落實基層耕地保護(hù)責(zé)任的做法及建議
——以遼寧省建平縣為例

孫麗巖

（建平縣自然資源局，遼寧朝陽 122400）

遼寧省建平縣在嚴(yán)格落實國家、省、市耕地保護(hù)責(zé)任的同時，緊緊圍繞“促節(jié)約、守紅線、惠民生”這條主線，認(rèn)真開展耕地保護(hù)工作，合理開發(fā)利用土地資源，堅持集約節(jié)約用地，為縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供了堅強保障。

一、建立完善地方政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，落實耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積

全面貫徹落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，結(jié)合實際，加強科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行省、市下達(dá)的指標(biāo)，從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模，引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地，提高土地利用效率。建立土地動態(tài)巡查制度，加大耕地保護(hù)力度，層層簽訂耕地保護(hù)責(zé)任，將耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地落實在政府決策中。

按照耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的總體要求，根據(jù)年度土地變更調(diào)查成果、年度耕地質(zhì)量等別更新成果、《建平縣土地利用總體規(guī)劃》及調(diào)整方案、年度土地利用計劃執(zhí)行情況等，建平縣耕地保有量2011年不少于14.0269萬公頃，2012-2017年不少于14.0938萬公頃，2018-2020年不少于17.8萬公頃。永久基本農(nóng)田保護(hù)面積從13.1241萬公頃到13.3612萬公頃，耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)不斷增加，通過與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府簽訂《耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村委會簽訂《永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書》，層層落實責(zé)任，使耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)得到落實。全縣耕地質(zhì)量通過采取工程、生物、農(nóng)藝等方法，強化土壤肥力保護(hù)，開展綜合整治等耕地保護(hù)措施逐步提升。

在落實強化耕地保護(hù)工作責(zé)任和保障措施的同時，嚴(yán)格永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任落實。認(rèn)真執(zhí)行已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田特別是城市周邊永久基本農(nóng)田不得隨意占用和調(diào)整，幾年來各類非農(nóng)建設(shè)項目審批中基本沒有占用基本農(nóng)田。堅決執(zhí)行《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位，確定了永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，按基本農(nóng)田“五個不準(zhǔn)”的要求，建造永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志牌46座，標(biāo)語牌9座，建立了基本農(nóng)田保護(hù)制度和監(jiān)管體系，明確了責(zé)任，加大了保護(hù)力度，通過落實耕地保護(hù)責(zé)任來保障上級下達(dá)的各項指標(biāo)。

二、建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田各項制度

為認(rèn)真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》精神，縣委、縣政府高度重視耕地保護(hù)工作，先后下發(fā)了《建平縣人民政府辦公室關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》《建平縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)耕地保護(hù)管理辦法的通知》等文件，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場街、各部門切實改進(jìn)耕地占補平衡管理和落實占補平衡責(zé)任，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理，全面落實嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田各項制度。建立政府主導(dǎo)、社會參與的工作機制，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，多措并舉保護(hù)提升耕地產(chǎn)能。改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，確保建設(shè)占用耕地及時保質(zhì)保量補充到位。縣政府將耕地保護(hù)工作納入政府工作實績督查考核并制定細(xì)則，每年印發(fā)《鄉(xiāng)級人民政府耕地保護(hù)工作督考辦法》，嚴(yán)格落實耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，完善耕地保護(hù)制度和措施，從根本上保證了全縣耕地保有量和永久基本農(nóng)田面積質(zhì)量不降低、數(shù)量不減少。

堅持耕地保護(hù)開發(fā)并重，積極推進(jìn)土地綜合整治、舊村改造和“空心村”整理等工作，有效增加耕地面積。在建設(shè)用地審批過程中，嚴(yán)格落實“占一補一”、“先補后占”等要求，對于“占補平衡”沒有落實或落實不到位的，用地審批一律實行一票否決。不斷健全耕地和基本農(nóng)田保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，通過設(shè)立舉報信箱、12306舉報熱線等，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，杜絕違法占地單位的僥幸心理。強化耕地保護(hù)巡回檢查制度，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法占用耕地行為。

三、建立組織機構(gòu)，完善考核體系

首先，為確保全縣耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作落到實處，縣政府專門成立耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核領(lǐng)導(dǎo)小組，為耕地保護(hù)工作提供了強有力的組織保障。

其次，建平縣將耕地保護(hù)工作納入縣政府工作的重要日程，并將耕地保護(hù)工作納入縣鄉(xiāng)政府年度工作目標(biāo)考核體系，將土地違法責(zé)任追究、政府領(lǐng)導(dǎo)干部耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)離任審計等內(nèi)容作為考核項目記入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場街重點工作目標(biāo)考評。

最后，根據(jù)耕地保護(hù)責(zé)任制要求，按照年初簽訂的耕地保護(hù)責(zé)任書，分級落實責(zé)任并進(jìn)行考核。同時發(fā)揮人民群眾的力量進(jìn)行監(jiān)督檢查，聘請了縣人大代表、政協(xié)委員作為耕地保護(hù)監(jiān)督員。強化基層干部群眾，特別是村組干部的耕地保護(hù)責(zé)任。村組干部、群眾對當(dāng)?shù)氐倪`法用地行為是最先知道，他們是土地執(zhí)法監(jiān)察強有力的“后備資源”。

四、主要問題及建議

1.提高農(nóng)民耕地保護(hù)意識

在多年的工作實踐中，出現(xiàn)許多亟待解決的問題，直接影響農(nóng)民參與此項工作的積極性，不利于農(nóng)村土地綜合整治的可持續(xù)發(fā)展和耕地保護(hù)。農(nóng)村土地整治是關(guān)系三農(nóng)的一項龐大系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)民素質(zhì)向新型農(nóng)民的過渡和轉(zhuǎn)變，涉及農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的根本改變，涉及農(nóng)民根本利益結(jié)構(gòu)的重新建立，因此，農(nóng)村土地整治項目要充分調(diào)動農(nóng)民主動性積極性和創(chuàng)造性，避免少數(shù)群眾站在一己利益的角度提出苛刻要求，阻撓工程施工和項目推進(jìn)，呈現(xiàn)出對抗情緒，其負(fù)面影響及矛盾不容忽視。

加強土地管理法律法規(guī)的宣傳，不僅要注意宣傳對象，還要注意宣傳內(nèi)容。要廣泛開展全社會的輿論監(jiān)督，開通各種信訪渠道，群眾的“眼睛”是最亮的，群眾的力量是最強大的，將耕地保護(hù)置于社會監(jiān)督之下，這樣必然能取得一定的保護(hù)效果。讓廣大的干部群眾都知道：耕地是我們的生命線，沒有了耕地，就沒有了衣食父母。積極宣傳耕地保護(hù)方面好的做法和成功經(jīng)驗，同時加大對違法用地反面典型案件的報道力度，起到警示教育的作用，樹起全民保護(hù)耕地的意識。

2.提高耕地質(zhì)量

要高度重視耕地質(zhì)量的提高，抓好項目建后管護(hù)工作，把項目建設(shè)與建后管護(hù)放在同等的地位，加強管護(hù)制度建設(shè)，明確管護(hù)責(zé)任，落實管護(hù)資金，建立管護(hù)隊伍。制定管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)制度，使各地能夠按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實施。

建立以地方政府為主導(dǎo)，鄉(xiāng)村為主體的工作機制，確保管護(hù)實施到位。總結(jié)好管護(hù)經(jīng)驗，探索專業(yè)管護(hù)、集體管護(hù)、協(xié)會管護(hù)、商業(yè)管護(hù)、義務(wù)管護(hù)等多種方法加強管護(hù)。要采取以項目新增收入為主，努力爭取國家投入，地方適當(dāng)補充，鼓勵農(nóng)民投工投勞等方式，多渠道解決管護(hù)資金和投入問題。要以土地整治為基礎(chǔ)平臺，以加強補充耕地質(zhì)量作為抓手，實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化管理，提高耕地的產(chǎn)出率，增加農(nóng)民收入同時，加強耕地質(zhì)量建設(shè)和管理，探索建立耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、形成相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)、建立耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)相關(guān)制度，最終實現(xiàn)對耕地質(zhì)量的全面監(jiān)測。豐富和完善耕地保護(hù)監(jiān)管內(nèi)容，為耕地綜合生產(chǎn)能力建設(shè)服務(wù)。

3.耕地剝離層再利用問題

在耕地保護(hù)工作中耕地剝離層再利用問題需要切實解決，在具體實施過程中耕作層剝離再利用涉及剝離、存儲、管理和利用四個責(zé)任主體沒有發(fā)揮最大作用，一方面由于運輸、資金等問題，另一方面目前對耕作層土壤有效性與適宜性評定、剝離、存放養(yǎng)護(hù)等環(huán)節(jié)均無技術(shù)性規(guī)范，對不履行剝離工作的建設(shè)單位，沒有更有效的約束措施。保護(hù)耕地，加強耕地質(zhì)量的考核，加大對提高耕地質(zhì)量的每個環(huán)節(jié)的管理都很重要。建議制定具體有效規(guī)定來要求用地單位來落實此項工作，盡可以地將所占用農(nóng)用地的表土剝離用于耕地、其他土地的改良?？梢愿鶕?jù)實際情況，由地方政府組織剝離，或根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姷男枰?，讓群眾按照剝離深度要求剝離。這方面要學(xué)習(xí)三峽庫區(qū)農(nóng)民“移土培肥”過程中的“背簍精神”。

4.改進(jìn)耕地保護(hù)管理工作

改進(jìn)耕地保護(hù)管理工作的強化措施，嚴(yán)格落實耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，完善耕地保護(hù)制度和措施，確保實有耕地數(shù)量，強化耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，從嚴(yán)控制各類建設(shè)占用耕地。

加強土地規(guī)劃管控和用途管制，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，通過新增建設(shè)用地規(guī)劃計劃安排，引導(dǎo)和調(diào)控建設(shè)不占或盡量少占耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)。

以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力，積極盤活利用存量建設(shè)用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，提高供地率。

切實改進(jìn)耕地占補平衡管理和落實占補平衡責(zé)任。要依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理，確保建設(shè)占用耕地及時保質(zhì)保量補充到位。強化保障措施和土地執(zhí)法監(jiān)管。

充分利用遙感監(jiān)測“一張圖”、綜合監(jiān)管平臺、信息化建設(shè)、執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制、動態(tài)巡查等手段，強化耕地保護(hù)全流程監(jiān)管。對違反耕地保護(hù)政策、破壞耕地和違法占用耕地的行為，要依法依規(guī)從嚴(yán)予以查處，堅決打擊。