新時代開放大學法學教育人才培養(yǎng)的目標定位與模式改革

王磊

（廣東開放大學，廣東廣州，510091）

回顧我國法學教育的歷史，開放大學法學專業(yè)在國家法律職業(yè)人才奇缺的狀況下應運而生，一度成為開放教育招生最多的專業(yè)之一。然而，隨著新時代國家治理現(xiàn)代化對法治人才需求的結構層次變化，開放大學法學教育逐漸“被邊緣化”。為此，開放大學法學教育需調整、修訂人才培養(yǎng)目標，找到改革人才培養(yǎng)模式的有效途徑。

一、新時代開放大學法學教育人才培養(yǎng)的目標定位

伴隨著我國改革開放的進程，普通高校擴招和法學院校急劇膨脹（2011年，我國法學院校數(shù)量的最高峰是639所，其后，進入相對平穩(wěn)狀態(tài)）[1]，不斷拔高了社會各行各業(yè)對法律人才的需求層次，開放大學法學教育人才培養(yǎng)面臨著新的挑戰(zhàn)。

（一）國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度變化對開放大學法學教育的重大影響

我國法律職業(yè)資格考試歷經(jīng)不同的發(fā)展階段，開放大學法學教育的發(fā)展也隨之波動起伏。第一階段是1986年～2001年，全國律師資格、司法系統(tǒng)內部的初任法官資格和初任檢察官資格三種考試并存，高等教育法律專科、本科均可參加考試。彼時的電大等非全日制高等教育學歷在許可之列，充分發(fā)揮了學歷補償教育的歷史作用，為法律職業(yè)領域輸送了大量的骨干中堅力量。第二階段是2002年～2017年，國家實行統(tǒng)一選拔法官、檢察官和律師的司法考試制度，將報考人員的學歷條件提升為本科，但不限專業(yè)。司法考試未排除開放大學等非全日制學歷，故開放大學法學本科教育繼續(xù)在國家法律職業(yè)人才培養(yǎng)領域占有一席之地。第三階段是2018年至今，司法考試被調整為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，著重強調報考人員的法律專業(yè)學歷或經(jīng)歷，并排除了非全日制高等教育學歷人員的報考資格。

開放大學法學教育具有非全日制的屬性，其本科學歷自然被法律職業(yè)資格考試排除在報考資格的學歷條件之外。此種制度變遷決定了開放大學法學教育的人才培養(yǎng)目標要排除以下人員：初任法官、初任檢察官，申請律師執(zhí)業(yè)、公證員執(zhí)業(yè)和初次擔任法律類仲裁員的人員，以及行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員。原因在于：根據(jù)國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的要求，上列人員應當通過考試并取得法律職業(yè)資格[2]。

（二）開放大學法學教育現(xiàn)行人才培養(yǎng)目標的方向性錯位

2012年，從國家開放大學到北京、上海、江蘇、廣東、云南等開放大學相繼掛牌成立，形成了“5+1”的辦學格局，對開放教育的人才培養(yǎng)模式、高質量發(fā)展等問題均做了積極的嘗試。但是，面對我國高等教育大眾化的趨勢，開放大學未能具體、準確地設計出緊貼區(qū)域社會、經(jīng)濟發(fā)展的應用性人才培養(yǎng)目標[3]。具體到法學教育而言，在2018年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試報考學歷條件發(fā)生重大變化之后，開放大學法學專業(yè)對人才培養(yǎng)目標并沒有進行過必要的修正、調整。譬如，國家開放大學法學本科的人才培養(yǎng)目標是“能在國家機關、企事業(yè)單位和社會團體，特別是能在司法機關、行政機關、仲裁機構和法律服務機構從事法律工作的應用型法律人才”。北京開放大學法學本科的人才培養(yǎng)目標是“能在公、檢、法等行政機關、律所及公司法務部門等相關法律行業(yè)工作的高素質應用型人才”。廣東開放大學法學本科的人才培養(yǎng)目標是“能夠在國家機關、企事業(yè)單位、社會團體、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等從事法律實務與研究工作，尤其能夠在勞動爭議調解與仲裁機構中從事法律工作的高等應用型專門人才”。上述人才培養(yǎng)目標均程度不同地涵蓋了國家硬性要求參加統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試并取得法律職業(yè)資格的工作崗位，與《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》關于非全日制高等教育學歷不具有報考資格的規(guī)定形成了事實上的沖突和違背，使開放教育法學專業(yè)在人才培養(yǎng)方案上與普通高校法學專業(yè)趨同，進而失去了自身應有的特質。

（三）開放大學法學教育人才培養(yǎng)目標的未來方向

目前，我國的法律教育規(guī)模超常龐雜。有學者早在2011年就提出,應當將中央黨校、軍事學院、民辦高校、全國電大、高校的繼續(xù)教育學院、高等教育自學考試等開設的?？?、本科層次的法學學歷教育資源分離出來，進行整合調整[4]。此后，種種“取消開放大學法學教育”的意見不絕于耳。為了回應此種存在合理性的質疑，開放大學法學教育必須準確定位符合其長遠發(fā)展的人才培養(yǎng)目標，即以學歷教育、大學后法學繼續(xù)教育、法律培訓等層次分明、合理優(yōu)化的法學教育結構，培養(yǎng)面向基層的“復合性應用型人才”和培訓面向全社會的“職業(yè)性應用型人才”。

1.學歷教育。開放大學法律事務?？婆c法學本科的人才培養(yǎng)目標是“掌握通識性的法學知識、熟悉國家主要法律法規(guī)、重點面向基層的應用型復合人才”。職業(yè)前景可包括各類企事業(yè)單位的法務人員、基層法律服務工作者、人民調解員、基層鄉(xiāng)村干部等，亦可包括司法機關書記員、律師助理等法律職業(yè)輔助型崗位。當然，?？坪捅究频娜瞬排囵B(yǎng)目標應當有銜接遞進層次，就業(yè)崗位面向亦應有所差別。譬如，根據(jù)2017年12月司法部修訂的《基層法律服務工作者管理辦法》，基層法律服務工作者必須具備高等學校法律專業(yè)本科學歷。

2.大學后法學非學歷教育。隨著學習型社會的建立，人們對大學后非學歷教育存在著多元化的需求，包括補充系統(tǒng)性的法學知識、強化法律實務技能甚至出于對法學專業(yè)的純粹愛好等等。

3.繼續(xù)教育法律培訓。繼續(xù)教育培訓是終身教育體系的重要組成部分。開放大學法學教育可以通過建設優(yōu)質的網(wǎng)絡教學資源，憑借現(xiàn)代遠程教育的數(shù)字化學習平臺，與省級法官學院、檢察官學院、律師協(xié)會合作開展遠程法律職業(yè)培訓，也可為其他行業(yè)企業(yè)開展定制性項目的遠程法律培訓。

二、開放大學法學教育人才培養(yǎng)模式存在的問題

新時代開放大學法學教育人才培養(yǎng)目標的重新定位，對其原有的人才培養(yǎng)模式提出了挑戰(zhàn)。事物發(fā)展的根本原因，不是在事物的外部而是在事物的內部，在于事物內部的矛盾性[5]。我們必須從開放大學法學教育培養(yǎng)模式本身，去挖掘影響其今后人才培養(yǎng)目標實現(xiàn)的諸種不足。

（一）課程資源設置不符合多元化的人才培養(yǎng)需求

法律教育應當有類型和層次之分，包括：（1）法學教育（或稱法律學歷教育）；（2）法律職業(yè)教育；（3）法律職業(yè)后繼續(xù)教育；（4）法律普及教育（普法教育）[6]。然而，目前開放大學的法學專業(yè)課程設置與普通高校法學專業(yè)并無二致，同樣只針對于法律學歷教育。2018年1月，教育部出臺了《普通高等學校本科專業(yè)類教學質量國家標準》（下稱《新國標》）。其中規(guī)定：法學專業(yè)核心課程采取10+X分類設置模式。其中，“10”是指法學專業(yè)學生必須完成的10門專業(yè)必修課程，包括：法理學、憲法學、中國法律史、刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政法與行政訴訟法、國際法、法律職業(yè)倫理?！癤”是指各高校根據(jù)辦學特色開設的其他專業(yè)必修課程，即必須從《新國標》羅列的9門課程中再至少選擇5門課程作為必修課程。以國家開放大學和廣東開放大學為例，兩校的法學專業(yè)課程基本上以《新國標》為指引進行設置。由此可見，法學專業(yè)網(wǎng)絡課程資源建設缺乏關于自身特色發(fā)展的科學論證和長遠規(guī)劃。目前的課程設置雖然保持了系統(tǒng)性、邏輯性和學術性，但僅從學歷教育出發(fā)，不能適應非學歷法律教育的需求。課程內容的知識含量檔次不高, 法律領域“高、精、深”的內容涉獵不多。課程資源引進機制僵化，將優(yōu)勢資源化為開放教育所用的步伐緩慢。教師精力和動力不足，難以設計建設出適應多元化學習需求的課程資源。

（二）教學過程的分離性不利于人才培養(yǎng)質量的提升

開放大學在混合式、智慧化教學模式的探索上進行了較為成功的實踐[7]，然而，遠程網(wǎng)絡教學在開放大學法學專業(yè)教學過程的缺點也顯而易見，突出表現(xiàn)為難以確保對學生進行法律專業(yè)知識的系統(tǒng)性傳授，從而影響學生法律思維的培養(yǎng)。首先，學生的學習時間碎片化導致所學知識碎片化。教師在有限的面授時間里只能對法學中的重難點問題進行精講，欠缺全課程式、全邏輯性的講述，自主學習能力弱的學生無法全面掌握課程知識。其次，教師與學生互動性不足影響學生對精深法律知識的理解認知。開放教育的教師與學生在教學過程中處于分離狀態(tài)，使學生的學習活動主要通過閱覽網(wǎng)絡資源來實現(xiàn)，課程責任教師和輔導教師與學生的交流互動十分有限，答疑解惑受到局限。第三，法律實踐教學課程欠缺影響學生養(yǎng)成法律實務操作能力。網(wǎng)絡教學難以進行法學專業(yè)實質性、有效性的實踐教學，加之法學專業(yè)校外實踐基地建設較為薄弱，組織學生進行法務實習實訓存在現(xiàn)實障礙，造成教師對法律實務的傳授、指導嚴重不足。此外，師生分離、教管分離弱化了對學生學習過程的監(jiān)控，嚴重削弱了教學效果，影響了人才培養(yǎng)質量的提升。因此，相對于其他非全日制法學教育而言，即使開放大學法學教育擁有相對完整獨立的辦學體系架構、學科專業(yè)設置、教學資源供給和教研師資隊伍，但其人才培養(yǎng)質量仍然未能被社會和教育同行所完全認可[8]。

（三）“教”與“學”的矛盾影響先進人才培養(yǎng)理念的實踐

在人才培養(yǎng)的“教”與“學”矛盾中，“學”是矛盾的主要方面，而“學”的質量則取決于學習者個體的質量及其遠程自主學習能力。開放教育的人才培養(yǎng)理念是倡導學生要不斷提升自主學習能力，其前提在于學生應當具備較高的學習自覺性，以及較強的學習主動性與積極性。許多老一輩“電大人”至今依然懷念初創(chuàng)時的質量和聲譽，早期廣播電視大學的學生具有精英特質，對電大在一段時期保持著較高的教育質量起著關鍵性的作用[9]。然而，近些年來，開放大學的生源質量滑坡是一個不爭的事實。學生未經(jīng)任何選拔程序，大多沒有養(yǎng)成良好的學習習慣，欠缺扎實的學習基礎，不具備自主學習能力，學習動機相對不足。許多學生之所以選擇法律專業(yè)，一是因為求職或尋找更高發(fā)展機會存在學歷文憑需求；二是因為自身數(shù)理知識水平較低，不敢報讀如財會、工商管理等需要數(shù)學基礎的專業(yè)，法學專業(yè)是其無奈選擇。當前，法學專業(yè)學生自主學習能力較弱與開放教育強調“自主學習”的理念形成了事實上的“教”與“學”矛盾，使現(xiàn)行“導學結合”的教學模式難以發(fā)揮正常的功效。

（四）評價考核機制不能彰顯開放教育人才培養(yǎng)質量的要求

關于開放大學法學教育學歷被排除在國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試之外的事實，許多學者認為開放大學等非全日制教育較全日制高等院校教育培養(yǎng)的質量要相對低一些[10]。開放大學名為“新型高等學校”，但仍被歸類于非全日制的成人教育，面臨著成人教育以及其他類型遠程教育的市場競爭壓力。特別在廣東，開放教育還處于主攻學歷補償教育階段（廣東2018年高等教育毛入學率比全國平均水平低5.7個百分點）[11]，開放大學法學本科和法律事務?？频恼猩鷶?shù)量尚為可觀。法學專業(yè)課程責任教師在設計課程評價考核時，普遍存在尷尬：倘若形成性考核設置繁瑣或終結性考核難度增加，就會招致基層教學部門和學生抱怨，進而將有引發(fā)招生困難的可能。在無紙化考核的背景下，終結性考核的題型大多數(shù)為客觀題，基本是以考核學生記憶性的書本知識為主，弱化了對學生學業(yè)收獲和“應用型人才”目標達成度的考察。

（五）教師隊伍素質及結構難以適應多元化人才培養(yǎng)發(fā)展需要

開放大學的主干與核心仍然是大學，無論人才培養(yǎng)、專業(yè)發(fā)展還是教學資源建設，都必須由高素質的師資隊伍來承擔。開放大學的法學專業(yè)教學團隊一般由學校體系內本部法學專業(yè)課程教師、分校法學專業(yè)輔導教師以及校外兼職教師組合而成。體系內專職教師隊伍囿于學校欠缺“品牌效應”,不具備吸引優(yōu)秀師資力量加入的基礎條件。整體師資的學歷水平和專業(yè)結構與普通高校相比，始終處于劣勢，尤其是省以下各地分校的法學師資更為薄弱。開放大學辦學層次相對較低，對學校教師的職稱評聘構成現(xiàn)實制約。教師因教學時空分離而缺乏實質性的教學體驗，難以實踐“教學相長”的教學軌跡，除了滿足基本的教學要求外，教研學術成長緩慢，社會認可度和相應學術地位相對不高，容易形成與法學前沿和法律實務脫節(jié)的不利局面。此外，如今有志于從事開放教育理論和實務的專家呈減少態(tài)勢，開放大學外聘兼職教師存在著聘請難、履職任務不確定、工作時間不穩(wěn)定、流動性大的現(xiàn)象，維持一支穩(wěn)定而高質量的兼職教師隊伍比較困難[12]。如此一來，開放大學法學教育可能會既缺乏法學理論的學術層次，又缺乏法律實務的技術含量，對社會各界難以形成多元化的吸引力。

三、開放大學法學教育人才培養(yǎng)模式的改革路徑

《教育部關于辦好開放大學的意見》（教職成〔2016〕2號）指出，開放大學要順應全民學習和終身學習需求，廣泛開展學歷教育和非學歷教育，滿足不同類型不同層次學習需要[13]。遵循這一精神意旨，開放大學法學教育應當對人才培養(yǎng)模式進行科學合理的改革,籍此實現(xiàn)其新時代的人才培養(yǎng)目標。

（一）構建符合多元化人才培養(yǎng)需求、多層次的課程資源體系

課程資源的開放是開放大學的生命線，而這道生命線的心臟是課程資源質量，沒有質量保證，課程資源的生命將會終結[14]。英國開放大學擁有優(yōu)異的教學質量和良好的辦學聲譽，與其建設出大量優(yōu)質的課程資源密不可分[15]。因此，開放大學法學教育應當高度重視課程資源的研制與開發(fā)：（1）課程資源建設團隊除課程責任教師、輔導教師、行業(yè)專家之外，還應當吸收學科專家、教育技術專家和媒體技術人員，提高課程資源的專業(yè)性、實用性和針對性，適應開放教育發(fā)展需要。（2）課程資源體系內容的設計要偏重于提升學生法學實踐能力。廣東開放大學法學專業(yè)的課程資源包括了自主學習資料、重點知識講授視頻、案例庫、法律法規(guī)匯編、習題測試等類型，還應當增加實訓講義、判例匯編、實踐法律文書等內容。同時，增加理論教學的實踐環(huán)節(jié)，強化訓練學生法律交流、分析和推理能力。（3）除了按照教育部《新國標》的要求對法學專業(yè)課程進行設置以外，還要根據(jù)其難易程度，對課程進行等級劃分，便于非學歷教育的學習者根據(jù)自己的需求，自主選擇課程模塊進行學習。（4）在物權法、合同法、知識產(chǎn)權法、公司法、證券法、金融法、票據(jù)法等領域建設一批“高、精、深”的課程資源，為高層次專業(yè)人士提供高水平的教育培訓服務。唯有如此，開放大學法學教育才能充分利用“學分銀行”，便于學習者實現(xiàn)學習成果的積累和轉換，為社會公眾搭建起一座接受終身法律教育的“立交橋”。

（二）加強以提升人才培養(yǎng)質量為目標的教學過程監(jiān)控

教學過程是師生通過教學互動，共同實現(xiàn)人才培養(yǎng)目標的基本途徑?，F(xiàn)代教育評價，已經(jīng)從關注教學結果轉向“教學過程與結果并重”，使師生能夠利用教學過程中反饋的信息，發(fā)現(xiàn)問題，改進教學，達到促進學生發(fā)展的目的[16]。開放大學法學教育必須加強對教學過程的監(jiān)控，制訂明確的教學規(guī)范，借助精準高效的學習支持服務體系，清晰而公開地展現(xiàn)教學過程，從而建立起社會公眾對其人才培養(yǎng)質量的信任和認可。開放教育重要的教學手段之一是面授輔導，教師可以常態(tài)化地運用案例教學法，將抽象、枯燥的法學概念、法律條文和法律原理與生動的案例相結合，從而強化教學內容重點，增強師生教學互動。同時，開放大學法學教育應當克服實習實訓難以開展的不足，著力推動法學專業(yè)虛擬仿真實驗教學，確定專業(yè)課的實訓目標和實訓方案，建立訴訟和非訴訟虛擬仿真實訓模塊，培訓學生掌握不同的法律實務技能和方法，提高法學專業(yè)實踐教學水平。

（三）科學規(guī)劃以素質技能培養(yǎng)為導向的教學活動

開放大學法學教育必須進行深入細致的調查研究工作，充分掌握學生的年齡、從業(yè)、區(qū)域、崗位結構、學習動機以及學習需求等信息，才能從根本上解決學生自主學習的問題。教學活動與培養(yǎng)目標緊密相關，對于法學專業(yè)學歷教育，教學活動應當圍繞法律專業(yè)知識結構體系的完整性來設計；對于大學后法學非學歷教育，教學活動應當圍繞補充法律知識、提升某個領域法律專業(yè)技能來設計；對于繼續(xù)教育法律培訓，教學活動要根據(jù)服務對象的具體需求，以提高法律素養(yǎng)來設計。開放大學法學教育，應努力確保教學內容與學生自身的工作有一定關聯(lián)性，讓學生能夠感受到所學知識的實踐價值，從而使學生的素質技能真正得以提高。如此一來，開放大學法學教育才能從強調“以教為主”變成“以學為主”[17]，教師可以更多地跟蹤、監(jiān)控學生的學習過程，以嚴格管理的方式確保法學課程形成性考核成績的真實和公正，以規(guī)范的操作程序保證法學專業(yè)畢業(yè)論文的質量，使開放大學法學教育成為有約束、監(jiān)控、評價機制的高質量教學活動。

（四）科學制訂“寬進嚴出”的評價考核機制

縱觀世界各國開放大學，雖然都具有“開放”和“寬進”的辦學特色，但是更追求“嚴出”的人才培養(yǎng)質量要求。如韓國國立開放大學學生的畢業(yè)率一般在27%。法律系因學習任務重、考試偏難，學生的輟學率更高,達到50%以上?！皣莱觥痹炀土隧n國社會對其開放大學法學專業(yè)文憑的高度認可，畢業(yè)生可以參加各種國家考試包括國家司法考試，最終成為法官、檢察官、律師等法律從業(yè)人員[18]。開放大學法學教育必須要正確處理好人才培養(yǎng)質量和辦學效益之間的矛盾關系，要摒棄“迎合學生的低端需求而故意簡單教學內容以及放松考核要求”的錯誤做法。開放大學法學教育的考試題型應該包括客觀題和主觀題兩大部分：客觀題應主要以案例形式考查學生對法學原理的掌握和分析解決實際問題的能力，主觀題的內容應是開放性的，主要考查考生的語言表達能力、思維創(chuàng)新能力?？傊?，踐行“寬進嚴出”的人才培養(yǎng)要求，畢業(yè)率是一個重要質量衡量指標[19]。開放大學法學教育應當合理提升學業(yè)挑戰(zhàn)度，適當增加課程難度、嚴格考核方式、暢通淘汰退學機制，力爭人才培養(yǎng)質量逐步與一般層次傳統(tǒng)高校的法學專業(yè)有相當可比性。

（五）建設適應多元化人才培養(yǎng)目標的師資隊伍

在開放大學特有的教學模式中，教師作為學習模式的引導者、學習過程的指導者、學習內容的輔導者，身兼教學與管理的雙重責任，被要求成為專業(yè)知識、教育理論、科研能力、現(xiàn)代信息技術兼具的“多面手”[20]。因此，開放大學需要更多的高等級專業(yè)技術職務教師，更需要教學名師、學術大師塑造教育品牌，其高級職稱崗位設置的比例應當高于一般傳統(tǒng)高校的控制標準。開放大學法學教育基于人才培養(yǎng)目標的多元化，對師資隊伍建設存在著更高的要求：（1）保持科學合理的生師比。英國、印度以及我國香港的開放大學的生師比一般不超過30：1。日本最高，為165：1[21]。開放大學法學專業(yè)的招生數(shù)量常年排名前列，與之相適應，法學專業(yè)師資隊伍應當保持數(shù)量規(guī)模穩(wěn)定、職稱結構合理。（2）專兼結合。開放大學法學教育單憑專職教師難以完成教學任務，需要突破現(xiàn)有體制機制的禁錮，聘請大量的教授、學者、普通教師以及法律實務一線的法官、檢察官、律師、公證員、仲裁員等，參加課程資源建設、受托面授輔導、提供學習支持服務、監(jiān)控督促學生落實學習過程。（3）崗位職責明確。專職教師和兼職教師之間、課程主持或責任教師與課程輔導教師之間，要有明確的崗位角色分類和職責界定。此外，我國有27所省級開放大學（電大）存在開放教育辦學模式與高職高專辦學模式并存的“兩校一體”現(xiàn)象[22]，要注意集中分配符合教學實際需要的師資力量，專門承擔開放教育法學專業(yè)的教學任務，以利于開放大學法學教育人才培養(yǎng)的高質量發(fā)展。