收儲政策，在此之后，中國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)連續(xù)12年增長。

伴隨糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長，中國糧食價格支持制度弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：（1）財政壓力日益加大。以粳稻為例，2004-2017年，其收購價從75元/50公斤漲至155元/50公斤，價格漲勢十分明顯，由此帶來財政支出大幅增加。這一現(xiàn)象在強化市場、糧食種植者等主體糧價上漲預期的同時，也極大程度壓縮了后續(xù)政策運作空間，糧食價格支持制度的實際效用大為降低。（2）國內國際糧價倒掛日益嚴重，糧食進口數(shù)量不斷增加。國際糧價主要由糧食供求狀況決定，而國內糧價依仗政策托底，價格一路攀升。自2011年下半年起，國內糧價已經(jīng)超過進口糧食到岸價格。以糧食目標價格制度實施前的2014年6月為例，國內谷物價格為3040元/噸，比進口谷物稅后價格高出1060元/噸。國際國內糧價的巨大價差，嚴重刺激了國內糧食進口數(shù)量增長。2011年，中國稻谷和大米進口數(shù)量同比增長54%，2012年谷物類糧食進口數(shù)量同比增長156%，2013年中國糧食進口總量達到8645.2萬噸，占到當年國內糧食總產(chǎn)量的14.4%，對中國糧食安全造成較大威脅。（3）糧食加工行業(yè)受到巨大沖擊。糧食加工行業(yè)的原料成本在總成本中的占比超過75%，國內糧食價格居高不下，大幅提高了國內糧食加工企業(yè)的加工成本，糧食加工行業(yè)甚至出現(xiàn)虧損，嚴重削弱了企業(yè)的國際競爭力。2014年淀粉加工行業(yè)虧損企業(yè)比重達到1/7。綜上，糧食最低收購價政策雖然在保護農民種糧積極性、穩(wěn)定糧食供給和糧食價格方面發(fā)揮了重要作用，但其非市場化的政策本質不利于糧食市場的健康發(fā)展，尤其是在國際國內糧食市場日益接軌的情況下，其對中國糧食安全造成的負面影響日益凸顯。

二、糧食目標價格制度的由來及實施該項制度的必要性

（一）糧食目標價格制度的由來

20世紀六七十年代，歐美發(fā)達國家普遍實行了農業(yè)價格支持政策，引致了財政負擔加重、農產(chǎn)品價格扭曲等后果。1973年美國聯(lián)邦政府在《農業(yè)法案》中正式提出了目標價格制度，并制定了具體措施，對1974年、1975年糧食目標價格進行了規(guī)制。其中目標價格根據(jù)糧食生產(chǎn)成本和單位面積產(chǎn)量確定，市場價格根據(jù)糧食市場年度前5個月的市場平均價格確定，兩者之間的價差即為補貼額度，補貼標準根據(jù)農戶基礎面積上的糧食實際產(chǎn)量確定。

（二）實施糧食目標價格制度的必要性

2014年中國對東北、內蒙大豆及新疆棉花實行目標價格試點，從試點實際情況看，糧食目標價格制度至少發(fā)揮了以下幾方面作用。一是可以最大限度減少糧食市場價格扭曲。目標價格與最低收購價、臨時收儲價不同，是由政府根據(jù)農作物生產(chǎn)成本加上合理收益制定的。提前向社會公布的預期價格，對當期糧食市場價格沒有直接影響，更多地是發(fā)出價格信號，間接引導農產(chǎn)品市場價格走向，進而避免“托市價格”對糧價造成扭曲，更符合農產(chǎn)品市場價格形成機制要求。二是提高政策支持的針對性。從糧食供給和糧食安全角度看，只有切實保護農民種糧積極性、保障糧食供給，才能最終實現(xiàn)國家糧食安全。以往的糧食價格支持政策主要是針對流通環(huán)節(jié)，對提升農民種糧收益的作用有限；目標價格政策直接面向生產(chǎn)端，補貼的依據(jù)是糧食種植面積和糧食產(chǎn)量，直接對農戶進行補貼，有效提高了政策支持的針對性。三是可以有效減輕財政負擔。最低收購價政策的主要弊端之一是增加財政負擔，而目標價格制度實行價補脫鉤，糧食定價更加傾向于由市場形成，糧價可漲可跌，進而有效減輕財政負擔。

三、中國糧食目標價格制度在實施過程中面臨的困局

（一）糧食目標價格制度需要解決的現(xiàn)實技術難題

1.目標價格如何確定。從試點實際情況看，對目標價格的計算方法只是籠統(tǒng)地給出了一個概念，即根據(jù)生產(chǎn)成本加基本收益確定。但對生產(chǎn)成本如何計算、基本收益定在什么水平?jīng)]有作出具體規(guī)定。如農民種糧生產(chǎn)成本除了糧種、農具、農藥、化肥等項目外，勞務成本顯然應該納入其中，但勞務成本根據(jù)什么標準確定均有待明確。

2.市場價格如何確定。總結試點實際，大豆、棉花市場價格的理論計算往往與現(xiàn)實情況相左。以棉花市場價格為例，新疆棉花市場價格采價均是通過在新疆生產(chǎn)兵團棉麻公司及各植棉師棉麻公司設置的監(jiān)測點獲取，采價日期選擇了棉花上市期。但這種做法如果推廣開來會遭遇很大的困難，原因在于中國幅員遼闊，各地棉花種植時間不同，棉花生長周期不同，種植成本也有較大差異，加之各地棉花品質不一，使用新疆試點的方法顯然無法做到公平，對市場的指導意義自然會大打折扣。

3.補貼方式如何選擇。試點地區(qū)采取的補貼方式是以省為單位，中央財政按照差價和統(tǒng)計局確定的產(chǎn)量來核定各地補貼總額，而目標價格補貼額是和種植面積、農產(chǎn)品產(chǎn)量、銷售量直接掛鉤的，并由各省自行確定單位生產(chǎn)者差價補貼計算方法。從實際情況看，在中國糧食種植方式中，分散種植占比非常大，從事糧食種植的農戶有近2億戶，加上各種從事農業(yè)生產(chǎn)的合作社，糧食種植主體至少在2億戶以上。其中既有散戶，又有規(guī)?；N植戶，既有種植早稻的，又有種植晚稻的，加之各地土地資源稟賦不一，產(chǎn)量有高有低，糧食目標價格究竟是按照種植面積進行直補，還是按照糧食銷售量進行補貼，尚需進行充分調研，才能確保政策不偏離保護農民種糧積極性的初衷。

4.實際操作如何公平公正。隨著中國糧食市場化改革的深入推進，市場上的糧食收購主體日益多元化，不僅有中儲糧收購主體、地方糧食收購企業(yè)，還有數(shù)量眾多的中小型民營糧食收購企業(yè)及數(shù)量眾多的經(jīng)紀人。為了將價格補貼準確發(fā)放到糧食種植者手中，必須真正杜絕操作過程中的不公平、不公正行為。以新疆棉為例，新疆在發(fā)放補貼時采取的是“交售票據(jù)”做法，但交售的票據(jù)是否真實，票、棉是否一致以及哪些棉花收購企業(yè)開具的“交售票據(jù)”效力可以得到認可等，在實際操作中尚有諸多有待完善的地方。必須采取措施，確立非常明確、簡潔的補貼發(fā)放途徑、方法和時間，同時建立一套完善的監(jiān)督體系，才能確保補貼及時準確發(fā)放到位，真正發(fā)揮目標價格制度的作用。

（二）糧食目標價格制度改革的陣痛問題

1.糧食市場從政策市場到完全市場的陣痛。實行糧食目標價格制度后，市場和糧食種植戶已經(jīng)習慣的糧食基準價格和支撐價格將不復存在，市場上的買方和賣方對于價格的判斷會更加多元化。一方面，糧食種植者可能會出現(xiàn)惜售現(xiàn)象。出于擔心市場價格過低、本著等等看的心理，糧食種植者不愿意出售糧食，從而引發(fā)糧食供給不足，引致糧價波動。另一方面，糧食采購方也存在等等看的心理。一些規(guī)模較大的糧食收購企業(yè)會利用自身影響力，以慎重收購、暫緩收購等方式來打壓市場糧價，進而加劇糧價波動。無論是賣方惜售還是買方慎收，都不利于糧價穩(wěn)定。

2.國內外糧食價格逐步接近的陣痛。從長遠來看，糧食市場化改革是必須堅持的方向，但考慮到糧食不僅是商品，更是國家糧食安全的重要基礎，穩(wěn)定糧價、穩(wěn)定糧食供給的重要性不言而喻。在糧食最低收購價政策背景下，國內外市場糧價的巨大差距激發(fā)了國內糧食加工企業(yè)的糧食進口動力，但一旦時間長久了，必然會在削弱糧食相關產(chǎn)業(yè)競爭力的同時降低國內糧食種植者的生產(chǎn)積極性。隨著糧食目標價格制度的推廣落實，國內外糧食價格將逐步拉平，尤其是在實施目標價格制度的初期，為拉平國際國內糧食價格，財政資金將面臨較大的壓力。

3.對政府宏觀調控能力的考驗。實施糧食目標價格制度后，如何確定目標價格及市場價格、如何確定補貼額度和補貼方式以及在糧食價格出現(xiàn)劇烈波動時如何給予市場更大信心等，仍然需要政府政策予以支持。其中，最關鍵的仍然是確保國內糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定，同時加大對相關糧食生產(chǎn)的政策扶持。中國是人口大國，中國人的飯碗只能也必須端在自己的手里。必須有科學的預判及應急處置方案，同時不斷提高糧食生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全。

四、推進中國糧食目標價格制度改革的對策建議

（一）堅持市場化改革方向

堅持市場化改革方向必須做好以下兩方面工作。一是努力完善糧食目標價格制度體系。應在學習借鑒發(fā)達國家相關經(jīng)驗并結合國內糧食目標價格制度試點實際基礎上，科學確定糧食目標價格、市場價格及其補貼額度和補貼方式。加快完善農業(yè)保險制度體系，鼓勵保險企業(yè)推出價格損失險等險種，同時通過完善保費補貼、強化政府職能部門代理保險理賠等措施，增強糧食種植者對農業(yè)保險的信心。二是制定配套政策支持體系。應在實施目標價格制度的同時，不斷完善農產(chǎn)品價格配套政策支持體系。繼續(xù)推進國家糧食儲備體系建設，建立包括國家儲備、企業(yè)儲備、民間儲備三位一體的儲備體系，提高中國應對糧食危機的能力，為目標價格制度的貫徹落實提供保障。

（二）堅持審慎穩(wěn)妥的改革原則

審慎穩(wěn)妥地擴大目標價格制度試點范圍，在積累足夠經(jīng)驗后再將這一制度推廣至全國。一是在糧食主產(chǎn)區(qū)開展試點。可以選擇糧食種植面積和糧食產(chǎn)量較大的東北三省及河南、湖北等省份進行試點，同時在省域面積較大、產(chǎn)糧區(qū)具有明顯差異的四川、甘肅等省份進行試點，探索不同情況下實施目標價格制度有可能面臨的難題，逐步積累經(jīng)驗，穩(wěn)妥推進目標價格制度改革。二是開展重點糧食品種試點。當前，在水稻、小麥、玉米等三個主要糧食品種中，玉米的國內外差價最大，可以將其作為重點糧食品種進行試點，在試點中發(fā)現(xiàn)問題、總結經(jīng)驗，進而將推廣后可能出現(xiàn)的損失降至最小，確保目標價格制度改革順利推進。

（三）確保農民利益優(yōu)先

無論糧食市場化改革如何推進，確保農民利益優(yōu)先都是首先必須考慮的問題。具體做法：在計算糧食生產(chǎn)成本時，要將基本農資費用、水電費、燃料費、農機折舊費、土地流轉費及人工成本納入其中，在此基礎上結合農民種糧合理收益來確定目標價格。人工成本的計算至少要考慮上一年本地區(qū)農民人均可支配收入水平以及過去幾年的增長幅度，特別是要區(qū)別對待不同地區(qū)農民的人工成本，包括機械化種植和分散農戶種植人工成本。除此之外，還要考慮糧食流通費用調整系數(shù)以及季節(jié)間的調整系數(shù)，最大限度保障不同地區(qū)、不同種植方式下農民均能獲得合理收益。

（四）提升對基礎數(shù)據(jù)等技術工作的重視程度

一是加強對歷史數(shù)據(jù)的整理分析。要想實現(xiàn)目標價格補貼與糧食當期種植面積、產(chǎn)量脫鉤，必須盡可能使用歷史數(shù)據(jù)，少則五年，多則十年，如此才能提高數(shù)據(jù)的科學性。二是擴大價格信息采集覆蓋面。從試點情況看，僅僅在中儲糧體系進行數(shù)據(jù)采集顯然不具備普適性，應將信息采集覆蓋面拓展至更多民營企業(yè)。三是加大對衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)等先進技術的運用。運用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代信息技術可以使耕地面積、糧食種植面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)更加準確。在此基礎上，建立布點更加科學的監(jiān)測體系，進而為糧食種植者、生產(chǎn)者、消費者提供及時準確的信息，為穩(wěn)定市場糧價、穩(wěn)定市場糧食供給進而確保國家糧食安全做出貢獻。