中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的研究
——以進(jìn)口反補(bǔ)貼為例

(廣西大學(xué) 廣西 南寧 530000)

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第一條規(guī)定，在一成員國(guó)的領(lǐng)土內(nèi)，由政府或任何公共機(jī)構(gòu)(或由政府授權(quán)和委托的私營(yíng)機(jī)構(gòu))向受益者提供的財(cái)政資助、收入或價(jià)格支持，均應(yīng)視為補(bǔ)貼。反補(bǔ)貼則是指進(jìn)口國(guó)主管當(dāng)局根據(jù)其國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的申請(qǐng)，為了保護(hù)受損的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)查補(bǔ)貼進(jìn)口，并通過征收反補(bǔ)貼稅或價(jià)格承諾抵消進(jìn)口產(chǎn)品享受的補(bǔ)貼。反補(bǔ)貼措施的實(shí)施可以增加國(guó)外產(chǎn)品的成本、抬高進(jìn)口價(jià)格、控制進(jìn)口數(shù)量，有利于保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)，救濟(jì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、我國(guó)進(jìn)口反補(bǔ)貼的現(xiàn)狀

(一)中國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查起步晚，立案總數(shù)較少

中國(guó)使用反補(bǔ)貼作為貿(mào)易政策工具起步較晚，直到2009年才提起了第一起反補(bǔ)貼調(diào)查申請(qǐng)，而發(fā)達(dá)國(guó)家普遍較早利用反補(bǔ)貼貿(mào)易手段。美國(guó)、阿根廷、澳大利亞、加拿大、新西蘭均在1995年就發(fā)起了第一起反補(bǔ)貼調(diào)查案。由表1可知，中國(guó)自2009年至2019年，對(duì)國(guó)外進(jìn)口商品一共發(fā)起了12起反補(bǔ)貼立案調(diào)查。雖然總數(shù)量排名全球第6，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比總量仍然較小，其中排名第1的美國(guó)立案總數(shù)量為252，是中國(guó)的21倍。這說明中國(guó)還沒有充分利用反補(bǔ)貼工具，利用WTO規(guī)則來維護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)安全和利益的意識(shí)還有待提高。

表1 2009-2019年中國(guó)發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查

數(shù)據(jù)來源：中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)

(二)中國(guó)反補(bǔ)貼數(shù)量調(diào)查波動(dòng)大，反補(bǔ)貼強(qiáng)度較低

圖1 2009-2017年中國(guó)對(duì)外反補(bǔ)貼數(shù)量和強(qiáng)度變化圖

數(shù)據(jù)來源：中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)、UN COMTRAD

中國(guó)對(duì)外反補(bǔ)貼數(shù)量波動(dòng)較大，其中2009年和2018年達(dá)到了3起，為近年來立案最多的年份；而2011年、2014年和2015年立案則為0件。本文引用反補(bǔ)貼強(qiáng)度指數(shù)來反映中國(guó)進(jìn)口反補(bǔ)貼立案數(shù)量的變化趨勢(shì)，反補(bǔ)貼強(qiáng)度指數(shù)=(中國(guó)當(dāng)年的反補(bǔ)貼案件數(shù)/世界當(dāng)年的反補(bǔ)貼案件數(shù))/(中國(guó)當(dāng)年的進(jìn)口總額/世界當(dāng)年的進(jìn)口總額)，該指數(shù)越大，說明中國(guó)的反補(bǔ)貼力度越強(qiáng)。如圖1所示，中國(guó)對(duì)外反補(bǔ)貼強(qiáng)度只有2009年和2010年超過了1，而2011年、2014年和2015年都為0，反補(bǔ)貼強(qiáng)度平均水平只有0.48。

(三)補(bǔ)貼涉案國(guó)家/地區(qū)主要集中在美國(guó)和歐盟

截止到2019年為止，中國(guó)對(duì)外反補(bǔ)貼涉案國(guó)家/地區(qū)只有美國(guó)、歐盟、印度以及澳大利亞，除印度外其余均為發(fā)達(dá)國(guó)家。其中，立案對(duì)象最多的是美國(guó)，達(dá)到6起，占比50%；其次是歐盟，達(dá)到3起，占比25%；印度和澳大利亞分別只有2起和1起。

中國(guó)對(duì)外反補(bǔ)貼集中于美國(guó)和歐盟這些發(fā)達(dá)國(guó)家主要與中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征有關(guān)。與發(fā)展中國(guó)家傳統(tǒng)制造業(yè)相比，中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，保護(hù)需求較??；而與發(fā)達(dá)國(guó)家高端制造業(yè)相比，中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力較弱，保護(hù)需求較大。

(四)反補(bǔ)貼涉案產(chǎn)品主要集中在化工產(chǎn)品

設(shè)計(jì)咨詢企業(yè)大多以發(fā)票開具作為收入確認(rèn)時(shí)間，雖然這種模式核算簡(jiǎn)單，收入可歸集至所簽訂的合同中，但因成本確認(rèn)以部門為單位，且成本大多發(fā)生在項(xiàng)目前期，與收入不匹配。存在延遲或提前確認(rèn)收入的可能，不符合會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求。

從反補(bǔ)貼所涉及的行業(yè)分布來看，化學(xué)工業(yè)及相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品立案最多。由表1可知，化學(xué)工業(yè)及相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品立案達(dá)到4起，占比33%；其次是植物類，立案3起，占比25%；而食品和飲料、酒及醋產(chǎn)品立案有2起；賤金屬及其制品、車輛產(chǎn)品、動(dòng)物產(chǎn)品各自有1起。這主要是因?yàn)榛ぎa(chǎn)品是我國(guó)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品可廣泛應(yīng)用在國(guó)民生活和國(guó)防科技等重要領(lǐng)域，對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)影響重大，因此容易受到保護(hù)。除開2起還在調(diào)查中的反補(bǔ)貼案，在其余10起反補(bǔ)貼案中，終止調(diào)查的有2起，其他8起均做出了肯定性終裁，占全部已終裁案件的80%。由此可見，被調(diào)查的進(jìn)口商品大都存在補(bǔ)貼的事實(shí)。

二、我國(guó)進(jìn)口反補(bǔ)貼存在的問題

(一)反補(bǔ)貼立法不完善，很多地方規(guī)定不夠明確

1997年中國(guó)針對(duì)反傾銷反補(bǔ)貼頒布了《反傾銷反補(bǔ)貼條例》，立法層次較低，法律效力十分有限，與國(guó)際慣例存在許多差異。2001年《反補(bǔ)貼條例》和2004年《反補(bǔ)貼條例》對(duì)反補(bǔ)貼相關(guān)措施做出了進(jìn)一步完善，但仍然有很多地方規(guī)定不夠明確。例如關(guān)于反補(bǔ)貼稅稅額的確定。美國(guó)法以補(bǔ)貼金額為標(biāo)準(zhǔn)確定反補(bǔ)貼稅稅額，在此標(biāo)準(zhǔn)下，補(bǔ)貼產(chǎn)品所造成的損害僅是征收反補(bǔ)貼稅的構(gòu)成要件之一，而與反補(bǔ)貼稅稅額的確定無關(guān)。歐盟法則規(guī)定以損害幅度為參考因素確定反補(bǔ)貼稅稅額，如果某一反補(bǔ)貼稅稅額足以消除損害，且小于補(bǔ)貼金額，則應(yīng)該采取該稅額。而中國(guó)對(duì)反補(bǔ)貼稅稅額未作出明確規(guī)定，只是將反補(bǔ)貼措施的目標(biāo)設(shè)定為消除或減輕損害，從書面意義上來看，可理解為只要反補(bǔ)貼稅稅額足以消除損害，即使其低于補(bǔ)貼金額，也應(yīng)從低確定。然而從以往案例來看，有關(guān)政府機(jī)構(gòu)并未依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，而是采取了與美國(guó)相類似的做法，以補(bǔ)貼金額為標(biāo)準(zhǔn)來確定反補(bǔ)貼稅稅額。

(二)企業(yè)反補(bǔ)貼意識(shí)較弱，行業(yè)協(xié)會(huì)也未能充分發(fā)揮其作用

2004年《反補(bǔ)貼條例》第十三條規(guī)定國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者代表國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的自然人、法人或者有關(guān)組織(以下統(tǒng)稱申請(qǐng)人)，可以依照本條例的規(guī)定向商務(wù)部提出反補(bǔ)貼調(diào)查的書面申請(qǐng)。

企業(yè)作為反補(bǔ)貼調(diào)查的主體申請(qǐng)者之一，往往缺乏反補(bǔ)貼意識(shí)，不能及時(shí)意識(shí)到其他國(guó)家的補(bǔ)貼行為，因此錯(cuò)過了最佳立案時(shí)期，常常是在自身利益受到嚴(yán)重?fù)p害后才不得已提出申請(qǐng)，而提出申請(qǐng)后由于缺乏相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才，不能提供充分的補(bǔ)貼證據(jù)及相關(guān)材料，從而影響最終裁決。

而相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)也未能充分發(fā)揮其作用，通常而言，行業(yè)協(xié)會(huì)在申請(qǐng)反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)較一般企業(yè)效果會(huì)更好，因?yàn)閰f(xié)會(huì)能協(xié)調(diào)有關(guān)企業(yè)采取集體行動(dòng)，收集更多證據(jù)。然而自2009年以來，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)也僅僅只提出了6起反補(bǔ)貼調(diào)查申請(qǐng)，而美國(guó)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)僅2018年一年就提出了7起反補(bǔ)貼調(diào)查申請(qǐng)。目前看來，行業(yè)協(xié)會(huì)還不能承擔(dān)起申訴主體的重任，主要原因是行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)聯(lián)系不夠緊密，尚未形成有效的成熟的運(yùn)作機(jī)制。

(三)對(duì)外反補(bǔ)貼執(zhí)行力度不強(qiáng)，不能適應(yīng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)需求

圖2 中美兩國(guó)反補(bǔ)貼強(qiáng)度對(duì)比圖

數(shù)據(jù)來源：中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)、UN COMTRAD

從辦案質(zhì)量上來看，我國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)相較于發(fā)達(dá)國(guó)家來說工作效率更低。一方面體現(xiàn)在立案時(shí)間較長(zhǎng)，在已公布申請(qǐng)時(shí)間的11起稅案中，除開1起由商務(wù)部自身申請(qǐng)的案件外，其余10起中有8起立案時(shí)間超過了44天，其中對(duì)歐盟馬鈴薯淀粉的立案花費(fèi)了61天；另一方面體現(xiàn)在調(diào)查時(shí)間較長(zhǎng)，在正常結(jié)案的8起反補(bǔ)貼案中，有4起稅案超過12個(gè)月，有2起正好耗費(fèi)12個(gè)月，只有2起耗費(fèi)時(shí)間小于12個(gè)月。

立案時(shí)間和辦案時(shí)間過長(zhǎng)不利于及時(shí)保護(hù)企業(yè)的相關(guān)利益，也在一定程度上打擊了申請(qǐng)人的積極性，不能適應(yīng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)需求。

三、我國(guó)進(jìn)口反補(bǔ)貼的對(duì)策

(一)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善《反補(bǔ)貼條例》

參照《SCM協(xié)定》相關(guān)規(guī)則進(jìn)一步規(guī)范《反補(bǔ)貼條例》，同時(shí)也可以借鑒美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以完善我國(guó)反補(bǔ)貼相關(guān)法律。

在實(shí)體法方面，首先應(yīng)明確規(guī)定上游補(bǔ)貼規(guī)則，打破上游補(bǔ)貼規(guī)則適用的地域限制，擴(kuò)大其使用范圍；其次應(yīng)完善損害認(rèn)定的規(guī)定，規(guī)范損害概念及內(nèi)涵，遵照國(guó)際規(guī)則制定審查內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查步驟，增強(qiáng)辦案透明度，滿足國(guó)際要求；最后要完善因果關(guān)系的認(rèn)定，通過制定具體而詳細(xì)的規(guī)則來確定補(bǔ)貼與損害之間的實(shí)質(zhì)因果關(guān)系，從而避免爭(zhēng)端和質(zhì)疑。

在程序法方面，不僅要按照《SCM協(xié)定》程序法方面的規(guī)定，進(jìn)行規(guī)范化的反補(bǔ)貼調(diào)查，明確反補(bǔ)貼措施，及時(shí)披露相關(guān)信息。還要完善反補(bǔ)貼救濟(jì)程序中司法審查的規(guī)定，建立反補(bǔ)貼訴訟體制，從法律層面上保障中國(guó)對(duì)外反補(bǔ)貼的合法性。

(二)提高國(guó)內(nèi)企業(yè)反補(bǔ)貼意識(shí)，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)作用

企業(yè)應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)了解反補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)，提升自己的反補(bǔ)貼意識(shí)，掌握進(jìn)口產(chǎn)品的基本情況，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)外廠商可能存在的補(bǔ)貼行為，從而科學(xué)合理地運(yùn)用反補(bǔ)貼手段維護(hù)自身正當(dāng)利益。同行業(yè)的企業(yè)要積極聯(lián)合起來，團(tuán)結(jié)一致，密切合作，在準(zhǔn)備申請(qǐng)材料、提出申請(qǐng)以及后期調(diào)查過程中要積極參與、協(xié)調(diào)合作、共同配合。

同時(shí)，各行業(yè)協(xié)會(huì)也應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)與各企業(yè)間的聯(lián)系，一方面要以自身為紐帶聯(lián)結(jié)行業(yè)內(nèi)的諸多分散的企業(yè)，使之團(tuán)結(jié)起來代表國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一申訴，防止一些企業(yè)“搭便車”和內(nèi)訌的行為，從而提高對(duì)外反補(bǔ)貼申訴的能力，節(jié)約對(duì)外反補(bǔ)貼交易成本；另一方面還可以主動(dòng)承擔(dān)起反補(bǔ)貼申訴的責(zé)任，培養(yǎng)大量反補(bǔ)貼專業(yè)領(lǐng)域的人才。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)制定責(zé)任分明的規(guī)章制度，進(jìn)而有效提高行業(yè)反補(bǔ)貼立案水平。

(三)構(gòu)建完善的執(zhí)法體系，提高執(zhí)法水平

我國(guó)《反補(bǔ)貼條例》第十六條規(guī)定一般情況下立案時(shí)間為60天，第二十七條規(guī)定立案后調(diào)查時(shí)間一般為12個(gè)月，最長(zhǎng)不得超過18個(gè)月。而美國(guó)立案時(shí)間僅為20天，160天內(nèi)必須做出初裁(特殊情況可延長(zhǎng)50天)，在初裁后75天內(nèi)必須做出終裁(情況復(fù)雜可延長(zhǎng)60天)。由此可見，我國(guó)調(diào)查時(shí)間過長(zhǎng)，不利于及時(shí)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，因此應(yīng)縮短立案時(shí)間和立案后的調(diào)查時(shí)間，提高執(zhí)法效率，增強(qiáng)時(shí)效性。

同時(shí)，為提高執(zhí)法效率還應(yīng)適當(dāng)增加有關(guān)部門反補(bǔ)貼人員編制，提高選拔門檻，選擇職業(yè)道德感強(qiáng)和具備較好業(yè)務(wù)水平的人員，不斷優(yōu)化我國(guó)反補(bǔ)貼辦案人員的素質(zhì)。同時(shí)也可以組織集體學(xué)習(xí)，及時(shí)更新其知識(shí)體系，與時(shí)俱進(jìn)，促使其嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，提升辦案能力和水平。此外，還可以配備并訓(xùn)練一批專業(yè)隊(duì)伍，配合商務(wù)部相關(guān)反補(bǔ)貼事項(xiàng)的開展，減輕辦案壓力。