社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展與完善

肖蕾

摘要：隨著人口老齡化形勢日益嚴峻，老年人及家屬希望獲得便捷、優(yōu)質的養(yǎng)老服務。李克強總理在政府工作報告中指出，要大力發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)。當前，各個城市都在積極探索社區(qū)養(yǎng)老服務，郴州市作為第四批中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點地區(qū)，在社區(qū)養(yǎng)老服務方面做出了努力，但仍存在諸多問題。為了更好地完善社區(qū)養(yǎng)老服務，需要政府、社會、市場共同努力，不斷提高老年人及家屬的獲得感和幸福感。

關鍵詞：老齡化;養(yǎng)老服務;社區(qū)養(yǎng)老

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A

文章編號：1009-3605（2020）01-0032-05

2019年3月，李克強總理在政府工作報告中指出，要大力發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)。這是由老齡化的發(fā)展趨勢及養(yǎng)老需求決定的。國際上通常認為，當一個國家或地區(qū)60歲以上老年人占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)處于老齡化社會。當前，老齡化已成為全球普遍面臨的一個問題，中國沒有例外。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年末，我國60周歲及以上人口達24949萬人，占總人口的17.9%。黨的十九大報告指出，要全面建成以“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合”的多層次養(yǎng)老服務體系。這其中，社區(qū)作為居民生活的基本單元，既是居家養(yǎng)老的有力支撐，又是養(yǎng)老機構的合作伙伴，其重要性不言而喻。

一、發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務的重要意義

（一）發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務是回應老年人和家屬需求的必然選擇

養(yǎng)老的涵義非常豐富，其中，精神的慰藉和滿足是不可缺少的，要滿足精神需求就不能離開家屬的支持和陪伴。受傳統(tǒng)文化的影響，老年人普遍希望在熟悉的家庭環(huán)境中養(yǎng)老，甚至認為離開家去機構養(yǎng)老是無兒女或兒女不孝的無奈選擇。而我國老齡化程度的快速提高、家庭規(guī)模趨小、社會競爭加劇等一系列變化使得傳統(tǒng)家庭對養(yǎng)老的支撐能力日益減弱，年輕人沒有足夠的時間和精力照顧多位老人。家庭服務功能的弱化，必然導致相應的服務功能外移。社區(qū)的興起有效地承接了這一服務功能，在社區(qū)，老人仍然生活在自己熟悉的環(huán)境當中，同時又能充分利用社區(qū)的養(yǎng)老服務資源，既能滿足老人的精神需求，也能減少兒女的牽掛，在經(jīng)濟上，也是相對劃算的選擇。

（二）發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務是學習國際養(yǎng)老經(jīng)驗的必然選擇

上世紀80年代以來，隨著人口老齡化狀況日益加劇，衛(wèi)生服務費用、長期護理服務費用等支出不斷上升，給許多西方國家?guī)砹撕艽蟮呢斦毫?，于是開始重新審視原有的養(yǎng)老服務政策，對養(yǎng)老服務采取“去機構化”的取向，嘗試以家庭、社區(qū)與機構相結合的方式提供養(yǎng)老服務。縱觀國外養(yǎng)老服務發(fā)展和改革的歷史進程，有一些經(jīng)驗值得借鑒：一是積極推進居家養(yǎng)老服務，服務項目包括醫(yī)療護理、日間照料、家政服務、出行服務、精神慰藉等;二是大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務，重視發(fā)揮非政府組織和志愿者隊伍的作用，強調在社區(qū)范圍內整合社會資源提供養(yǎng)老服務;三是全面推動機構養(yǎng)老發(fā)展，通過政策扶持、資金支持等手段鼓勵和推動養(yǎng)老機構的發(fā)展，進而促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務是相關理論探索研究的必然選擇

理論源于實踐，但理論又是行動的先導。近年來，新公共服務理論、福利多元主義理論、協(xié)同治理理論等的探索和研究共同指向了養(yǎng)老服務的供給主體是多元的。新公共服務理論認為，養(yǎng)老服務作為一種基本公共服務，在供給過程中政府主要發(fā)揮宏觀調控的作用，至于具體的事務應當更多地由市場、社會和個人來承擔，這其中社區(qū)作為一個基于合作和信任關系建立起來的共同體，能發(fā)揮很好的作用。福利多元主義認為社會福利的供給方包括國家、市場、社會及家庭幾個方面，幾者之間的關系是互補的，僅由其中單獨的任何一方承擔供給責任都不能達到預期效果，只有多方互補協(xié)作，才能彌補不足。這其中，社區(qū)能有效對接市場和社會，又是家庭的有力依托，因此能發(fā)揮重要作用。協(xié)同治理理論則是強調明確不同治理主體的權責，并最終形成合力，該理論為我國城市養(yǎng)老服務供給主體多元化提供了有益思路，在政府不斷重視、市場逐步發(fā)展的同時，社區(qū)在養(yǎng)老服務中也應該發(fā)揮應有的作用。由此可見，“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充”的理念正是這些理論的生動實踐，社區(qū)養(yǎng)老是理論的指引，也是實踐的要求。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務存在的問題

（一）對社區(qū)養(yǎng)老的認識存在偏差

正確認識社區(qū)養(yǎng)老是發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的前提。社區(qū)養(yǎng)老有“在社區(qū)養(yǎng)老”和“由社區(qū)養(yǎng)老”兩種理解。養(yǎng)老服務體系中的社區(qū)養(yǎng)老更多應指在社區(qū)養(yǎng)老。目前，社區(qū)工作人員卻多理解成了后者，表示社區(qū)工作本就繁雜，若還要給老年人去提供養(yǎng)老服務壓力很大，提出“專業(yè)的事應由專業(yè)的人做”“社區(qū)經(jīng)費連發(fā)工資都不太夠”“老人出事社區(qū)負不起責”等擔憂。由于存在認識上的偏差，很多社區(qū)并沒有積極探索養(yǎng)老服務的供給，導致大部分的社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心和日間照料中心名不副實，并不提供餐飲、床位等照料服務，而僅僅只是休閑娛樂中心，可供老年人在那里玩棋牌。另一方面，對于社區(qū)老年人及家屬而言，在社區(qū)養(yǎng)老方面，有的人對社區(qū)過于依賴，而有的又受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念的影響，難以邁出家門，對社區(qū)提供的養(yǎng)老服務存在疑慮甚至完全不信任。這些不全面、不客觀的認識是當前社區(qū)養(yǎng)老服務不太完善的重要原因。

（二）部分政策落實難以到位

近年來，國家層面及各省市相繼出臺了多項政策推動養(yǎng)老服務體系完善，但有的政策聯(lián)動不起來、落實不到位。如新建小區(qū)要求按人均用地不少于0.1平方米的標準規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施，很多小區(qū)確實也規(guī)劃了這個用地，但建成后并沒有把這個地用于建養(yǎng)老場所和設施，而目前絕大部分地區(qū)的政策無法約束這一問題。又如政策有規(guī)定對社區(qū)的養(yǎng)老機構實行水電氣優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、建設補貼和運營補貼等，但從郴州市的情況看，有的機構并沒有完全享受到這些優(yōu)惠，于是反復跟民政部門匯報，申請落實優(yōu)惠政策，但很多政策并不是民政部門制定和實施的，而是涉及到多個部門和單位，統(tǒng)籌協(xié)調難。

（三）護理人員隊伍建設有待加強

護理、照護是養(yǎng)老的基礎服務，就目前郴州市社區(qū)養(yǎng)老機構的護理人員隊伍看，存在不少問題。一是人員結構不合理，從年齡結構看，從業(yè)人員普遍在50歲以上，年齡偏大雖有更會照顧人的優(yōu)勢，但工作熱情和工作能力顯然不及年輕人;從性別結構看，80%以上為女性，雖然女性在照顧人方面更仔細、更認真，但從養(yǎng)老服務的發(fā)展和入住老人多方面的需求來看，也同樣需要更多有素質、有能力的男性從業(yè)人員。二是專業(yè)程度不高，很多城市都規(guī)定了養(yǎng)老護理員持證上崗制度，但實際持證率并不高。盡管各地民政部門每年都開展了護理員培訓，但由于護理人員年齡較大，文化程度較低，接受新理念、新方法有一定困難，培訓實效性不是很強，離職業(yè)化、專業(yè)化目標還很遠。三是人員隊伍不穩(wěn)定，由于養(yǎng)老護理干的都是臟活累活，且有時得不到護理對象及家屬的尊重，導致這一隊伍不穩(wěn)定，流動性大。四是社會保障缺失，調研中發(fā)現(xiàn)，在為養(yǎng)老護理員繳納社會保險方面，沒有繳納和不知道是否繳納了社會保險的占了絕大多數(shù)。原因也是多方面的：一方面，養(yǎng)老服務行業(yè)利潤低，風險大，人員流動性大，養(yǎng)老機構很少為護理員繳納社會保險;另一方面，護理員年齡較大，有的已經(jīng)不能購買社會保險只能買成本更高的商業(yè)保險，而有的護理員則沒有意識到保險的重要性，認為直接多拿點工資更實惠，不讓機構替其購買保險。

三、完善社區(qū)養(yǎng)老服務的思考

（一）加強政策聯(lián)動和統(tǒng)籌

現(xiàn)有的養(yǎng)老服務體系中，人社部門主要負責養(yǎng)老保障體系，衛(wèi)健委（原老齡委）主要負責健康養(yǎng)老，民政部門主要負責養(yǎng)老服務體系，發(fā)改委負責項目建設、補貼等，職能較為分散，政策也沒有統(tǒng)籌起來。如前兩年大力推行的家庭醫(yī)生簽約制度，就沒有很好地跟社區(qū)養(yǎng)老結合起來。如果能以社區(qū)衛(wèi)生服務中心為平臺，為老年人建立健康檔案，定期體檢、上門巡診，家庭醫(yī)生上門服務，那既能有效解決社區(qū)養(yǎng)老中醫(yī)療力量缺乏的問題，又避免了家庭醫(yī)生的政策流于形式。2019年7月底，國務院同意建立由民政部門牽頭，21個部門和單位組成的養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議制度，旨在統(tǒng)籌協(xié)調養(yǎng)老服務工作，加強信息溝通和相互協(xié)作。各省市也應建立聯(lián)席會議制度或相關部門定期會商會審制度，妥善解決政策不能落地及不能聯(lián)動等問題。

（二）積極支持社會力量參與

要通過支持社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老，引進和培育品牌化、連鎖化、規(guī)?；?、專業(yè)化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構，使社會力量成為社區(qū)養(yǎng)老服務的供給主體，增加優(yōu)質社區(qū)養(yǎng)老服務供給，滿足老年人就近就便養(yǎng)老的需求，提升老年人及其家屬的幸福感、獲得感和安全感。依托社會力量辦社區(qū)養(yǎng)老有諸多優(yōu)勢。一是有質量標準來規(guī)范服務，對于提供什么服務、如何提供都有標準可依;二是可滿足一些個性化需求，既有休閑娛樂、用餐等基礎服務，也有日托、全托、康養(yǎng)護理等延伸服務，可滿足不同家庭的不同需求;三是能減輕政府和社區(qū)壓力，專業(yè)的事交由專業(yè)的人做，社區(qū)做好聯(lián)絡員、監(jiān)管員即可，政府則依據(jù)機構提供的服務內容和標準購買服務，并做好監(jiān)管。目前，很多城市都在社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老方面有了成功實踐，深受社區(qū)和附近老百姓的歡迎，床位供不應求。這些機構愿意繼續(xù)拓展到別的社區(qū)，很多社區(qū)也主動聯(lián)系過這些機構，雙方都合意，但在實際中并沒有廣泛鋪開，主要原因是用地的問題，一些社區(qū)自身的辦公用房都是租賃的，無法提供養(yǎng)老用地，而若租賃市場用地，則租金負擔重且改建房消防驗收很難通過。這些都是在政社合作、政市合作中要政府為主解決的問題。

借助社會力量還應用好志愿者服務力量。滿足老年人精神需求的一個重要抓手就是吸引更多的志愿者參與到社區(qū)養(yǎng)老服務中來，以有效彌補老年人的情感缺口，滿足其精神需求。當前各地志愿者服務蓬勃發(fā)展，要想辦法利用好這支力量，讓其有效參與到社區(qū)養(yǎng)老服務工作中去，為社區(qū)老人提供有效的可持續(xù)的志愿服務。如郴州市振興社區(qū)的養(yǎng)老中心就成立了自己的志愿者隊伍一一“益家親”志愿服務團隊，包括退休護士、退休教師、學生、附近眼科醫(yī)院和商店的職工等，已有志愿者200多人，常態(tài)化地為老人提供醫(yī)療保健、休閑娛樂等志愿服務。這種方式值得借鑒，此外，還可通過“時間銀行”“愛心儲蓄所”等方式激勵更多人加入到志愿者隊伍中來，使志愿服務與社區(qū)養(yǎng)老的結合實現(xiàn)常態(tài)化、持續(xù)化。

（三）加強養(yǎng)老人才隊伍建設

養(yǎng)老護理員被譽為“生命的經(jīng)營師”，他們作為養(yǎng)老服務的直接提供者，隊伍的素質、穩(wěn)定性直接影響著社區(qū)養(yǎng)老服務的供給水平。一是要培養(yǎng)一支專業(yè)化的人才隊伍，這是加強隊伍建設的根本。可在本地中職高職高專院校逐步開設養(yǎng)老服務、老年護理等相應專業(yè)，構建突出職業(yè)技能培養(yǎng)的課程體系，為養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展培養(yǎng)和儲備人才。值得重視的是，根據(jù)一些相關院校的經(jīng)驗，大部分學生沒有留在這個行業(yè)工作，且在實習階段感覺到實際工作的艱辛后就流失了。因此，這些專業(yè)的培養(yǎng)要充分結合現(xiàn)代學徒制，即讓學生在學習階段就到機構去實習、實踐和實戰(zhàn)。讓學生既能在真正的養(yǎng)老工作中學到實操技能，又能深入了解整個行業(yè)的運作機制，激發(fā)學習興致和動力。二是加強培訓的實效性。養(yǎng)老工作并不是簡單的洗洗涮涮，而是要求具備很高的綜合能力素質，包括專業(yè)的照護能力、細致的觀察能力、良好的語言溝通能力、靈活的應變能力等，因此，護理人員的培訓要避免照本宣科，增強實操性，加強經(jīng)驗交流，并增加心理輔導等內容。三是建立激勵機制。若想讓年輕人能夠在養(yǎng)老行業(yè)留得住，必須讓他們全面認識養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，讓他們看到行業(yè)遠景和發(fā)展前景，當前的多方政策支持使該產(chǎn)業(yè)的前景越來越明朗了。此外，養(yǎng)老行業(yè)不止有護理員一個崗位，多樣的崗位、職位，完全可以滿足有目標的年輕人實現(xiàn)自我價值和高薪資的需求。

（四）著力加強監(jiān)管和服務

在深化放管服改革的大背景下，民政部門取消了養(yǎng)老機構設立許可，對養(yǎng)老機構的管理從事前審批變?yōu)榱耸轮?、事后監(jiān)管。取消登記并不意味著養(yǎng)老機構建設和服務標準降低，相反，應該是通過監(jiān)管促進養(yǎng)老服務質量整體提升。一是對現(xiàn)有的社區(qū)居家養(yǎng)老中心和日間照料中心加強監(jiān)管和考核，資金獎補要多向確實做得好的社區(qū)傾斜，減少“撒胡椒粉”式的普惠政策，以鼓勵社區(qū)真正以老年人的需求為中心改進和完善養(yǎng)老服務。二是要加強標準化建設。準入門檻降低后，進入社區(qū)的養(yǎng)老機構會更多，推進養(yǎng)老服務標準化建設是保證養(yǎng)老服務質量的關鍵。要從硬件配備、服務流程、食品安全、人員素養(yǎng)等每一個環(huán)節(jié)細化服務標準并以此作為養(yǎng)老機構等級評定依據(jù)，評定結果再作為收費標準、獎補發(fā)放的重要依據(jù)，這樣才能實現(xiàn)全流程提升養(yǎng)老服務質量。三是加強服務。在稅收優(yōu)惠方面，全面落實國家各項減稅降費政策，確保減稅降費政策落細落實，引導社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構充分享受政策紅利;在價格優(yōu)惠方面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構用電、用水、用氣與周邊工業(yè)、商業(yè)或其他單位設施實行分表計量，按照居民生活類價格標準收費，并妥善解決階梯收費的問題在驗收標準方面，不要簡單通知是否通過驗收，而要耐心細致地指導養(yǎng)老機構制定出切實可行的整改方案，讓管理更好地向服務轉變。

責任編輯：葉民英