民事糾紛解決進程中的權(quán)力介入問題研究

王 希

（南京林業(yè)大學(xué)a.法律翻譯研究中心；b. 外國語學(xué)院，江蘇南京210037）

一、權(quán)力介入民事糾紛的典型案例

2018 年6 月，湖南省邵陽市大祥區(qū)區(qū)委副書記陽志奇給該市隆回縣縣長劉軍發(fā)短信，告知其妹妹家里發(fā)生一件事，請他指示當?shù)攸h委政府高度重視，認真處理，不要欺負他們…… 之后，該短信被上傳網(wǎng)上并引發(fā)熱議，該區(qū)委副書記被質(zhì)疑用特權(quán)解決妹妹家里的事。[1]據(jù)報道，隆回縣之前修公路，占用了陽某貞（陽志奇的妹妹）的地，村里對其有相應(yīng)的補償。數(shù)年后村里對公路進行硬化，陽某貞反對將她家附近路段進行改造，多次協(xié)調(diào)不成，道路改造之事就此擱置。某日，村民運化肥途徑該路段時，因坑洼受阻填路。陽某貞制止填路，與村民發(fā)生沖突。之后，該村書記介入?yún)f(xié)調(diào)，調(diào)解不成，反而被罵。陽某貞認為村書記處理此事不公，并告訴陽志奇。陽志奇給縣長發(fā)此短信后，被該村書記所見，認為這是以權(quán)壓人，干擾其公正處理矛盾。輿情出現(xiàn)后，盡管陽志奇聲稱發(fā)短信不是用特權(quán)，而是希望當?shù)卣幚?，但是，網(wǎng)友和該村書記仍然深信公權(quán)力在干涉民事糾紛的公正處理。

本案中，矛盾糾紛產(chǎn)生的直接原因是因道路通行產(chǎn)生的民事糾紛。在沖突發(fā)生后，該村書記介入調(diào)解，本以為能夠公正處理好矛盾，反而遭受辱罵。如果說村書記出面調(diào)解矛盾可以看作是公權(quán)力介入民事糾紛的初次嘗試，那么，該副書記給縣長的短信則可認定為公權(quán)力介入民事糾紛的第二次嘗試。面臨著來自村級權(quán)力的壓制，陽某貞只能求助于她認為可以壓倒村級權(quán)力的外來權(quán)力，向其哥哥求助。其哥哥依靠職位形成的權(quán)力關(guān)系給縣長發(fā)短信，通過上級權(quán)力直接干涉該案件，并最終導(dǎo)致矛盾的惡化。村書記面對上級權(quán)力的干涉無法反抗而又不甘心認輸，試圖通過媒體的介入來對抗這一權(quán)力的干涉，并最終導(dǎo)致矛盾升級、輿論發(fā)酵。

可見，該民事糾紛解決的進程不僅是民事糾紛本身的問題，而且是一個權(quán)力介入和權(quán)力之間的博弈過程。究竟權(quán)力能否介入民事糾紛，或者以什么樣的方式介入民事糾紛，以及該介入到何種程度，都是值得我們探討的問題。

二、權(quán)力介入的內(nèi)涵及構(gòu)成要件

（一）權(quán)力介入的內(nèi)涵

法律生活的復(fù)雜程度遠遠超出我們的認知水平，且一直向我們的思維和當下的法律制度發(fā)出挑戰(zhàn)。民事糾紛解決進程中公權(quán)力的介入就是其中一個典型例子。[2]在現(xiàn)代漢語詞典中，“介入”一詞通常是指主體通過一定的方式進入對象客體并對其施加某種影響。雖然“介入”與“干預(yù)”“干涉”同表示主體通過一定行為對某一對象產(chǎn)生的影響，但是“介入”的內(nèi)涵、涵蓋性與“干預(yù)”和“干涉”還是有所不同。一方面，“介入”一詞既包含著對客體限制性地干預(yù)或干涉，同時這種“介入”又包含具有受益性或促成性，其適用的手段和方式具有多樣性；另一方面，“介入”通常不直接表達主體傾向性的意見或者態(tài)度，而“干預(yù)”或“干涉” 通常先表明主體態(tài)度。在行政法治中，權(quán)利介入概念更符合行政法理念對行政行為的規(guī)定和要求。因此，我們認為，所謂的權(quán)力介入民事糾紛是指在矛盾糾紛發(fā)生以后，沒有被解決或者沒有被完全解決之前，依法掌握國家公權(quán)的權(quán)力主體依靠自身的權(quán)力、地位或者影響力介入到糾紛中，力圖依靠權(quán)力的影響處置、化解或扭轉(zhuǎn)矛盾糾紛的行為。

在傳統(tǒng)的“公私”二元劃分中，不同的法域反映不同的目標價值追求，以平等、意思自治、權(quán)利自由等基本理念為內(nèi)容的私法與為控權(quán)和保權(quán)的公法精神，兩者盡管在實現(xiàn)路徑上不同，但在實現(xiàn)終極意義上具有共性，這就意味在平等主體的民事糾紛中，公權(quán)有介入的可能性和必要性。

（二）權(quán)力介入的構(gòu)成要件

1.權(quán)力介入的主體要素

矛盾糾紛權(quán)力介入的主體主要是掌握國家權(quán)力的黨群機關(guān)、行政機關(guān)、法律規(guī)定或接受委托的其他群體或組織。其權(quán)力來源既可以是法律的規(guī)定，也可以是基于黨政或行政機關(guān)的委托而生產(chǎn)，主體具有特定性，包括直接支配負有處理矛盾糾紛的上級機關(guān)和其他通過斡旋方式介入矛盾糾紛權(quán)力機關(guān)。需要指出的是，在行政法學(xué)中，行政行為通常以國家名義實施并由國家承擔責任的，其行政主體只能是行政機關(guān)或者其他組織。在權(quán)力介入民事糾紛后，個人雖然不是行政法上的主體，但是能夠成為權(quán)力介入民事糾紛的主體，因為在實踐中，個人的行為往往能夠讓人確信是代表權(quán)力機關(guān)實施，能夠成為信賴的主體。

2.權(quán)力介入的主觀要素

通常來說，權(quán)力介入民事矛盾糾紛直接目的是達到處理矛盾糾紛，化解矛盾的目的。從主觀方面來看，權(quán)力主體希望通過介入對矛盾糾紛的解決產(chǎn)生一定的影響，其主觀上應(yīng)具有直接化解矛盾或者通過介入達到自己目的要求。如矛盾糾紛存在不公平性，權(quán)力試圖介入糾紛維持公平性，而這種公平性通常是以主體判斷為標準，具有相對性。

3.權(quán)力介入的客體要素

權(quán)力介入的客體是指法律所保護的法益，在民事矛盾糾紛中，權(quán)力介入的直接對象是矛盾糾紛，這種矛盾產(chǎn)生的主體是平等主體之間的公民、法人、其他組織，具有平等性。而矛盾糾紛背后矛盾主體的法益和社會秩序通常是介入直接保護的客體，處理矛盾糾紛只是權(quán)力介入的直接對象。

4.權(quán)力介入的客觀要素

從客觀表現(xiàn)來看，權(quán)力主體必須實施了具體的介入行為。行為方式具有多樣性，可直接行使，也可間接行使。例如，權(quán)力主體直接聯(lián)系矛盾雙方或一方當事人，或者通過對有權(quán)處理矛盾糾紛的上級權(quán)力主體進行指示，或通過矛盾糾紛管理職能權(quán)力部門斡旋行使權(quán)力等，達到影響矛盾糾紛的處理。當然，權(quán)力主體可以主動介入，也可以依矛盾糾紛主體的申請被動介入，可以通過口頭、電話、微信、短信或者現(xiàn)代通訊方式直接請求、命令或者指示介入糾紛。

5.權(quán)力介入的時間要素

介入的時間必須是矛盾發(fā)生之后，沒有被徹底解決之前。如若在矛盾發(fā)生之前，權(quán)力主體通過評估已提前介入可能發(fā)生的矛盾糾紛，通常會把矛盾消除在萌芽之中，導(dǎo)致矛盾的不存在。如若事后介入，矛盾糾紛已經(jīng)和解、調(diào)解、裁決或者判決完畢，矛盾糾紛已經(jīng)被解決，權(quán)力主體更缺乏介入的必要性。

三、關(guān)于權(quán)力介入民事糾紛的理論之爭

權(quán)力究竟是否有權(quán)介入民事領(lǐng)域，并對民事糾紛進行處理，目前主要有肯定和否定兩種觀點。

（一）肯定說

目前，持肯定說的學(xué)者主要有以下幾點理由。

第一，從國家的法律體系來看，我國的法律體系是在憲法統(tǒng)領(lǐng)下形成的完整法律體系，無論是公法還是私法，抑或獨立于公私之間的第三法域都必然受到憲法支配，由于憲法的公法屬性，這就決定了我國不存在純粹意義上的私法。國家權(quán)力機關(guān)代表國家行使經(jīng)濟、政治、社會、文化等管理職能是國家統(tǒng)治的必然要求，因此，公權(quán)力出于社會管理的目的對民事糾紛進行介入具有憲法上的正當性，不應(yīng)給予否定。

第二，傳統(tǒng)的民事糾紛解決機制由于本身的局限性，其在調(diào)解民事糾紛中方法、方式單一，不能完全適應(yīng)民事糾紛的多樣性和復(fù)雜性，國家權(quán)力的介入有利于擴大矛盾糾紛解決的渠道，為矛盾的順利化解提供更多機會。

第三，權(quán)力機關(guān)介入民事糾紛更符合中國的文化傳統(tǒng)，權(quán)力機關(guān)以其特有的專業(yè)優(yōu)勢和權(quán)威優(yōu)勢處理矛盾糾紛，能夠順利化解矛盾，提高矛盾化解效率。當有職權(quán)的第三方為雙方的沖突進行調(diào)解時，雙方都不得不考慮他們與第三方的關(guān)系，因而會從長遠的利益考慮做出一定的妥協(xié)。權(quán)力的使用是第三方成功干預(yù)的重要條件，特別是當沖突雙方的上級作為中立的第三方來干預(yù)沖突時更是如此。當?shù)谌礁深A(yù)者把權(quán)力當作對沖突雙方提供激勵和實施制裁的手段時，將極大地推進沖突化解的進程。[3]

第四，權(quán)力介入矛盾糾紛是國家行使社會管理職能的一項重要任務(wù)，通過權(quán)力的介入，能夠有效地避免社會風(fēng)險的增加，讓權(quán)力機關(guān)更了解民情和社會需求，為國家和地方制定法律和政策提供依據(jù)。

（二）否定說

另一部分學(xué)者則認為，比起權(quán)力，沒有權(quán)力的第三方介入更容易產(chǎn)生積極效果，如果介入是必要的話，使用最低限度的干擾介入[4]424。有經(jīng)驗的管理者在解決沖突過程中盡可能不運用權(quán)力，因為，權(quán)力的介入，雖然有可能暫時平息糾紛，但卻很難從根本上進行解決，在一定條件下，矛盾糾紛可能會再次爆發(fā)，他們的否定理由主要有以下幾個方面。

第一，由于公權(quán)和私權(quán)的性質(zhì)和保護理念不同，過分強調(diào)公權(quán)的作用，勢必會對私權(quán)造成侵害。公權(quán)的過分行使在某種程度上意味著人治的擴大，既然法律已經(jīng)為公民提供了法律的解決途徑，公民可以依法尋求救濟，權(quán)力的過分介入與中國傳統(tǒng)官本位思想密不可分，長此以往，勢必會影響法治的建設(shè)。

第二，由于行政權(quán)力的過于強大，在民事糾紛解決過程中，當事人可能會基于權(quán)力的權(quán)威和強制不得不做出妥協(xié)，違背當事人的意志，當事人的意志自由可能在調(diào)解過程中被消解，不符合私法的保護理念，可能對矛盾糾紛主體造成二次傷害。

第三，由于矛盾糾紛產(chǎn)生原因和性質(zhì)不同，權(quán)力的介入未必確保能夠完全解決糾紛，在某種場合甚至?xí)?dǎo)致矛盾的擴大，因此，權(quán)力在介入矛盾糾紛中并不必然起作用。

四、權(quán)力介入民事糾紛的正當性考量

民事糾紛的行政解決機制并非單純的解決民事糾紛的手段，而是行政職權(quán)活動的有機組成部分，是實現(xiàn)行政目的的重要手段之一。[5]筆者認為，公權(quán)力介入民事矛盾糾紛的解決并不必然導(dǎo)致濫用權(quán)力，它只是具有涉嫌濫用權(quán)力的可能性，并不能因為這種可能性而進行全部否定，否則，可能會導(dǎo)致矛盾調(diào)解渠道的減少。同時，由于權(quán)力的天然優(yōu)越性，一切掌握權(quán)力的人都有濫用權(quán)力的傾向，因此，在權(quán)力介入民事糾紛時應(yīng)當給予充分的限制。

（一）權(quán)力介入矛盾糾紛的必要性

從法學(xué)理論來看，公權(quán)主體的權(quán)力來源必須有法律的明確規(guī)定或授權(quán)，即法無明文規(guī)定則禁止。對私權(quán)利主體來說，法無明文禁止則為權(quán)利。由于法律本身規(guī)定的模糊性和行政權(quán)力擴張性，公權(quán)與私權(quán)之間的范圍越來越模糊，在實踐中通常很難去判斷，一般只能在個案中具體衡量。通常認為，權(quán)力介入民事糾紛在以下三種情況下構(gòu)成必要性。一是民事矛盾糾紛中存在私權(quán)濫用行為或不當使用行為，可能或已經(jīng)危害到國家利益、公共利益和他人利益。因此，為了防止這種行為對國家、集體或他人的利益受到侵害，必須進行必要的干涉或干預(yù)。二是在民事矛盾糾紛中，確實存在或發(fā)生不公平、不公正的現(xiàn)象，一方當事人明顯受到了不公正的待遇。因此，為了更好地保障糾紛中當事人的權(quán)利，保障其權(quán)力的實現(xiàn)。 三是當民事糾紛發(fā)生時，應(yīng)民事糾紛主體請求，權(quán)力主體依照其職權(quán)被動介入民事糾紛，按照當事人的請求處理雙方矛盾糾紛。

（二）權(quán)力介入糾紛的有限性

由于權(quán)力本身具有擴張性，容易導(dǎo)致對私權(quán)利的干涉，因此，在權(quán)力介入私人糾紛時應(yīng)嚴格地把握介入的范圍及幅度，更不能在介入解決糾紛時造成更大的糾紛或更大的不公。首先，權(quán)力介入糾紛的范圍有限，并非所有的民事糾紛權(quán)力都可以介入，權(quán)力介入必須以必要性為準則，這是一個前提條件；其次，介入的方式、方法和手段上要有一定的限度，采取與糾紛相適應(yīng)的方式、方法或手段，而且要受到其目標的限制，要明確處理糾紛的目的是處置矛盾糾紛還是為了化解矛盾糾紛抑或轉(zhuǎn)化矛盾糾紛；再次，在介入過程中應(yīng)充分尊重矛盾糾紛雙方主體的意愿，以法律規(guī)定的當事人何意的范圍為界限，盡可能減少公權(quán)力強制實施手段；最后，權(quán)力介入要以矛盾糾紛的當事人的利益為限，不能在介入過程中造成矛盾糾紛主體更大的損害。

（三）公權(quán)力介入糾紛的合理性

合理性原則是行政法治上一個最基本的范疇，可以從不同的層面去認知和理解，如本體層面、認知層面、實踐層面及規(guī)范層面等，突出了人、自然和事物和諧性。因此，權(quán)力在介入民事糾紛進程中要遵循自然規(guī)律，思考和解決問題要符合人性，并且遵守法律法規(guī)的底線和道德的要求，尊重當事人的生活習(xí)慣，不考慮不相關(guān)的因素，在解決糾紛過程中善于運用理性的思維邏輯去處理糾紛。

（四）公權(quán)力介入矛盾糾紛的合法性

公權(quán)力介入民事糾紛合法性主要包含以下幾個方面。首先，公權(quán)力介入的依據(jù)要合法。公權(quán)力介入的方式包括依職權(quán)主動介入和依申請被動介入。如果沒有當事人的申請?zhí)幚恚珯?quán)力一般也不得介入，除非存在可能影響國家利益、公共利益或其他人的利益情形。其次，公權(quán)力介入的主體要合法，即根據(jù)矛盾的性質(zhì)確定公權(quán)的介入主體。例如，相鄰關(guān)系主體發(fā)生的土地糾紛，一般由國土部門介入調(diào)解解決，而其他的部門因為沒有職權(quán)或不具有相關(guān)專業(yè)知識不利于矛盾的調(diào)解。最后，介入的程序要合法。要按照法律規(guī)定的調(diào)解或決定程序，必要的時候可以通過強制手段實施，并保障矛盾糾紛主體雙方的知情權(quán)和辯解權(quán)，必要時可以組織聽證。

五、結(jié) 語

法律是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器， 社會變遷導(dǎo)致法律的變遷。[6]隨著社會的發(fā)展，公權(quán)力介入民事糾紛的解決機制中能夠發(fā)揮很強的作用，由于理論和制度的設(shè)計還不夠成熟和完善，還有很多問題亟待進一步研究。另外，公權(quán)力介入民事糾紛解決的效果除了與矛盾性質(zhì)及糾紛主體的利益等相關(guān)因素外，公權(quán)力的威信在解決糾紛中也占有重要的因素，正如案件中糾紛主體對代表權(quán)力的村支部書記不再給予信任，就注定矛盾的調(diào)解最終將以失敗告終。因此，強化公權(quán)力的威信是促進公權(quán)力介入民事糾紛解決的重要手段，而這種強化必須盡快納入法治軌道，與法治同行。