城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源配置均衡性研究

楊斯媛，李 雪

(廣西師范大學(xué)教育學(xué)部，廣西桂林，541004)

一、推進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源配置均衡的重要意義

(一)有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源分配合理化，實(shí)現(xiàn)教育公平

合理分配教育資源，使每一個(gè)適齡兒童和少年平等地享有接受義務(wù)教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)，這是教育公平的基本訴求。但教育資源的合理配置受諸多因素的影響，想要真正實(shí)現(xiàn)教育公平，絕不是一件易事。在義務(wù)教育階段，城鎮(zhèn)學(xué)校無(wú)論是在辦學(xué)條件、師資配置、教師待遇，還是對(duì)其他優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的獲取方面，相比于鄉(xiāng)村學(xué)校，顯然具有非常顯著的優(yōu)勢(shì)。這是由于我國(guó)的公共政策長(zhǎng)期存在著“城市偏好”，優(yōu)質(zhì)資源集中于城市，因此城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡。以促進(jìn)教育公平作為價(jià)值取向，推進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源配置均衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育分配均等化，對(duì)促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育階段教育公平的實(shí)現(xiàn)、縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距、促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)公共教育均等化等方面均具有重要意義[1]。

(二)有利于提升我國(guó)義務(wù)教育質(zhì)量，增強(qiáng)人民教育獲得感

從改革開(kāi)放至今，我國(guó)都高度重視教育事業(yè)，人民群眾以及各級(jí)黨委政府對(duì)義務(wù)教育事業(yè)極為看重。義務(wù)教育是普及性教育，義務(wù)教育是國(guó)家教育工作的重中之重，是提升我國(guó)國(guó)民整體綜合素質(zhì)的奠基性工程。我國(guó)目前已基本普及九年義務(wù)教育，普及義務(wù)教育并不表示我國(guó)義務(wù)教育質(zhì)量已得到全面提高。質(zhì)量的提高并不是一朝一夕就能做到的，要想辦好高質(zhì)量的義務(wù)教育，任重而道遠(yuǎn)。城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，就是要讓城鄉(xiāng)學(xué)生接受同等水平的高質(zhì)量教育，這是保障他們接受良好教育的權(quán)利的重要舉措。因此，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展，不僅要關(guān)注薄弱學(xué)校的改進(jìn)、教育資源的均衡配置、校際辦學(xué)差距的縮小等問(wèn)題，而且要關(guān)注師資素質(zhì)提升、課程教學(xué)改革、學(xué)生全面發(fā)展等問(wèn)題，更要關(guān)注整體兒童的學(xué)業(yè)成就、個(gè)性發(fā)展、身心健康、社會(huì)交往能力等多方面的水平提升，實(shí)現(xiàn)真正意義上的優(yōu)質(zhì)均衡。

(三)有利于消除城鄉(xiāng)義務(wù)教育的校際差異，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展

推動(dòng)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源共享，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源均衡配置，對(duì)消除城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展校際差異、深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、著力提升農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)水平、努力實(shí)現(xiàn)所有適齡兒童少年“上好學(xué)”，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。城鄉(xiāng)義務(wù)教育校際差異突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育教學(xué)資源的分配失衡上?；诖?，我國(guó)政府致力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展并著手推進(jìn)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源均衡發(fā)展。目前，經(jīng)過(guò)認(rèn)定的義務(wù)教育均衡縣，主要是在各區(qū)縣內(nèi)部實(shí)現(xiàn)基本均衡，并沒(méi)有達(dá)到優(yōu)質(zhì)均衡的程度，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)各區(qū)縣之間的均衡、城鄉(xiāng)之間的均衡。“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡相較于基本均衡，內(nèi)涵更豐富、要求更高、難度也更大，在硬件設(shè)施、辦學(xué)條件基本均衡的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)師資均衡、校干均衡、生源均衡乃至學(xué)校管理水平和教育教學(xué)質(zhì)量的均衡?！盵2]這種更大視野、更高要求的義務(wù)教育發(fā)展觀，更強(qiáng)調(diào)關(guān)注和支持處境不利的弱勢(shì)群體的教育，推進(jìn)相關(guān)保障機(jī)制的形成，從而更有助于城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源配置不均衡的現(xiàn)狀分析

我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育改革發(fā)展至今已取得了顯著的成效。2019年，全國(guó)小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率，初中、高中和高等教育的毛入學(xué)率分別達(dá)到99.3%、97%、59.8%、22%的歷史最高水平。基本普及九年義務(wù)教育的人口覆蓋率達(dá)到98%，其中西部為96%[3]。1993—2019年，九年義務(wù)教育人口覆蓋率顯著提升，從48%提高到將近95%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，1993年至今，我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，我國(guó)義務(wù)教育人口基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，從根本上解決了農(nóng)村貧困孩子“上學(xué)難”的問(wèn)題。但優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源配置及發(fā)展不均衡、不充分的矛盾在義務(wù)教育領(lǐng)域尤其是在城鄉(xiāng)學(xué)校之間仍然比較突出，我國(guó)要建設(shè)成為一個(gè)教育強(qiáng)國(guó)任重而道遠(yuǎn)。

(一)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源供給不均衡

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾不斷突出，城鄉(xiāng)間優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源供給一直呈現(xiàn)非均衡態(tài)勢(shì)。通常，地方優(yōu)質(zhì)學(xué)校都會(huì)集中在城市以及城市周邊地區(qū)，伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及義務(wù)教育學(xué)校各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村學(xué)校數(shù)量驟減。相比于城市學(xué)校，農(nóng)村寄宿制學(xué)校在教學(xué)管理、素質(zhì)教育、教學(xué)環(huán)境等方面相差甚遠(yuǎn)。在優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源供給方面，城鄉(xiāng)差距依然顯著。在教學(xué)設(shè)施方面，城市已基本普及多媒體教育，但在貧困鄉(xiāng)村學(xué)校，基本的教學(xué)用具都難以保障，連基本的教學(xué)都難以滿足，教學(xué)質(zhì)量自然堪憂。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)家和地方對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校進(jìn)行大力扶持，在一定程度上改善了一些學(xué)校的辦學(xué)條件。但由于學(xué)校數(shù)量龐大，想要在短時(shí)間內(nèi)將所有鄉(xiāng)村學(xué)校的辦學(xué)條件進(jìn)行全面改善，自然不是一件易事。

(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入不均衡

公共政策長(zhǎng)期存在“城市偏好”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)在義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入及優(yōu)惠政策等方面存在明顯差距。優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)先給予城市，教育經(jīng)費(fèi)的投入也優(yōu)先考慮城市需求，所以，城市擁有充足的教育經(jīng)費(fèi)，地方政府對(duì)鄉(xiāng)村教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)低于城市。當(dāng)前，阻礙我國(guó)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的難點(diǎn)在鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源配置均衡，不斷加大對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入，能夠在一定程度上帶動(dòng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育質(zhì)量的提高。教育經(jīng)費(fèi)是進(jìn)行一切教育資源配置的基礎(chǔ)，經(jīng)費(fèi)不足將無(wú)法保障農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)工作的正常推進(jìn)。鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)僅來(lái)源于縣級(jí)以上財(cái)政的投入，經(jīng)費(fèi)獲得渠道的局限直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的差異。2018年，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為46135億元，其中全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入為20858億元，比2017年增長(zhǎng)了7.73%，全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入已呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。[4]但由于鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源過(guò)于單一，加之部分市縣財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，鄉(xiāng)村義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)依然難以保障。

(三)城鄉(xiāng)師資配置不均衡，教師質(zhì)量有待提高

城鄉(xiāng)師資配置不均衡的問(wèn)題一直是影響我國(guó)義務(wù)教育質(zhì)量、城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源配置以及城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化進(jìn)程的重要因素。多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校間的教師資源配置都處于不均衡狀態(tài)[5]，伴隨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾日益突出，師資配置不均衡問(wèn)題需盡快得到解決。城鄉(xiāng)師資配置的不均衡首先體現(xiàn)在城鄉(xiāng)師資數(shù)量的不均衡上。近些年，國(guó)家出臺(tái)了相應(yīng)政策來(lái)不斷壯大鄉(xiāng)村教師的隊(duì)伍，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍在數(shù)量上得到了很大程度的改善。但與城市相比，鄉(xiāng)村教師依然偏少。其次，城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置的不均衡主要表現(xiàn)在師資質(zhì)量上。隨著我國(guó)教育發(fā)展水平的不斷提高，學(xué)校對(duì)招聘教師方面的要求也變得更為嚴(yán)格。然而，具有高學(xué)歷、豐富教學(xué)經(jīng)驗(yàn)及較強(qiáng)教學(xué)能力的教師都會(huì)被地方政府優(yōu)先安置在城市學(xué)校，鄉(xiāng)村地區(qū)很難補(bǔ)充到優(yōu)秀教師。鄉(xiāng)村由于地理位置偏僻學(xué)校等客觀原因，很多優(yōu)秀教師不愿前往鄉(xiāng)村任教。鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教師的緊缺是造成目前我國(guó)城鄉(xiāng)師資配置不均衡以及鄉(xiāng)村義務(wù)教育質(zhì)量低下的主要原因，教師質(zhì)量的好壞與義務(wù)教育能否均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展息息相關(guān)。不斷提升鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師比例，著重提升鄉(xiāng)村學(xué)校義務(wù)教育質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置均衡的重要舉措[2]。

三、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源均衡配置的建議

(一)消除城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的存在是造成我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置失衡以及城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量存在較大差距的重要原因。1985年，中共中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，實(shí)行了“分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制。教育權(quán)力的下放是由中央向地方下放，城鄉(xiāng)教育財(cái)政體系的分割造成了鄉(xiāng)村教育長(zhǎng)期落后，城鄉(xiāng)教育差距日益加大，政府在對(duì)待城鄉(xiāng)教育的制度安排上采取不同的措施，使城鄉(xiāng)相互對(duì)立格局不斷加劇，由此形成了我國(guó)長(zhǎng)期二元分割的教育結(jié)構(gòu)[6]。因此，必須從根本上消除城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)，這樣才能夠促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。首先，要消除以城市為中心的政策價(jià)值取向。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是政策的制定還是資金的發(fā)放，城市與鄉(xiāng)村都被區(qū)分開(kāi)來(lái)。消除城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)，就一定要徹底消除“重城市、輕鄉(xiāng)村”的思想觀念，將城鄉(xiāng)義務(wù)教育當(dāng)作一個(gè)有機(jī)整體，給予鄉(xiāng)村和城市以平等待遇。其次，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源，在辦學(xué)、師資等方面給予鄉(xiāng)村學(xué)校更多的照顧，建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)一辦學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源共享。

(二)加大鄉(xiāng)村義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入，提高鄉(xiāng)村義務(wù)教育保障水平

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教學(xué)資源配置均衡是實(shí)現(xiàn)我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。在義務(wù)教育教學(xué)資源供給方面，完善鄉(xiāng)村學(xué)校教學(xué)設(shè)施是現(xiàn)實(shí)所需。首先，要繼續(xù)加大對(duì)鄉(xiāng)村義務(wù)教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入，建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的教育經(jīng)費(fèi)保障體系，在政策方面給予鄉(xiāng)村更多的照顧，不斷提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平，縮小城鄉(xiāng)生均公共教育經(jīng)費(fèi)過(guò)大的差距。在教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放過(guò)程中，國(guó)家一定要落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，對(duì)鄉(xiāng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入一定要落到實(shí)處，保證教育經(jīng)費(fèi)準(zhǔn)確發(fā)放到位，同時(shí)也應(yīng)不斷完善教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放機(jī)制，教育資金發(fā)放環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格做到公開(kāi)透明。教育經(jīng)費(fèi)的合理配置對(duì)提高鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件至關(guān)重要。各級(jí)政府應(yīng)落實(shí)自身責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校的校園建設(shè)，降低鄉(xiāng)村學(xué)校危房率，保障鄉(xiāng)村適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利。其次，國(guó)家應(yīng)繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，提高義務(wù)教育的入學(xué)率。城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置差異還體現(xiàn)在學(xué)校優(yōu)質(zhì)教學(xué)設(shè)施的差異上，所以要盡快解決偏遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)校的課桌、黑板等設(shè)施短缺問(wèn)題，為學(xué)生配備相應(yīng)的桌椅。教材資料的發(fā)放也應(yīng)準(zhǔn)確到位，滿足鄉(xiāng)村學(xué)校日常的教學(xué)需求，逐步縮小城鄉(xiāng)學(xué)校教學(xué)資源和設(shè)施上的差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置均衡。

(三)加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)師資均衡配置

縱觀我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的整個(gè)進(jìn)程，師資問(wèn)題一直是貫穿始終的大問(wèn)題。只有加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)師資的均衡配置，特別是優(yōu)質(zhì)師資的配置，才能夠更好地推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展走向優(yōu)質(zhì)、走向均衡。城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的難點(diǎn)主要在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村由于地理位置、辦學(xué)條件、交通等諸多因素的影響，師資一直都極為緊缺，很多優(yōu)秀教師不愿前往鄉(xiāng)村學(xué)校任教。長(zhǎng)此以往，鄉(xiāng)村學(xué)校的教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出。國(guó)家為解決此矛盾，推動(dòng)實(shí)施了諸多相關(guān)性補(bǔ)助政策，例如“特崗教師”計(jì)劃、“鄉(xiāng)村教師”計(jì)劃等[7]，以此擴(kuò)充鄉(xiāng)村學(xué)校的教師隊(duì)伍。想要改善鄉(xiāng)村學(xué)校教師隊(duì)伍薄弱的狀況，在國(guó)家資助政策的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)的監(jiān)督，保障政策能夠落到實(shí)處，提高鄉(xiāng)村教師的福利待遇，減輕鄉(xiāng)村教師任職負(fù)擔(dān)，不斷提升鄉(xiāng)村教師的社會(huì)地位。政府要給予鄉(xiāng)村教師更多的照顧并鼓勵(lì)城市優(yōu)秀教師前往鄉(xiāng)村學(xué)校任職，不斷擴(kuò)充鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，提高鄉(xiāng)村義務(wù)教育教學(xué)水平及整體教育質(zhì)量。