新中國成立70年來高等教育辦學(xué)體制改革的歷史回顧與未來展望

皇甫林 曉梁茜

摘要： 辦學(xué)體制改革在高等教育體制改革中極為關(guān)鍵。新中國成立70年來，我國高等教育辦學(xué)體制從“國有公辦”逐步轉(zhuǎn)向多元化辦學(xué)的格局。這一改革歷程既是高等教育外部資源配置方式的轉(zhuǎn)型，也是高等教育主體內(nèi)部利益的重新分配。政府權(quán)責(zé)劃分不清、高校及第三方辦學(xué)的力量仍然薄弱、制度保障體系不完善是制約當(dāng)前我國高等教育多元化辦學(xué)體制深化發(fā)展的現(xiàn)實困境。面向未來，高等教育辦學(xué)改革的方向應(yīng)該是多元化、規(guī)范化與國際化并存，堅持高等教育辦學(xué)多元化、深入落實高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革、促進(jìn)民辦高等教育的規(guī)范發(fā)展以及構(gòu)建具有競爭力的國際高等教育市場，為實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，建立現(xiàn)代高等教育體系打開新局面。

關(guān)鍵詞：新中國成立70年;高等教育;辦學(xué)體制改革;多元化辦學(xué);高等教育“放管服”改革

中圖分類號：G519文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-0717（2020）01-0073-07

高等教育辦學(xué)體制一般是指辦學(xué)活動的組織結(jié)構(gòu)以及與辦學(xué)活動相關(guān)的制度規(guī)范[1]。具體來說，其內(nèi)涵有三個方面：一是高等教育的辦學(xué)主體;二是高等教育辦學(xué)主體間權(quán)利的分配模式，包括一元化的政府辦學(xué)，多元化的政府、社會及私人辦學(xué)等;三是高等教育辦學(xué)模式背后的制度規(guī)范及運行機(jī)制，即高等教育機(jī)構(gòu)的舉辦者和投資者、管理者責(zé)權(quán)劃分和其相互關(guān)系的制度規(guī)范，以及在此基礎(chǔ)上所形成的管理機(jī)制與學(xué)校自主辦學(xué)的運行機(jī)制。其中，高等教育的辦學(xué)主體是辦學(xué)體制的核心，而辦學(xué)體制在絕大程度上為相應(yīng)的管理體制與投資體制奠定基礎(chǔ)。新中國成立尤其是改革開放40年以來，在多重因素的影響下，高等教育辦學(xué)體制在改革中不斷發(fā)展，逐漸探索出了一條政府自上而下改革與市場自下而上創(chuàng)新相結(jié)合的、具有中國特色的高等教育辦學(xué)之路。因循時間脈絡(luò)，本文重點回溯了我國高等教育辦學(xué)體制演變的歷史過程，評鑒隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷完善如何深化和規(guī)范高等教育的辦學(xué)體制，審視新時代背景下高等教育辦學(xué)體制的現(xiàn)實問題并對其未來趨勢予以展望，以期從辦學(xué)體制改革的視野豐富對我國高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的認(rèn)識。

一、新中國成立以來“國有公辦”高等? 教育辦學(xué)體制的探索（1949～1977年）

新中國成立之后，由于特定的國際國內(nèi)環(huán)境，我國高等教育形成了政府一元化辦學(xué)格局，以“國有公辦”為特征的高等教育辦學(xué)體制構(gòu)成了新中國成立伊始至改革開放前期的高等教育辦學(xué)圖景。

（一）“國有公辦”高等教育辦學(xué)體制的形成與發(fā)展

1.“國有公辦”辦學(xué)體制的初步形成：“條條分割”的高等教育格局（1949～1956年）

新中國成立初期，鑒于國情與蘇聯(lián)模式的影響，我國通過實行“維持原有學(xué)校，逐步加以必要的與可能的改良”的總方針[2]，恢復(fù)對各類高校的領(lǐng)導(dǎo)。隨后，國家在第一個五年計劃時期對舊中國的高等教育進(jìn)行根本的改造，通過接管公立高等學(xué)校，取消私立高校、教會學(xué)校，以建立起屬于新中國的具有鮮明公有制特色的高等教育辦學(xué)體系。這種辦學(xué)體制與當(dāng)時高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，基本特征為“國有公辦”，即國家對高等教育實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，高校的辦學(xué)經(jīng)費、教學(xué)計劃、專業(yè)設(shè)置等全部由國家包辦。在這一階段，全國高校由中央教育行政部門及其他相關(guān)部門“切條歸口管理”，建立起了“條條分割”的高等教育管理體制。

2.中央權(quán)力下放的最初嘗試：從“條條領(lǐng)導(dǎo)”到“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”再到“條塊領(lǐng)導(dǎo)”（1957～1965年）

這一時期，針對1956年后出現(xiàn)的對高校過度統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，國家先后出臺《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問題的意見》《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》等文件來下放高等教育辦學(xué)權(quán)利，對高校實行分級管理。在政策的指導(dǎo)下，中央部門除了領(lǐng)導(dǎo)少數(shù)高校外，其他大部分高校由省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在1958年4～5月間，江蘇、廣東、吉林、湖南等17個省市，新創(chuàng)立與舉辦的大學(xué)、?？茖W(xué)校約130多所，掀起了地方辦大學(xué)的潮流[3]。與此同時，中央政府權(quán)利下放，使高校管理開始從“條條領(lǐng)導(dǎo)”（中央部門）轉(zhuǎn)向“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”（省、市、自治區(qū)）。然而，中央政府在放權(quán)過程中缺失了對高等教育質(zhì)量的監(jiān)管，再加上“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”下高等教育的“大躍進(jìn)”，導(dǎo)致高校的發(fā)展受到了嚴(yán)重影響，超出中央的可控范圍。因此，1963年中央政府又提出高等教育實行中央與省、市自治區(qū)兩級管理的制度，且重新強(qiáng)調(diào)高校由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理，使高校的管理權(quán)限由“條條”管理轉(zhuǎn)向“條塊”管理，至此，高等教育由中央和地方分級分權(quán)管理、條塊分割的格局基本形成。但實質(zhì)上，高等教育還是全部由國家舉辦，在辦學(xué)體制上并沒有根本性突破。

3.“十年浩劫”帶來的高等教育“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”的躍進(jìn)期（1966～1977年）

1966年我國爆發(fā)了“文化大革命”，“十年浩劫”對我國高等教育事業(yè)造成了極為嚴(yán)重的“外傷”和“內(nèi)傷”。在此期間，高等教育的管理權(quán)限又逐漸從“條塊”管理趨向“塊塊”管理。1969年之后，“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”的高等教育得到了空前未有的發(fā)展，截至1971年，原來由中央部屬領(lǐng)導(dǎo)的176所高校，只留下了131所，而這其中的125所由中央與地方雙重管理，且以地方領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先。在這一相對混亂的時期，高等教育的“條塊”關(guān)系并未發(fā)生本質(zhì)改變。直至粉碎“四人幫”之后，國家才得以對高等教育界進(jìn)行全面整頓。

（二）“國有公辦”高等教育辦學(xué)體制的特征

從二十世紀(jì)五十年代到七十年代末，我國一直保持著計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“國有公辦”的高等教育辦學(xué)體制，并在中央與地方辦學(xué)權(quán)利的“條塊拉鋸”中形成了一種自上而下通過行政手段進(jìn)行約束的制度環(huán)境。雖然在某一階段，地方政府獲得了高等教育的管理權(quán)限，但事實上地方政府僅扮演著中央政府“忠實代理人”的角色，這種辦學(xué)體制的形成與特定的歷史條件密不可分。新中國成立初期，基于國內(nèi)政權(quán)不夠穩(wěn)定、社會生產(chǎn)力相對落后以及效仿蘇聯(lián)的時代背景，高等教育完全變?yōu)閲业氖聵I(yè)，并被視為社會主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn)[4]。這種主要服務(wù)于計劃經(jīng)濟(jì)的辦學(xué)體制雖然有利于興辦社會主義高等學(xué)校，有益于有計劃有比例地培養(yǎng)專門人才服務(wù)于國家的工業(yè)化建設(shè)，但也存在鮮明的不足之處：

1.辦學(xué)主體與辦學(xué)形式的單一化

從辦學(xué)主體上來說，“國有公辦”的高等教育辦學(xué)體制表現(xiàn)為政府包攬辦學(xué)，除了政府，社會組織、團(tuán)體或個人等都不享有舉辦高校的權(quán)利。從辦學(xué)主體的樣態(tài)來說，表現(xiàn)為純粹的“公立”“公辦”，政府作為單一的辦學(xué)主體，承擔(dān)著興辦高校與投入經(jīng)費的主要責(zé)任。它抑制了社會力量辦學(xué)的積極性，導(dǎo)致民辦高等教育消聲匿跡了30余年。

2.“條塊分割”下的辦學(xué)封閉性

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，高等教育實行中央與地方分級辦學(xué)的體制，高校成為了政府部門的下屬單位。除了少數(shù)中央舉辦的高校，大多數(shù)地方政府舉辦的高校主要致力于培養(yǎng)本地區(qū)、本部門所需的人才，不同的地區(qū)、部門、學(xué)校及專業(yè)之間呈現(xiàn)各自分離、相互隔絕的狀態(tài)，導(dǎo)致學(xué)校布局不合理、低水平重復(fù)建設(shè)以及資源利用低效等弊端。

3.高校獨立辦學(xué)自主權(quán)的缺失

在“國有公辦”的高等教育辦學(xué)體制中，政府對高校統(tǒng)得過多，管的太死。高校的專業(yè)設(shè)置、教學(xué)大綱及教材選定、財務(wù)管理等各種事項都由政府以計劃方式集中管理，導(dǎo)致高校缺失辦學(xué)特色與辦學(xué)活力。在這種情況下，高校也形成了對政府的“等、靠、要”，表現(xiàn)出較強(qiáng)的依賴性、依附性與刻板性。

計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，高等教育被看作是純公共產(chǎn)品，政府成為了有限的高等教育資源分配的唯一主體。這一時期，高等教育屬于“國家供給型”（見圖1），即從高校的教育供給，到用人單位的教育需求，都嚴(yán)格以國家的計劃為準(zhǔn)。這種“國家供給型”的辦學(xué)體制不僅導(dǎo)致辦學(xué)經(jīng)費的不足，造成政府沉重的財政壓力，還難以滿足經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展對多樣化人才的需求，進(jìn)而引發(fā)高等教育供需關(guān)系的失衡。

二、改革開放以來高等教育多元化辦學(xué)? 體制的確立與發(fā)展（1978年至今）

1978年至今的經(jīng)濟(jì)體制改革，形成了公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的多元化經(jīng)濟(jì)格局。相應(yīng)地，高等教育也逐步從單一的政府辦學(xué)格局轉(zhuǎn)向以政府辦學(xué)為主、社會各界積極參與的多元化辦學(xué)格局。

（一）地方政府辦學(xué)積極性的調(diào)動與社會力量辦學(xué)的恢復(fù)（1978～1991年）

改革開放以來，“國有公辦”的單一化辦學(xué)體制開始暴露出無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的種種弊端。為調(diào)動各級政府辦學(xué)的積極性，1985年中共中央發(fā)布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，開始實行三級辦學(xué)的體制（中央、省、中心城市）。在三級辦學(xué)體制下，“條塊分割”的格局得到不斷強(qiáng)化，中央各個主管部門之間（“條條”）、地方各級政府之間（“塊塊”）、中央主管部門與地方政府之間（“條塊”）的辦學(xué)互不相通，培養(yǎng)人才都強(qiáng)調(diào)優(yōu)先滿足各自的需求。在實踐中，只有中心城市辦學(xué)真正將高等教育的兩級辦學(xué)轉(zhuǎn)向了三級辦學(xué)的新格局。然而，中心城市辦學(xué)即使在投資來源上有了一些變化，仍未能在管理體制與運行機(jī)制方面發(fā)生巨大變革，依舊擺脫不了國家辦學(xué)的“影子”。

這一時期，除了地方政府辦學(xué)積極性得到提高之外，社會力量舉辦高等教育的嘗試也取得了進(jìn)展。1978年之后，我國開始出現(xiàn)民辦高校，但這些民辦高校暫時未獲得合法性地位。直到1984年，才誕生了首批國家承認(rèn)學(xué)歷的民辦高校——北京海淀走讀大學(xué)、浙江樹人大學(xué)、四川天一學(xué)院和鄭州黃河科技學(xué)院[5]。之后，興辦民辦高等學(xué)校的浪潮席卷全國。但是，各校辦學(xué)質(zhì)量良莠不齊，以至1987～1991年國家教委先后督促地方教育行政部門對不合理的民辦高校進(jìn)行清理。這一時期，國家尚未出臺鼓勵社會力量舉辦高等教育的相關(guān)政策，民辦高等教育一直在夾縫中緩慢發(fā)展。

總體而言，20世紀(jì)80年代國家對于高等教育辦學(xué)體制改革的關(guān)注力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，中心城市辦學(xué)與民辦高等教育的萌芽對原有辦學(xué)體制發(fā)起了最早的沖擊，只是波及范圍和沖擊力度非常有限。

（二）高等教育多元化辦學(xué)秩序的形成與民辦高等教育合法性地位的確立（1992～2011年）

黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國家需要加快高等教育的發(fā)展。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，要進(jìn)行辦學(xué)體制改革，逐步建立起以中央和省兩級政府辦學(xué)為主、社會各界共同辦學(xué)的格局，擴(kuò)大省級政府發(fā)展地方高等教育的權(quán)利。1995年《教育法》的出臺，從法律上保障了地方政府獲得區(qū)域高等教育的主導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、統(tǒng)籌權(quán)。黨的十五大之后，中央主管部門集中下放了所屬高校，地方政府開始掌握日漸豐富的高等教育資源以及地方高等教育的統(tǒng)籌權(quán)與管理權(quán)，逐漸成為真正獨立的利益主體，“塊塊分割”的格局最終形成并不斷得以強(qiáng)化[6]。

在這一時期，民辦高等教育獲得了較快發(fā)展。《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的先后出臺，以國家法律的形式對社會力量舉辦高等學(xué)校表示肯定與鼓勵。在實踐中，隨著1999年高等教育的擴(kuò)招，國內(nèi)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的一些公辦高校開始利用非國家財政性經(jīng)費自下而上舉辦國有民辦二級學(xué)院。針對這種辦學(xué)模式，國家進(jìn)行了規(guī)范管理并將其改名為獨立學(xué)院。在政策支持下，它隨后迅速增長到300多所[7]，成為了民辦機(jī)制新增的高等教育資源。2006年，教育部在《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》中首次提出“獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)”，這意味著獨立學(xué)院可以按普通高校設(shè)置程序逐步轉(zhuǎn)為獨立建制的民辦普通高校[8]。2008年施行的《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，給予了獨立學(xué)院五年過渡期，正式拉開了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的序幕，由此一批獨立學(xué)院逐步轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校[9]。但從目前來看，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的比例較低，區(qū)域分布不均衡。在脫離母體高校的過程中，獨立學(xué)院面臨著資產(chǎn)過戶困難、辦學(xué)面積不達(dá)標(biāo)、辦學(xué)行為不規(guī)范等困難。

20世紀(jì)90年代以來，我國高等教育逐漸發(fā)展為政府主導(dǎo)、社會力量并存的多元化辦學(xué)格局，在辦學(xué)主體與投資主體上均呈現(xiàn)出多元化特征，多種辦學(xué)模式得到了發(fā)展。這一時期，法律上的許可為地方以及社會力量參與高等學(xué)校辦學(xué)提供了合法性依據(jù)，但是社會力量與高校自身辦學(xué)的積極性還不夠，相關(guān)制度安排也有待進(jìn)一步完善。

（三）高等教育多元化辦學(xué)體制的深化（2012年至今）

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的供給側(cè)改革亟需教育領(lǐng)域做出更為深入的變革。在此背景下，高等教育辦學(xué)體制的改革致力于使政府、高校、社會等相關(guān)利益群體緊密合作，通過簡政放權(quán)，更大限度釋放市場活力，激發(fā)高校辦學(xué)活力，促進(jìn)高等教育辦學(xué)的供給側(cè)與社會需求側(cè)平衡[10]。

這一時期，努力構(gòu)建政府、市場、高校之間的新型關(guān)系，改變高校與政府之間的隸屬關(guān)系成為改革的主線。例如，高等教育領(lǐng)域“管辦評分離”的目的在于徹底改變政府部門越位全包全管、學(xué)校失位無權(quán)舉辦、社會缺位無從參與的傳統(tǒng)辦學(xué)局面，突出學(xué)校與社會在國家教育系統(tǒng)中的主體性與自覺性，實現(xiàn)政府、學(xué)校、社會多主體的共存共治、共享善治[11]。然而，實踐中高等教育領(lǐng)域“管辦評分離”還不夠深入，導(dǎo)致效果欠佳。為了進(jìn)一步破除高等教育辦學(xué)的體制障礙，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，2017年教育部等五部門《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》提出，要加快高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革。隨后，不少省市開展了“放管服”改革的實踐探索，如出臺政策文件、實施分類管理和合同管理、對辦學(xué)行為及辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管等。但是，當(dāng)前“放管服”改革的效果并不理想，主要因為地方政府、高校及相關(guān)部門對“放管服”的內(nèi)涵與邏輯理解不深入，“管辦評分離”改革不到位，省級統(tǒng)籌能力不足，高校內(nèi)部治理效能偏低等[12]。

促進(jìn)民辦教育發(fā)展，拓寬高等教育領(lǐng)域的社會資金來源渠道，是深化高等教育辦學(xué)體制改革的另一重要方面。在黨的十八大精神的指導(dǎo)下，我國制定了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵社會力量興辦教育的若干意見》。這充分表明，在新時代民辦教育的發(fā)展被列入重要的議事日程。2016年通過的《民辦教育促進(jìn)法》，則正式宣告我國民辦教育進(jìn)入分類管理新格局。在它的精神指導(dǎo)下，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》等系列文件先后出臺，基本確立了我國民辦高等教育分類管理的改革制度和實施體系。

綜上，高等教育領(lǐng)域的“管辦評分離”改革、“放管服”改革以及民辦高等教育的體制機(jī)制創(chuàng)新等都是高等教育領(lǐng)域供給側(cè)改革的重要舉措，旨在為高等教育的多元化辦學(xué)營造良好的制度環(huán)境，構(gòu)建良好的高等教育生態(tài)以豐富高等教育供給，更好地滿足多樣化需求。在此過程中，改革也對各利益主體間的責(zé)權(quán)劃分、省級政府的教育統(tǒng)籌能力、高校內(nèi)部治理能力等提出了新的挑戰(zhàn)。

（四）高等教育多元化辦學(xué)體制的性質(zhì)

改革開放以來逐步形成的高等教育多元化辦學(xué)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革不斷深入的必然結(jié)果：一方面，政府主動進(jìn)行自上而下的改革;另一方面，市場力量自下而上發(fā)揮作用進(jìn)而“倒逼”國家改革，在這一過程中政府力量起主導(dǎo)作用。從本質(zhì)上來講，高等教育辦學(xué)體制的改革是受供求變化影響的高等教育資源配置方式的轉(zhuǎn)變。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，與之相適應(yīng)的政府、市場、學(xué)術(shù)三種力量將會以與制度創(chuàng)新相一致的范式，逐步以新資源配置方式代替舊的資源配置方式[13]，即高等教育資源逐步從計劃方式轉(zhuǎn)向計劃與市場共同配置，市場在資源配置中的作用由“基礎(chǔ)性作用”轉(zhuǎn)向“決定性作用”[14]。高等教育資源配置的主體則轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場（社會）與高校。需注意的是，我國的高等教育并非絕對化的市場方式，而是計劃配置和市場配置不同程度的結(jié)合，通過相互滲透的雙重調(diào)控渠道實現(xiàn)計劃與市場的有機(jī)協(xié)調(diào)，讓市場方式充分發(fā)揮資源配置的效率，讓計劃方式保障高等教育資源配置的公平。

目前，高等教育多元化辦學(xué)的價值理念與辦學(xué)思路已經(jīng)得到了認(rèn)可，但是真正的多元化辦學(xué)還未真正實現(xiàn)。最為突出的問題表現(xiàn)為，當(dāng)前的多元化辦學(xué)體制依然沒有完全擺脫傳統(tǒng)的高度集中的體制的“桎梏”，且在千絲萬縷的聯(lián)系中進(jìn)一步衍生出各種復(fù)雜的辦學(xué)困境，持續(xù)制約著高等教育辦學(xué)體制的深化改革。

1.政府權(quán)責(zé)劃分不清

政府權(quán)責(zé)不清可能會導(dǎo)致高等教育辦學(xué)中出現(xiàn)過度放權(quán)或越權(quán)現(xiàn)象。一是中央的分權(quán)限度問題。在深化行政體制改革的過程中，省級統(tǒng)籌的權(quán)限不斷加強(qiáng)，導(dǎo)致各地對高等教育資源的競爭過度、高等教育地方保護(hù)主義突出、區(qū)域高等教育發(fā)展差距拉大、教育公平問題凸顯、區(qū)域間高等教育缺乏有效交流等問題。二是政府的越權(quán)問題。由于傳統(tǒng)行政慣性，政府部門至今偏好采取行政手段來管理和控制高等教育的相關(guān)事務(wù)，常常出現(xiàn)不適當(dāng)?shù)母深A(yù)或者越權(quán)行為。高校自主權(quán)仍來自于政府的授權(quán)與權(quán)力下放，反映了政府對高校仍有最終的控制權(quán)，我國高等教育治理的過程中“類市場化治理”的特征明顯[15]。

2.高校及第三方辦學(xué)力量仍然薄弱

多元化辦學(xué)的關(guān)鍵在于充分調(diào)動各方辦學(xué)積極性，最終達(dá)到優(yōu)化資源的目的。然而，目前高等教育中高校及第三方辦學(xué)力量仍然薄弱。一方面，高校自身辦學(xué)潛力沒有得到有效發(fā)揮，對政府存在較為嚴(yán)重的資源依賴性[16]。另一方面，社會力量參與辦學(xué)的力度不夠。我國高等教育市場還處于發(fā)育程度較低的水平。按照伯頓·克拉克的“三角協(xié)調(diào)模型”，每一個國家的高等教育系統(tǒng)都存在國家、市場與學(xué)術(shù)三種權(quán)利[17]，由于各個國家的偏好不同進(jìn)而形成三種權(quán)利間不同程度的結(jié)合。在我國高等教育的“三角模式”中，政府力量發(fā)揮主導(dǎo)作用，這在一定程度上制約了高校自身與社會各界辦學(xué)的活力。

3.制度保障體系不完善

關(guān)于高等教育辦學(xué)的政策法規(guī)數(shù)量豐富，然而政策之間并沒有形成連貫統(tǒng)一的機(jī)制，甚至出現(xiàn)相互重復(fù)與矛盾的現(xiàn)象。如關(guān)于民辦教育發(fā)展的政策法規(guī)相對模糊、籠統(tǒng)，對民辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清以及政策的反復(fù)多變，影響了社會力量辦學(xué)的積極性。此外，對于社會力量參與辦學(xué)缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計、制度保障，關(guān)于高等教育開放辦學(xué)的相關(guān)規(guī)定有待規(guī)范化。

三、高等教育多元化辦學(xué)體制的未來前瞻

通過回顧和總結(jié)我國高等教育辦學(xué)體制改革的70年，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制決定了辦學(xué)體制，社會的需求是辦學(xué)體制改革與發(fā)展的動力。2019年，我國頒發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》，這是新時代推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國的綱領(lǐng)性文件，其中強(qiáng)調(diào)了高等教育內(nèi)涵發(fā)展是構(gòu)建現(xiàn)代教育體系的重要著力點。因此，深化高等教育辦學(xué)體制改革要為構(gòu)建現(xiàn)代高等教育體系服務(wù)，未來的高等教育辦學(xué)應(yīng)該是多元化、規(guī)范化、國際化并存，保持競爭張力與激發(fā)內(nèi)在活力。

一是堅持高等教育辦學(xué)多元化。在合法的范圍內(nèi)，一所高校的舉辦者以及參與辦學(xué)者可以有不同的主體。我們要進(jìn)一步加大社會力量參與辦學(xué)的比重，吸引社會投資到高等教育領(lǐng)域，拓寬高校的經(jīng)費來源渠道，為高校開辟新的生存與發(fā)展空間，激發(fā)高等教育市場活力，實現(xiàn)高等教育辦學(xué)模式的多元化。除了公辦學(xué)校、民辦學(xué)校，還要有混合制學(xué)校、企業(yè)大學(xué)，甚至有“虛擬學(xué)?！保苿痈叩冉逃┙o平臺的優(yōu)質(zhì)化[18]，實現(xiàn)高等教育提供方式的多元化，真正滿足人們多樣化的教育需求。

二是在高等教育放權(quán)賦能的背景與趨勢下，進(jìn)一步深入落實高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革。政府首先要更為精準(zhǔn)地“放”，針對高校辦學(xué)中的不同問題探索按需放權(quán)、差異性放權(quán)，確保地方政府與高校權(quán)利的真正落地。其次，在精準(zhǔn)放權(quán)的前提下，要更為有效地“管”，有效發(fā)揮“三個清單”的作用，建立政府、高校、社會不同主體的履責(zé)機(jī)制與信用機(jī)制，推動“管辦評”真正分離。再次，要提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，強(qiáng)化省級統(tǒng)籌能力，精簡辦事流程，完善地方高等教育的服務(wù)機(jī)制。此外，中央政府要做好區(qū)域間的“協(xié)調(diào)者”，對區(qū)域間高等教育發(fā)展的不均衡、不公平問題進(jìn)行宏觀調(diào)控，搭建區(qū)域間的合作平臺，促進(jìn)高等教育質(zhì)量的整體提升。最后，高校要更有能力地“接”。高校要有效接住權(quán)利并運用好權(quán)利，才能保證辦學(xué)自主權(quán)的真正落實。因此，高校內(nèi)部治理能力的提升是關(guān)鍵。我們可以通過將高校內(nèi)部治理的要求法律化以引起高校對內(nèi)部治理的重視，推進(jìn)以學(xué)校章程為核心的學(xué)校治理機(jī)制建設(shè)，建立現(xiàn)代大學(xué)制度與自律機(jī)制，從而保證高校規(guī)范有序地自主發(fā)展。

三是促進(jìn)民辦高等教育的規(guī)范發(fā)展。我國的民辦高等教育呈現(xiàn)“大而不強(qiáng)，多而不優(yōu)”的弱勢格局，在類型上屬于需求吸納型而非精英型[28]，未來要加快民辦高校從低層次向高水平發(fā)展轉(zhuǎn)變，營造良好的制度環(huán)境。首先，要理順涉及民辦高等教育的各方主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從制度上予以保護(hù)與支持。其次，要著力提升民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量，支持我國民辦研究型高校的創(chuàng)辦與招生，做好配套措施。再次，應(yīng)該加大對獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的扶持，尤其要加強(qiáng)對轉(zhuǎn)設(shè)后的獨立學(xué)院的引導(dǎo)，扶持這些學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)學(xué)校的特色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。最后，要規(guī)范市場行為，營造良好的市場環(huán)境，對不合理、不明確的制度安排加以調(diào)整與完善。

四是構(gòu)建更加包容開放的國際高等教育市場。面向未來，要實現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代高等教育體系的目標(biāo)，必然要求我國的高等教育與國際接軌，構(gòu)建在國際上具有較強(qiáng)競爭力的高等教育市場。一方面，要進(jìn)一步擴(kuò)大教育開放，同世界一流資源開展高水平合作辦學(xué)[19]，探索不同國家間的多樣化的新型合作辦學(xué)模式，實現(xiàn)高校辦學(xué)理念、辦學(xué)要素以及辦學(xué)行為等方面的良好互動與深度合作，積極推動中外合作教育轉(zhuǎn)型升級。另一方面，要凸顯中國高等教育的吸引力、競爭力與影響力，促進(jìn)我國高等教育從“引進(jìn)”到“輸出”、從“開放”到“開拓”發(fā)生質(zhì)的改變。高等教育作為國家軟實力的重要組成部分，在國際文化交流中發(fā)揮著關(guān)鍵作用[20]，這要求我國在高等教育辦學(xué)上做出更多本土化的努力與嘗試，將中國經(jīng)驗分享給世界。

概而言之，新中國成立70年高等教育辦學(xué)體制的改革歷程是一個伴隨著中國特色社會主義教育體制改革不斷完善與深化的過程，也是一個以教育政策法規(guī)漸進(jìn)式推進(jìn)的自上而下的改革與以創(chuàng)新精神引領(lǐng)的社會力量自下而上的大膽實踐相結(jié)合的持續(xù)探索的過程。從計劃經(jīng)濟(jì)時期的“國有公辦”的一元化辦學(xué)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期多元化辦學(xué)體制的形成與發(fā)展，是受教育供求關(guān)系影響的高等教育資源的重新配置，也是各方利益主體不斷合理劃分權(quán)責(zé)與利益博弈的過程，更是一個不斷尋求突破，走向法制化與共同治理，激發(fā)各方活力的過程。面向未來，我國的高等教育肩負(fù)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步和綜合國力提升的戰(zhàn)略重任，高等教育辦學(xué)體制改革應(yīng)從培養(yǎng)人才和適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)、社會需要著眼，充分調(diào)動各方辦學(xué)的積極性，使高等教育體系迸發(fā)更多的生機(jī)與活力。

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Abstract： The school running system reform is extremely crucial in the higher education system reform. Ever since the founding of the People's Republic of China， China's higher education system has gradually shifted from "state-owned and government-run " to a diversified school-running pattern. The essence of this reform is not only the transformation of the mode of the allocation of external resources in higher education， but also the redistribution of the internal interests of higher education. The unclear division of governments powers and responsibilities， the weak power of universities and the society to run schools and the imperfection of the legal guarantee system are dilemmas that restrict the development of diversified education. Facing the future， the direction of reform of higher education should be a combination of diversification， normalization and globalization. In order to realize quality development of higher education and establish a modern higher education system， we should insist on diversified education， implement Higher Education Reform of “Streamlining Administration， Delegating Powers， Improving Regulation and Services”， standardize the institutional environment construction of private higher education and enhance competitiveness in the international higher education market.

Key words ： 70th anniversary of the founding of the Peoples Republic of China;higher education; the school running system reform ; diversified education; higher education reform of “streamlining administration， delegating powers， improving regulation and services”

（責(zé)任編輯? 黃建新）