適應(yīng)新時代改革特點創(chuàng)新完善改革方式方法

范恒山

(國家發(fā)展和改革委員會，北京 1000824)

改革方式方法問題，從來都不是一個小問題。改革方法決定改革的質(zhì)量和效率，在一定程度上還決定著改革的成敗，這一點已為40多年來的改革實踐所證明。推進改革必須高度重視改革方法，而關(guān)鍵在于適應(yīng)形勢的要求正確選擇、科學運用改革方法。

一、正確認識新時代改革的內(nèi)在特點與外在要求

改革方法不是一成不變的，其選擇在很大程度上與一定時期改革的特點和經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境與要求相關(guān)。即便是一些貫通改革全過程、具有基礎(chǔ)地位的改革方式，其具體操作也必須適應(yīng)當時改革的內(nèi)外需求進行創(chuàng)新完善和優(yōu)化設(shè)計。十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，改革開放也進入了一個新時期，這一時期的改革呈現(xiàn)出一些新的特點。這可以從內(nèi)外兩個方面來認識和把握。

從改革本身看，主要呈現(xiàn)出這樣一些特點。第一，改革內(nèi)容全面覆蓋。改革從最初集中于經(jīng)濟體制的單項突破，發(fā)展到圍繞整個經(jīng)濟體制改革進行行政、科教、文化等的協(xié)同配套，進一步發(fā)展到十八大以后經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”，同時深化黨的建設(shè)制度改革，即“5+1”的改革，在范圍上形成了全覆蓋。第二，改革難度顯著提升。一是我國改革本身體現(xiàn)的就是一個由淺入深、由易到難的過程，今天可以說是進入了“啃硬骨頭”的階段。越往前走任務(wù)越重，遇到的矛盾也越尖銳，面臨的風險也就越大。在這種情況下，推進改革既要大膽開拓，又要化解矛盾、控制風險，難度必然會增大。二是改革從單個方面走向全方位，從經(jīng)濟基礎(chǔ)走向上層建筑，從小配套走向大配套，難度也自然會不斷加大。三是改革對象從觸及一般人群，發(fā)展到觸及政府部門；從觸及基層政府權(quán)力，發(fā)展到觸及高層的治理體系，難度也必然會不斷增大。四是改革進入到今天還面臨著眾口難調(diào)的境況，即公眾在對改革期待普遍升級的同時，利益的訴求也越發(fā)多元，且基于各自的觀念和立場，這些多元利益訴求中充滿著對立的需要，平衡把握和統(tǒng)籌兼顧這些需求具有相當大的難度。特別值得一提的是，在啃硬骨頭的改革時期，各方面的難點、重點和突破點，可能還會出現(xiàn)相互掣肘、相互制約或互為條件的情況，因而要運用集團作戰(zhàn)思維來打攻堅戰(zhàn)，這就需要在各個層面、各個方面進行全面協(xié)調(diào)，其難度之大超出以往。第三，改革效果不易彰顯。一是在初期，改與不改反差較大，且單項改革效果直接，可謂一一對應(yīng)，容易形成立竿見影的效果與感覺。而當前每一項改革的深化都需要其他改革相配合與配套，很難獨立建功，也很難體現(xiàn)出馬到成功的效果。從邏輯上說，改革越向前走難度越大，效果也很難像初期那樣明顯體現(xiàn)。二是改革的全面推進即體現(xiàn)出的全面性特征，使改革的效應(yīng)主要是通過經(jīng)濟發(fā)展水平來體現(xiàn)，這在一定程度上屏蔽了改革與改革效應(yīng)的直接聯(lián)系，而經(jīng)濟增長的波動還會使人產(chǎn)生改革力度不夠和效果不強的認識。

從社會環(huán)境看，也呈現(xiàn)出一些新的特點。第一，民眾跟從關(guān)注程度降低。由充滿熱情轉(zhuǎn)向歸于平淡，由感覺新鮮轉(zhuǎn)為視角疲勞，甚至逐漸顯現(xiàn)出麻木不仁的狀態(tài)，相應(yīng)的跟從力度減弱。第二，各方期待要求欲望增強。改革越向深層挺進，利益增長越是困難，但對于社會訴求而言，改革越向前推進，相關(guān)要求會越來越高，且在需求內(nèi)容上會不斷擴展。第三，某些既得利益逐漸固化。如果說改革前形成的利益格局是改革的阻力，那么改革后形成的利益格局就成為了進一步改革的阻力。受利益牽制，一部分原來的改革積極推動者，變成了深化改革的阻力甚至反對者。第四，社會原生動能相對弱化。改革初期，人心思變和對改革的良好預(yù)期，以及一些改革帶來的比較明顯的利益增長，形成了人民群眾高昂的改革熱情，而社會原動力和政府牽引力的緊密結(jié)合，推動著改革的快速前進。但在改革的推進過程中，其漸進性形成的麻木效應(yīng)、某些失誤和不規(guī)范行為引致的不滿情緒，以及在成果分享上存在的不合理差異等，一定程度影響了人民群眾改革熱情的進一步發(fā)揮，并導(dǎo)致了改革動力的分散與弱化。參與不足、配合降低、批評增多成為今天改革推進中的一個社會現(xiàn)象。這就是新時代改革推進所具有的內(nèi)外特點，值得我們高度重視、深刻把握和認真對待。

二、堅持從實際出發(fā)科學而靈活地運用改革方法

顯而易見，新時代改革的復(fù)雜性、艱巨性與不確定性大大增強。在堅持正確改革方向的前提下，要更多的把握廣大人民群眾的現(xiàn)實需要，更多的針對解決具體問題推進改革。在改革方式方法上，不能簡單停留在處理政府與市場、發(fā)展與穩(wěn)定、繼承與創(chuàng)新關(guān)系等抽象層次上，而應(yīng)該針對具體事項，對癥、務(wù)實、適情的進行細化和優(yōu)化?；谶@種考慮，緊扣新時代改革的內(nèi)外特點，全面深化改革在具體方法選擇上要特別重視六個方面。

第一，注重在優(yōu)選中立威。全面深化改革即推進“5+1”的改革，要求全面梳理并攻克各體制環(huán)節(jié)存在的弊病，但這并不意味著改革于每一個方面、每一個環(huán)節(jié)都要面面俱到、同等用力，全面深化改革仍然要突出重點。目前存在的一個問題是誤識“全面”而導(dǎo)致改革的“泛化”，不加區(qū)別的把什么都歸類為改革，連一般性規(guī)章制度、指標體系等也列入改革的范疇、賦予改革的性質(zhì)，其結(jié)果必然是改革的“泛化”?！胺夯睍?dǎo)致“異化”，“異化”則帶來“虛化”。一方面，使重要的改革淹沒在一般的事務(wù)性工作中得不到足夠的重視；另一方面，使改革演變成生產(chǎn)生活瑣事導(dǎo)致廣大群眾漠不關(guān)心。這不僅降低了改革的權(quán)威性，也使許多真正的改革舉措落不到實處。應(yīng)深化對“全面改革”的認識并對改革事項進行科學甄別，不把“全面”理解為“全部”，要使改革回歸到其本來意義上，不能把改革當成一個筐，什么都往里面裝，要使改革真正做的是改革的事。要按照“改革事項和發(fā)展事項”“一般改革事項和重要改革事項”“重要改革事項和重大改革事項”的分類進行梳理。在國家層面只就那些十分重要、具有全局意義和戰(zhàn)略高度的重大改革事項進行審議決策，使這些改革決策成為牽一發(fā)動全身的“綱”。依此確立改革的權(quán)威性，提升改革在人民心中的形象和神圣感，也進一步體現(xiàn)黨中央、國務(wù)院的權(quán)威?，F(xiàn)在出臺和公布的有關(guān)改革的文件可謂一個接著一個，但真正引起老百姓高度關(guān)注的并不多，真正落到實處的就更少。改革不能泛化，改革文件出臺也應(yīng)分層次，真正由中央出臺的只能是涉及到全局的重大改革事項。

第二，注重在反思中優(yōu)化。改革意味著創(chuàng)新探索，因而在改革過程中取得積極成效和出現(xiàn)挫折失誤都屬正常狀態(tài)。要保障改革向著正確的方向前行，并達到既定建設(shè)目標，需要不斷的總結(jié)反思，進而不斷的完善優(yōu)化。不能把堅持改革方向與反思改革操作中存在的問題對立起來，只講改革成績，而諱忌談?wù)搯栴}，甚至把改革中出現(xiàn)的問題也包裝為成績，更不能認為反思改革操作中存在的問題就是否定改革。應(yīng)當明白，改革的設(shè)計者和操作者都不是圣人，不可能做到永遠正確。不重視反思檢討，不利于及時糾正偏差，會導(dǎo)致集腋成裘、積重難返，從而增大改革風險、延緩改革進程。而如果那些群眾意見很大的事項得不到及時糾正，不僅會影響到改革的聲譽，也會影響到群眾參與的積極性，不利于改革所依賴的社會環(huán)境的優(yōu)化。應(yīng)當把總結(jié)回顧和反省反思作為改革一個必然內(nèi)容和基本任務(wù)，對那些被實踐證明不成功的前期改革舉措，應(yīng)理直氣壯的加以調(diào)整或糾正。

第三，注重在增進中改善。存在的問題要解決、人民的要求要滿足，所以改革必須持續(xù)向前推進。但基于利益剛性規(guī)律和所有人都希望增加利益的特點，推進改革要更加注重穩(wěn)定“存量”、調(diào)整“增量”，在堅持做大蛋糕的基礎(chǔ)上切分好蛋糕。從當前的實際需要看，維護公平正義，讓發(fā)展成果更加公平的惠及全體人民，努力實現(xiàn)全體人民的共同富裕，是新時代改革的核心使命。而做到這一點，除確有法律依據(jù)和充分證據(jù)需要依法打擊的情形外，不能通過抑制和剝奪已經(jīng)富起來的人群的利益來實現(xiàn)，而應(yīng)當通過創(chuàng)新制度安排，創(chuàng)造更加公平正義的社會環(huán)境來達到。要深化改革，切實保障人民群眾平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，依此更大幅度的增進普通群眾的利益。立足于增量調(diào)整，能夠避免大的社會波動，在少付代價的同時推動改革順利向前發(fā)展。

第四，注重在借鑒中跨越。深化改革需要解放思想，而思想解放既與所處的社會環(huán)境相關(guān)，又與認知水平或知識水平相關(guān)，并不是一件容易的事。一些地區(qū)發(fā)展不快，往往是思想不夠解放、改革不夠深入的結(jié)果。現(xiàn)實比較流行的解決辦法是“不換思想就換人”，但這樣做未必都能夠達到期望的效果。一是換上來的人，并非都是能夠勝任職責、遂各方所愿的人；二是這類問題往往涉及面較大，也不一定有那么多人隨時可以調(diào)換。思想解放有一個過程，但地區(qū)發(fā)展又不能消極等待這個過程，一個可行的也是比較快捷的辦法就是比照借鑒。自己不知道、不了解不要緊，可以像別人學習，依瓢畫葫蘆就行。事實上，我國推進改革開放、實現(xiàn)制度創(chuàng)新的一條重要經(jīng)驗就是學習借鑒。當今經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化向前發(fā)展、科技創(chuàng)新加速進行的環(huán)境，為我們多方位進行學習借鑒提供了有利條件。落后地區(qū)不僅可以向國外學習，也可以向國內(nèi)一些地區(qū)學習。為了推進改革發(fā)展，國家設(shè)置了許多開展先行先試的實驗區(qū)和示范區(qū)，但除非國家批準，這些實驗區(qū)、示范區(qū)的先行舉措很難為其他地區(qū)所自主運用。因此，需要進一步解放思想，允許那些沒有實驗區(qū)、示范區(qū)的地區(qū)根據(jù)需要自主學習借鑒，通過學習借鑒的辦法，來解決思想認識水平和認知能力不足的問題，也通過學習借鑒倒逼改革進程，實現(xiàn)體制跨越，并通過體制跨越實現(xiàn)超常發(fā)展。

第五，注重在聯(lián)動中提升。一體聯(lián)動是推進區(qū)域間、地區(qū)間共同提升的有效途徑，一體聯(lián)動不僅能夠有效打破資源要素自由流動和地區(qū)間全方位開放的體制機制障礙，而且能夠頂格區(qū)域最好水平進行體制機制創(chuàng)新。例如國家實施長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略，對安徽而言，是一個加快體制機制創(chuàng)新的極好機會。比較而言，安徽的市場體制建設(shè)與上海、浙江、江蘇有一定差距。但在一體化的環(huán)境下，安徽能夠通過內(nèi)推外促，比照長三角相關(guān)地區(qū)最好的做法加快體制創(chuàng)新，實現(xiàn)體制的大步跨越。因此，應(yīng)采取有效措施大力推進區(qū)域聯(lián)動，特別是推動區(qū)域一體化發(fā)展進程，倒逼各地區(qū)自覺推動體制創(chuàng)新，相互借鑒深化改革，形成改革從具體事項到整體系統(tǒng)的全面提升，并持續(xù)占居改革高地。

第六，注重在公開中聚力。當前存在的一個問題是，一些改革方案的制定，往往以敏感、需要保密等為由而閉門進行，這就是常常被詬病的“閉門造車”問題。這導(dǎo)致了許多改革方案不接地氣、脫離實際。另外，一些改革文件屬于“急就章”，往往主要依靠學術(shù)研究部門來完成，其中不少是由與經(jīng)濟社會實踐接觸不夠的人員來寫作，導(dǎo)致這些文件書卷氣較足、洋味較重，充滿理想主義色彩和晦澀難懂的語言，許多表述看上去正確實際卻不可操作，在形式上也有濃重的八股文色彩。這樣的文件和方案很容易束之高擱，往往會成為一紙空文。而老百姓看不明白的東西往往就談不上參與或支持了。因此，要把“公開”作為研究制定改革文件、方案的一個重要原則。涉及到人民群眾的事宜，理應(yīng)讓人民群眾參與，人民群眾的積極參與會使改革文件、方案的研究制定更為科學、更加務(wù)實，人民群眾參與的過程也是解開心結(jié)、凝聚共識的過程。所以除極少數(shù)情況外，改革文件、方案的研究制定都應(yīng)該通過公開方式進行，讓人民群眾以適當形式知曉和參與。也就是說應(yīng)當把改革文件、方案的公開制定或公開征求人民群眾意見作為一種常態(tài)，把封閉制定作為一種特例，以此增強改革文件、方案的可操作性和可落實度，并廣泛凝聚改革共識、整合改革動能。