水利科研單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的有效路徑

李小燕

（中國水利水電科學(xué)研究院,北京100038）

0 引言

水利科研單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，是指由財(cái)政部門、上級(jí)主管部門、水利科研單位、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)績效目標(biāo)對(duì)財(cái)政支出的產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，以對(duì)財(cái)政資金配置和預(yù)算管理提供指導(dǎo)。水利科研單位肩負(fù)著水利科學(xué)研究的重大使命，水利研究工作具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性等特點(diǎn)，建立合理規(guī)范的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系，對(duì)于深化水利科研改革、提高財(cái)政資源配置效率具有十分重要的意義。

1 水利科研單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀和存在的不足

近年來，水利科研單位在預(yù)算績效管理方面積極探索，初步構(gòu)建了預(yù)算績效管理體系的基本框架，績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控的范圍逐步擴(kuò)大，部分評(píng)價(jià)結(jié)果已應(yīng)用于預(yù)算安排和財(cái)政項(xiàng)目調(diào)整?！盎ㄥX必問效、無效必問責(zé)”的意識(shí)不斷增強(qiáng)，更加重視對(duì)財(cái)政資金預(yù)算績效的審查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，推動(dòng)優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高資金使用效益。盡管水利科研單位預(yù)算績效管理工作取得了初步成效，但與全面實(shí)施績效管理、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的發(fā)展要求相比，還存在一定的差距。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1.1 部分水利科研單位對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的思想認(rèn)識(shí)不足

部分水利科研單位對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作重視不夠，對(duì)財(cái)政支出績效管理和績效評(píng)價(jià)尚未樹立起清晰的理念和明確的認(rèn)識(shí)，對(duì)績效評(píng)價(jià)沒有明確清晰的概念，尚未從頂層設(shè)計(jì)和制度安排上做出有效的部署安排，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)工作缺乏規(guī)范性和科學(xué)性。有的水利科研單位工作人員沒有及時(shí)跟進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的相關(guān)知識(shí)，簡單地把績效評(píng)價(jià)等同于常規(guī)財(cái)務(wù)檢查，缺少專業(yè)的績效評(píng)價(jià)管理知識(shí)水平和業(yè)務(wù)技能，與財(cái)政部門工作人員有效溝通協(xié)調(diào)不夠，績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)掌握不夠熟練。有的水利科研項(xiàng)目組成員重科研成果輕績效評(píng)價(jià)，將工作重心放在科研項(xiàng)目和科研成果質(zhì)量上，認(rèn)為績效評(píng)價(jià)是財(cái)務(wù)部門的事，與自己沒有關(guān)系，將財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作當(dāng)作例行公事敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高、效果不好，使績效評(píng)價(jià)無法起到應(yīng)有的作用。

1.2 部分財(cái)政項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不夠科學(xué)合理

全面實(shí)施績效管理、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度還處于初始階段，水利科研單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作也是剛剛起步，積累的可用經(jīng)驗(yàn)不多，部分財(cái)政項(xiàng)目指標(biāo)體系不夠科學(xué)合理，評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)分規(guī)則、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等不夠細(xì)致完善。有的水利科研項(xiàng)目組成員在績效目標(biāo)的指標(biāo)選取上存在主觀性和隨意性，有時(shí)僅僅使用上級(jí)主管部門制定的參考指標(biāo)，沒有考慮所申報(bào)財(cái)政項(xiàng)目的特點(diǎn)，制定的績效目標(biāo)沒有反映財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)際情況。有時(shí)水利科研項(xiàng)目時(shí)間比較緊張，績效目標(biāo)各項(xiàng)指標(biāo)考慮不成熟，而后期缺少容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)流于形式。按照《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》等規(guī)定，雖然有成本效益分析法、比較法、因素分析法等可供選擇，但在實(shí)際評(píng)價(jià)工作中現(xiàn)場詢問和查閱資料用得最多，評(píng)價(jià)方法較為單一［1］。

1.3 不同評(píng)價(jià)主體對(duì)同一財(cái)政項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果差距較大

水利科研單位在開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)時(shí)，需要聘請第三方機(jī)構(gòu)專家對(duì)績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行打分評(píng)判。各評(píng)價(jià)專家由于單位性質(zhì)、專業(yè)領(lǐng)域、評(píng)價(jià)組織程序等原因，專業(yè)素養(yǎng)、個(gè)人好惡、業(yè)務(wù)經(jīng)歷等不盡相同，對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)內(nèi)容、評(píng)分規(guī)則也有其不同的理解和把握，導(dǎo)致同一水利科研項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)結(jié)果不同。有時(shí)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)出于自身業(yè)務(wù)范圍能力的限制，在開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)時(shí)容易從熟悉的領(lǐng)域切入，對(duì)財(cái)政資金使用、財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督檢查等角度側(cè)重較多，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出效益、成果質(zhì)量等層面關(guān)注較少。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果帶有專家的主觀性色彩，不同的評(píng)價(jià)專家對(duì)同一財(cái)政項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果差距較大［2］。

1.4 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠廣泛

水利科研單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的積極意義在于合理配置財(cái)政資源，如果只有績效評(píng)價(jià)但是應(yīng)用程度不夠，同樣不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。實(shí)際工作中，有的水利科研單位存在著財(cái)政項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果被束之高閣、鎖在柜子里的狀況，單純?yōu)樵u(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)過后不管不問，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果在查找問題、糾正錯(cuò)誤、提高資金效益、合理配置財(cái)政資源等方面并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。部分水利科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)注重評(píng)價(jià)過程，不注重問題的整改反思和結(jié)果運(yùn)用，長此以往就會(huì)使得績效評(píng)價(jià)走上形式主義的路子，在一定程度上削弱了績效評(píng)價(jià)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。有的水利科研單位績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一周期預(yù)算安排銜接不緊密，習(xí)慣于根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)部署、工作考核、慣性思維等安排預(yù)算項(xiàng)目，不參考績效評(píng)價(jià)結(jié)果，容易出現(xiàn)預(yù)算編制不合理、資金支付慢、項(xiàng)目金額不合理等問題［3］。

1.5 政府主管部門的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠充分

目前，全面實(shí)施績效管理、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度還處于初始階段，國家層面關(guān)于財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的法律支持比較單薄，制度規(guī)范較少，法律支撐體系較弱。《中華人民共和國預(yù)算法》《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》作為國家層面的制度和辦法依據(jù)，原則性、理論性、條文性較強(qiáng)，指導(dǎo)性和操作性較弱，亟須相關(guān)的實(shí)施細(xì)則予以彌補(bǔ)。水利科研單位全面的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作剛剛開始，可供使用的經(jīng)驗(yàn)不多，與財(cái)政資源分配緊密聯(lián)系不夠。主管部門之間尚未建立起相互銜接相互促進(jìn)的管理機(jī)制，績效評(píng)價(jià)過程與結(jié)果不能做到實(shí)時(shí)共享傳輸，無法主動(dòng)運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果為后期財(cái)政投入做參考。

2 水利科研單位做好財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的有效路徑

水利科研單位要站在加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，著力推進(jìn)水利科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作，著力提升財(cái)政資源配置效率，全面實(shí)施財(cái)政支出績效管理。可以從以下幾個(gè)方面努力。

2.1 不斷增進(jìn)對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的思想認(rèn)識(shí)

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措。水利科研單位要多渠道多角度做好財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的宣傳教育工作，將績效管理作為提升財(cái)政資源配置效率的總開關(guān)，引導(dǎo)干部職工以積極主動(dòng)的姿態(tài)開展績效評(píng)價(jià)工作。采取多種途徑努力培養(yǎng)一批高素質(zhì)、高學(xué)歷的專業(yè)型財(cái)務(wù)人員，適當(dāng)給予一些扶持政策，使更多的高技能人才充實(shí)到績效評(píng)價(jià)工作中來。通過邀請專家授課、兄弟單位之間交流、業(yè)務(wù)人員座談研討、實(shí)地走訪交流等方式，不斷加強(qiáng)對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的培訓(xùn)力度，及時(shí)將績效評(píng)價(jià)的相關(guān)知識(shí)傳達(dá)至干部職工，不斷提高干部職工對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的意識(shí)與能力。采取“解剖麻雀”的方式，選取具有示范性效果的財(cái)政項(xiàng)目，從項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)開始到項(xiàng)目績效目標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)束，通過全程各環(huán)節(jié)解析為科研人員提供績效目標(biāo)評(píng)價(jià)的范例。開展年度績效評(píng)價(jià)自評(píng)時(shí)，財(cái)務(wù)人員與項(xiàng)目組人員以學(xué)代練，全程參與績效評(píng)價(jià)工作，深化對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的理解和認(rèn)識(shí)，逐步提升績效評(píng)價(jià)的業(yè)務(wù)水平。

2.2 建立健全財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系

水利科研單位要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)性質(zhì)，對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作做好頂層設(shè)計(jì)和制度安排。項(xiàng)目組人員在編報(bào)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，需要對(duì)所申請項(xiàng)目進(jìn)行深入細(xì)致的思考，深入挖掘財(cái)政項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等不同角度著手，制定切實(shí)可行的績效評(píng)價(jià)目標(biāo)，確?？冃繕?biāo)定性與定量相結(jié)合，同時(shí)考慮指標(biāo)體系之間的系統(tǒng)性和互補(bǔ)性、績效目標(biāo)的可執(zhí)行性。在財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中，要加強(qiáng)對(duì)績效目標(biāo)完成情況的督促，項(xiàng)目組成員要在推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度的同時(shí)自發(fā)自覺推進(jìn)績效目標(biāo)完成，財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門要積極介入開展中期監(jiān)督檢查，確?？冃е衅谀繕?biāo)的如期完成。財(cái)政項(xiàng)目結(jié)束后，要以預(yù)算批復(fù)確定的績效目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)開展自評(píng)，由各項(xiàng)目組依據(jù)實(shí)際完成情況予以賦分，并設(shè)置合理的指標(biāo)賦分權(quán)重，加權(quán)計(jì)算項(xiàng)目績效得分。加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)專家的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，適時(shí)組織評(píng)審專家開展績效目標(biāo)專題研討，探討評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分體系，建立統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)價(jià)流程和準(zhǔn)確細(xì)致的評(píng)判規(guī)則［4］。

2.3 充分發(fā)揮政府主管部門在財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)中的指導(dǎo)作用

政府主管部門和行業(yè)主管部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)水利科研單位的指導(dǎo)，充分發(fā)揮在財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作中的主導(dǎo)作用。要加大財(cái)政支出績效管理的宣傳力度，將財(cái)政支出績效管理作為深化財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵關(guān)節(jié)，使績效管理的理念深入人心。逐步建立起系統(tǒng)完善的績效評(píng)價(jià)法律法規(guī)體系，出臺(tái)績效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則，涵蓋績效評(píng)價(jià)參與者的職責(zé)、績效評(píng)價(jià)的流程、評(píng)分規(guī)則、結(jié)果運(yùn)用等不同層面，使績效評(píng)價(jià)工作有章可循。行業(yè)主管部門要充分運(yùn)用信息化手段，搭建績效指標(biāo)管理的信息系統(tǒng)平臺(tái)，完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，為財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)奠定強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。強(qiáng)化行業(yè)主管部門對(duì)于績效目標(biāo)的設(shè)定管理，確保財(cái)政支出績效目標(biāo)的設(shè)定能夠滿足相關(guān)規(guī)范的要求。做好第三方專業(yè)績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和培育，有效提升財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的實(shí)施效果。審計(jì)主管部門要探索開展財(cái)政支出績效目標(biāo)的專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)照檢查項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況，及時(shí)將審計(jì)結(jié)果向財(cái)政和主管部門反饋，作為財(cái)政資源配置和政策調(diào)整的依據(jù)。

2.4 不斷強(qiáng)化對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的管理監(jiān)督

水利科研單位要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的管理，對(duì)現(xiàn)有的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行梳理總結(jié)，梳理財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的整體流程和評(píng)分體系。建立起完善的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度，如績效目標(biāo)審查制度、考核制度、獎(jiǎng)懲制度、問責(zé)制度等，發(fā)揮績效評(píng)價(jià)管理工作的約束性與權(quán)威性，將績效評(píng)價(jià)工作的價(jià)值真正體現(xiàn)出來。設(shè)立專門的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)部門，與預(yù)算、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門加強(qiáng)聯(lián)系，為績效評(píng)價(jià)的順利開展提供組織保障。實(shí)行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)聯(lián)席會(huì)議制度，財(cái)務(wù)、審計(jì)、組織、紀(jì)檢等部門共同履行監(jiān)督考核責(zé)任。充分采用信息化技術(shù)手段，建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，為績效評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)參考和依據(jù)［5］。嚴(yán)格按照相關(guān)的法律規(guī)定來開展績效評(píng)價(jià)工作，如果發(fā)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金使用出現(xiàn)虛假信息等違規(guī)現(xiàn)象，一定要按照規(guī)定進(jìn)行處罰。加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和專家的指導(dǎo)，避免不同專家標(biāo)準(zhǔn)口徑不同導(dǎo)致的評(píng)價(jià)差異。

2.5 不斷深化財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用程度

水利科研單位要加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用程度，及時(shí)完善內(nèi)部控制制度體系。建立財(cái)政支出績效考評(píng)結(jié)果與下年度預(yù)算安排相結(jié)合的制度，做到獎(jiǎng)懲并行，確保評(píng)價(jià)結(jié)果能夠在預(yù)算安排上得到反饋，以此來形成激勵(lì)和約束，有效發(fā)揮財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的作用。對(duì)于績效評(píng)價(jià)結(jié)果完成較好的單位，在安排下年度預(yù)算時(shí)予以傾斜，對(duì)于績效完成不好的單位，在安排下年度預(yù)算時(shí)要酌情予以核減。設(shè)置不同部門之間、不同項(xiàng)目之間績效目標(biāo)評(píng)價(jià)橫向比較機(jī)制，及時(shí)清理成果質(zhì)量較差或者績效目標(biāo)完成差的項(xiàng)目。定期針對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作開展交流研討，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果反饋，為下一年度的績效評(píng)價(jià)目標(biāo)制定提供可供參考和借鑒的數(shù)據(jù)。建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)問責(zé)機(jī)制，對(duì)沒有達(dá)到預(yù)期效果且整改不到位的，追究項(xiàng)目承擔(dān)單位或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

3 結(jié)語

水利科研單位承擔(dān)著國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性的水利研究工作，績效評(píng)價(jià)能夠有效提升財(cái)政資金使用效益，優(yōu)化資源配置。近年來，水利科研單位雖然在財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作上取得了一定的成績，但仍存在很多需要完善的地方，距離全面績效管理依然有著漫長的道路。要不斷完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度，建立健全績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，選擇合理的績效評(píng)價(jià)方法，積極應(yīng)用先進(jìn)信息技術(shù)，加大績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，不斷提升績效評(píng)價(jià)效率，促進(jìn)財(cái)政資源合理利用和配置，為水利科研單位改革發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐和保障。