從“禁摩令”看社會(huì)政策的公平與效率

王閑

摘要 我國(guó)推出“禁摩令”已有30余年，一直以來(lái)爭(zhēng)議不斷。結(jié)合“禁摩令”出臺(tái)的時(shí)代背景，本文認(rèn)為“禁摩令”是“效率優(yōu)先，兼顧公平”這一發(fā)展理念的產(chǎn)物。雖然帶來(lái)一定的成效，但也引發(fā)了許多社會(huì)問(wèn)題。隨著我國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，“禁摩令”也已經(jīng)完成了它的歷史使命，將逐步退出歷史舞臺(tái)，本文也嘗試提出一些建議。

關(guān)鍵詞 禁摩 公平 效率 社會(huì)政策

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.067

一、引言

自1985年北京出臺(tái)禁摩令以來(lái)，34年的時(shí)間里，陸續(xù)有約200個(gè)城市加入了禁摩陣營(yíng)。然而，社會(huì)上對(duì)于禁摩令的爭(zhēng)議從未停止，不僅是對(duì)禁摩理由及合理性的爭(zhēng)議，還有對(duì)于其合法性的質(zhì)疑，關(guān)于解禁的呼聲也一直沒(méi)有停止過(guò)。本文嘗試從社會(huì)政策制定的角度，結(jié)合其時(shí)代背景對(duì)禁摩令的產(chǎn)生進(jìn)行分析。

二、“禁摩令”的爭(zhēng)議

（一）禁摩合法性的爭(zhēng)議

禁摩令自出現(xiàn)以來(lái)，對(duì)于其是否合法的質(zhì)疑就從未間斷過(guò)。禁摩令的法律依據(jù)有兩點(diǎn)：一是《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第三十九條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施?！倍恰吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可?！?/p>

對(duì)于這些依據(jù)，已有專家學(xué)者指出了其中的不合理之處。郭赟、劉高林認(rèn)為該條款作為道路通行規(guī)定的限定性情形，被故意曲解，意圖為禁摩令披上合法外衣。限制或禁止摩托車登記上牌也超出了《行政許可法》第八條第二款賦予行政機(jī)關(guān)變更或撤回行政許可的權(quán)限。陳權(quán)指出禁摩令有違反《憲法》《立法法》的嫌疑，全國(guó)禁摩令的法律位階均是行政法規(guī)而決非法律，可大多數(shù)地區(qū)的禁摩令的處罰措施中均有對(duì)違反者的拘留、對(duì)車輛的沒(méi)收以及罰款。超出了自身的權(quán)利范圍。被限制或者剝奪了路權(quán)等同于限制或者剝奪了摩托車的使用權(quán)，涉嫌違反憲法。

2005年國(guó)家發(fā)改委明確指出一些地方禁摩的做法違背了有關(guān)法律法規(guī)，也違背了我國(guó)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的發(fā)展理念。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取解決措施，積極解決包括“雙禁”問(wèn)題在內(nèi)的一些實(shí)際問(wèn)題。這是第一次由國(guó)家層面否定禁摩令，具有重要的指導(dǎo)意義。然而令人遺憾的是，該回復(fù)發(fā)出后的14年里，禁摩令不僅未減少，反而愈演愈烈。

（二）禁摩合理性的爭(zhēng)議

雖然禁摩的各個(gè)城市情況有所不同，但禁摩的理由總體上來(lái)說(shuō)卻不盡相同，主要有3個(gè)方面：

（1）堵塞交通。交通擁堵是一個(gè)世界性的難題，是由多種因素導(dǎo)致的。摩托車的占地面積僅為汽車的1/8至1/10，并且具有汽車無(wú)法比擬的靈活性與機(jī)動(dòng)性，何來(lái)堵塞交通之說(shuō)？況且各個(gè)城市的交通擁堵也從未由于禁摩而有所緩解，根據(jù)《2019年Q2中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)交通擁堵排名前十的城市有9個(gè)城市都禁摩。事實(shí)上，汽車保有量的不斷增加才是交通擁堵的罪魁禍?zhǔn)住８鶕?jù)丹麥的哥本哈根大學(xué)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，如果減少10%的現(xiàn)有汽車保有量，交通堵塞的現(xiàn)狀會(huì)緩解40%。（2）污染環(huán)境。誠(chéng)然，由于所執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)不同，摩托車的單位污染物排放是高于汽車的。但是汽車的平均排量是摩托車的10倍以上，而平均載客數(shù)卻只有摩托車的1.5倍，其人均排放量遠(yuǎn)超摩托車。因此，由摩托車獨(dú)自承擔(dān)污染之罪名是有失公允的。更合理的做法是通過(guò)提高排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)減少摩托車的污染。歐美一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，環(huán)保問(wèn)題往往是成本問(wèn)題，而非技術(shù)問(wèn)題。只要提高標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管，摩托車的排放問(wèn)題是可以控制在合理范圍內(nèi)的。至于噪音污染，雖然的確存在一小部分摩托車“炸街黨”夜間飆車擾民，但是汽車飆車或是鳴笛擾民也是屢見(jiàn)不鮮，噪音污染問(wèn)題同樣并非摩托車獨(dú)有。（3）危害治安。廣州等地區(qū)曾經(jīng)由于飛車黨橫行導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)治安問(wèn)題，因此這些地區(qū)為了維護(hù)社會(huì)安定而開(kāi)始禁摩。然而摩托車本身只是一個(gè)交通工具，并無(wú)好壞之分。在飛車黨手中摩托車是實(shí)施犯罪的工具，在警察手中也可以是打擊犯罪的工具，正如里根那句名言所說(shuō)的：“槍不殺人，是人殺人?！碑?dāng)?shù)卣虼硕Γ幸蛞瓘U食、本末倒置之嫌。

通過(guò)以上分析不難看出，無(wú)論是情理還是法理，禁摩令的出臺(tái)都充滿爭(zhēng)議。一個(gè)不合情理的政策必然在執(zhí)行上遭遇重重阻力。每年都可見(jiàn)大大小小因禁摩導(dǎo)致的暴力抗法事件，引發(fā)不小的輿論影響。既然無(wú)論是情理還是法理禁摩令都具有極大爭(zhēng)議，那么為何不斷有城市加入到禁摩的陣營(yíng)呢？

三、“禁摩令”產(chǎn)生的背景和影響

在分析社會(huì)政策時(shí)我們必須深入了解其所處的時(shí)代背景，只有了解這個(gè)背景，才能客觀的看清社會(huì)政策出臺(tái)的原因。

（一）“禁摩令”的時(shí)代背景

仔細(xì)分析禁摩的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，禁摩令集中出臺(tái)的時(shí)期正是我國(guó)改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期。連續(xù)32年GDP保持了近10%的高速增長(zhǎng)，放眼世界也是罕見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)奇跡。這一奇跡的背后正是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一直貫徹執(zhí)行的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展理念。

公平與效率二者之間本身并無(wú)優(yōu)劣之分，而是必須根據(jù)所處的時(shí)代背景而有所偏重。當(dāng)社會(huì)嚴(yán)重不公平時(shí)，需要犧牲一部分效率來(lái)保障公平以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;當(dāng)生產(chǎn)力落后時(shí)，為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就不得不犧牲一部分的公平來(lái)提升效率。比如我國(guó)90年代的下崗大潮，就是典型的為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而做出的讓步。如果把公平和效率比作社會(huì)發(fā)展的兩條腿，那么到底是先邁左腿還是先邁右腿，又或者是一起跳，都要視所處的環(huán)境來(lái)決定。我國(guó)改革開(kāi)放之初所處的環(huán)境是生產(chǎn)力低下，人民生活水平急需提高，人們都“窮怕了”，發(fā)展經(jīng)濟(jì)讓人民吃飽飯就成了當(dāng)務(wù)之急。而要想趕上西方發(fā)達(dá)國(guó)家，就必須實(shí)現(xiàn)比這些西方發(fā)達(dá)國(guó)家更高的發(fā)展速度，就必須大大提高生產(chǎn)效率，即“效率優(yōu)先”。至于公平的問(wèn)題，則只能待生產(chǎn)力提高后再來(lái)彌補(bǔ)，即“兼顧公平”。

正如一枚硬幣有兩面，這樣的發(fā)展模式在飛速提高生產(chǎn)力的同時(shí)也產(chǎn)生了負(fù)面的影響。多年的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展所帶來(lái)的認(rèn)知上的慣性，使得一些官員眼里慢慢地只有“效率優(yōu)先”，而忘記了還要“兼顧公平”，于是形成了極具時(shí)代特色的行政理念：一是唯GDP論。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，GDP都是考核政府政績(jī)最重要的指標(biāo)。一些地方政府只看見(jiàn)眼面前的利益，而忽視長(zhǎng)久的、可持續(xù)的發(fā)展。二是地方政府強(qiáng)權(quán)管理的理念。很多地方政府的理念依然停留在傳統(tǒng)的“管理”而非“治理”，處理矛盾手法簡(jiǎn)單粗暴、一刀切。

（二）“禁摩令”產(chǎn)生的影響

不可否認(rèn)，地方政府禁摩的行為在短期內(nèi)確實(shí)帶來(lái)了一定的成效。比如，在一定程度上提升了城市交通管理的效率、改善了城市的治安狀況等。陳祎霏等人通過(guò)數(shù)據(jù)分析指出：可以看到“禁摩限電”政策實(shí)施前后交通狀況的不同與它們的差異程度：如果不施行“禁摩限電”政策，摩電車輛在城市交通中的比例很難降下來(lái);而施行“禁摩限電”政策，只要配套措施及時(shí)跟進(jìn)，不會(huì)對(duì)市民出行造成很大影響。與此同時(shí)，政府通過(guò)“禁摩限電”，可以提高城市治安，節(jié)省財(cái)政支出。

然而隨著時(shí)間的推移，禁摩帶來(lái)的成效逐漸淡化，而其帶來(lái)的不公平便逐漸凸顯：（1）禁摩導(dǎo)致摩托車產(chǎn)業(yè)的萎靡。我國(guó)作為摩托車生產(chǎn)大國(guó)，有幾百萬(wàn)摩托車從業(yè)者和幾千萬(wàn)摩托車消費(fèi)者。隨著越來(lái)越多的城市加入禁摩，國(guó)內(nèi)的摩托車產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)一蹶不振，造成的損失難以估計(jì)。（2）增加了低收入人群的負(fù)擔(dān)。摩托車作為一種兼具機(jī)動(dòng)車的性能和非機(jī)動(dòng)車的便利的交通工具，深受低收入人群的歡迎。在禁摩后，低收入人群由于經(jīng)濟(jì)能力限制無(wú)法購(gòu)買汽車，要么騎更加危險(xiǎn)的黑車或電動(dòng)車，要么依靠消耗大量時(shí)間成本的公共交通，增加了生活成本。

四、新時(shí)代背景下的“禁摩令”

（一）新時(shí)代需要公平和效率并重

習(xí)近平主席在十八大報(bào)告中指出“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位?！苯?jīng)過(guò)幾十年的改革開(kāi)放，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)不可同日而語(yǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)打好，是時(shí)候?qū)ι蠈咏ㄖM(jìn)行革新了。因而我國(guó)的發(fā)展理念也由“效率優(yōu)先，兼顧公平”開(kāi)始向“兼顧公平與效率”轉(zhuǎn)變。作為犧牲公平換取效率的時(shí)代產(chǎn)物，禁摩令也走到了歷史的十字路口。

2016年4月，國(guó)務(wù)院評(píng)價(jià)深圳、廣州、東莞等地方大力度進(jìn)行“禁摩限電”行動(dòng)，認(rèn)為該行動(dòng)不僅使警民矛盾激化，也造成了低收入群體工作和生活上的不便。李克強(qiáng)總理指出，地方政府必須加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，一禁了之是懶政的表現(xiàn)。2017年12月，西安市廢除了一批政府文件，其中就包含原來(lái)的禁摩規(guī)定，成為國(guó)內(nèi)第一個(gè)解禁摩托車的大城市。一時(shí)間，輿論沸騰，對(duì)西安市政府的贊譽(yù)刷屏網(wǎng)絡(luò)。2018年初，隨著第一塊陜A摩托牌照合法上牌，西安摩托車如雨后春筍，摩托車駕考業(yè)務(wù)和摩托車銷量節(jié)節(jié)攀升，西安的摩托車產(chǎn)業(yè)終于迎來(lái)了久違的春天。

（二）解禁需要加強(qiáng)管理作為前提

當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)全面解禁還有很長(zhǎng)的路要走，加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范管理摩托車產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)，才能避免解禁后帶來(lái)更多的問(wèn)題。借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，可以更快更好地度過(guò)這一階段。

（1）規(guī)范摩托車駕照考核制度。我國(guó)摩托車駕照考核制度比較落后，考試的內(nèi)容也非常簡(jiǎn)單，只需繞幾根桿子。可即便如此，“買駕照”“代考”等現(xiàn)象依然大行其道。這樣制度下培養(yǎng)出來(lái)的駕駛員，其駕駛技能和安全意識(shí)都缺少保障。反觀日本，作為摩托車強(qiáng)國(guó)，摩托車保有量巨大，但是交通事故發(fā)生率卻一直很低，正得益于其極其嚴(yán)格的駕照考核制度。有數(shù)據(jù)顯示，日本摩托車駕照平均需要考15次才能過(guò)關(guān)。這樣嚴(yán)格的制度可以確保每一個(gè)駕駛?cè)硕际呛细竦?，事故率自然就?huì)降低。（2）加強(qiáng)對(duì)摩托車市場(chǎng)的監(jiān)管。由于禁摩，許多摩托車消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)正規(guī)渠道購(gòu)買摩托車，只能從非法渠道購(gòu)買手續(xù)不全、來(lái)路不正的車，存在著嚴(yán)重的安全隱患。加強(qiáng)對(duì)摩托車市場(chǎng)的監(jiān)管，讓消費(fèi)者能夠買到質(zhì)量一直保障的摩托車，對(duì)于規(guī)范摩托車的管理有重要意義。（3）加強(qiáng)道路建設(shè)和交通管理?？梢詤⒖寂_(tái)灣省的經(jīng)驗(yàn)，在道路最右側(cè)為摩托車劃出專門的道路。當(dāng)然也可以根據(jù)城市的具體情況進(jìn)行優(yōu)化，比如很多城市有公交車專用道，私人汽車不允許駛?cè)?，造成了一定程度的資源浪費(fèi)?？梢钥紤]允許摩托車有條件駛?cè)?，把道路資源充分利用起來(lái)。此外，實(shí)行二段式左轉(zhuǎn)等摩托車專用規(guī)則，可以有效提高交通效率，減少交通擁堵，降低交通事故發(fā)生率。

五、結(jié)語(yǔ)

禁摩令的出臺(tái)是具有一定的歷史必然性的，我們?cè)谥赋銎洳蛔愕耐瑫r(shí)，也應(yīng)當(dāng)肯定它所帶來(lái)的成效。社會(huì)政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，需要充分調(diào)研，多方考量，聽(tīng)取民意。簡(jiǎn)單粗暴的一刀切，只會(huì)凸顯管理能力不足或懶政，不符合時(shí)代發(fā)展的要求。我國(guó)正處于中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)的行政模式，運(yùn)用科學(xué)合理的行政思維，以契合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。多元化的交通需要多元化的交通工具，才能滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活向往的需要。