2020年后的減貧戰(zhàn)略

葉興慶 殷浩棟

改革開放40多年來，我國農(nóng)村絕大部分農(nóng)戶逐步擺脫絕對貧困。世界銀行認(rèn)為，中國在推進(jìn)包容、可持續(xù)的發(fā)展中取得重大進(jìn)展，減貧工作取得了史無前例的成就。我國即將于2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，歷史性地整體消除絕對貧困現(xiàn)象。客觀看待這一歷史性成就，需要對我國減貧歷程進(jìn)行回顧，并對現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)所能保障的生活水平有準(zhǔn)確的認(rèn)識。消除絕對貧困是歷史性的成就，但并不意味著減貧工作已完成，我國的相對貧困仍將長期存在。2020年后的減貧工作，將轉(zhuǎn)向緩解相對貧困，為此需要重塑減貧政策體系，建立解決相對貧困的長效機(jī)制，將針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施。

一、2020年后我國貧困的主要特征

2020年后，我國貧困的屬性和貧困群體的特征將發(fā)生重大變化。相對貧困將取代絕對貧困成為貧困的表現(xiàn)形態(tài)，集中連片的區(qū)域性貧困分布將轉(zhuǎn)變?yōu)樯Ⅻc分布，以農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村和城鎮(zhèn)貧困并存，老少病殘等特殊群體將成為主要的貧困群體。

(一)從存在形態(tài)看，以相對貧困為主

全面消除絕對貧困并不意味著貧困的終結(jié)，只要存在階層分化，就會存在貧困群體。我國城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間發(fā)展不平衡的問題依然存在，有些方面甚至還比較突出。例如，2017年我國城鄉(xiāng)居民收入倍差仍高達(dá)2.71；按收入五等份分組，20%高收入戶與20%低收入戶的倍差，全國居民為10.9，全國城鎮(zhèn)居民為5.62，全國農(nóng)村居民為9.48。特別是農(nóng)村居民的收入分配差距在繼續(xù)擴(kuò)大，20%高收入戶與20%低收入戶的倍差，從2013年的7.41擴(kuò)大到2017年的9.48(1)數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒(2018年)》。。不僅收入差距明顯，而且高收入群體和低收入群體之間的財產(chǎn)分配差距也很明顯。從發(fā)達(dá)國家的減貧歷程和我國當(dāng)前形勢判斷，2020年后我國貧困的存在形態(tài)將由絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨?。這決定了2020年后的貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以相對貧困線為基準(zhǔn)，減貧策略應(yīng)當(dāng)以縮小差距、為底部人群創(chuàng)造更多機(jī)會為目標(biāo)。

(二)從空間分布看，以散點化、高流動性為主

在消除絕對貧困階段，我國貧困人口主要集中在農(nóng)村，區(qū)域集中度較高。2020年后，相對貧困群體在空間分布上將發(fā)生較大改變。一方面，隨著對貧困地區(qū)的扶持力度的不斷加大，集中連片的區(qū)域性貧困問題得到較大緩解。雖然貧困現(xiàn)象在一些地區(qū)可能依然相對集中，但就全國而言，相對貧困群體將以散點分布為主。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，在這個過程中必然有一部分低收入群體隨之轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)流動性貧困群體數(shù)量增加，加之城鎮(zhèn)低勞動技能和從事重復(fù)性工作的群體受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型沖擊的影響比農(nóng)村居民更明顯，未來城鎮(zhèn)的貧困發(fā)生率將可能提高。尤其需要注意的是，受制于個人能力和公共服務(wù)等體制因素，農(nóng)民工落入低收入群體的概率更高。以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的50%測算，我國2015年的城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率為11.8%，但農(nóng)民工的貧困發(fā)生率高達(dá)26.3%。相對貧困群體的這種空間分布及流動性特征，使得過去那種以縣域為瞄準(zhǔn)單元的減貧政策面臨轉(zhuǎn)型壓力。

(三)從貧困人群看，以老少病殘等特殊群體為主

在消除絕對貧困階段，國家采取的精準(zhǔn)扶貧措施使有勞動能力的農(nóng)戶通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持等途徑基本實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，而老少病殘等特殊群體需要靠社保兜底。轉(zhuǎn)入緩解相對貧困的新階段后，有勞動能力的人群的收入將隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高，盡管老少病殘等特殊群體也將隨著國家社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平，但大部分人仍難以跳出低收入群體。其一，我國老齡化程度將不斷提高。據(jù)專家預(yù)測，全國65歲及以上老年人口將從目前的1.9億人左右增加到2059年4億人左右的峰值。隨著農(nóng)村青壯年人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老齡化問題將更為嚴(yán)重。農(nóng)村老人因為缺乏穩(wěn)定收入來源和低水平的社會保障，將成為相對貧困高發(fā)群體。其二，農(nóng)村婦女、兒童比其他人群更易于陷入貧困。目前這種青壯年勞動力“人戶分離”式轉(zhuǎn)移就業(yè)產(chǎn)生大量留守兒童、留守婦女，他們在營養(yǎng)、教育、心理等方面存在不少問題，不僅影響現(xiàn)在的生活水平，而且也影響其未來發(fā)展。其三，重病患者和殘疾人將成為重要的貧困群體。大部分重病、殘疾群體喪失勞動能力，對家庭造成較大的支出負(fù)擔(dān)，只能通過社保兜底來維持生計?？梢灶A(yù)見，2020年后的大部分相對貧困人口將是老人、病患或殘疾等特殊群體，他們將是減貧政策的主要受眾。

二、2020年后我國緩解相對貧困的基本思路

對應(yīng)貧困屬性和貧困群體特征的轉(zhuǎn)變，2020年后我國減貧的思路也需要作出調(diào)整。這既包括按新的理念制定相對貧困線，又包括按效能原則構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的減貧體制，以促進(jìn)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)按中位收入比例法制定相對貧困線

消除絕對貧困需要有一個貧困標(biāo)準(zhǔn)，以利于識別扶持對象、衡量減貧效果。轉(zhuǎn)向?qū)ο鄬ω毨后w提供日常性幫扶后，同樣需要劃定一個貧困標(biāo)準(zhǔn)，但在理念和方法上應(yīng)與以前制定絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)有所不同。2020年后的貧困標(biāo)準(zhǔn)需要適應(yīng)相對貧困取代絕對貧困成為貧困群體的主體、集中連片的區(qū)域性貧困分布轉(zhuǎn)變?yōu)樯Ⅻc分布、以農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村和城鎮(zhèn)貧困并存的形勢變化。借鑒國際經(jīng)驗，從我國國情出發(fā)，我們主張采用中位收入的一定比例確定相對貧困線，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高而逐步提高這一比例?！笆奈濉逼陂g宜以居民收入中位數(shù)的40%作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將大約10%的人群納入幫扶范圍(2)在采用相對貧困線時，一般把居民收入平均值或中位數(shù)的30%視為“極端貧困線”、40%視為“嚴(yán)重貧困線”、50%視為“溫和貧困線”、60%視為“常規(guī)貧困線”?！笆奈濉逼陂g可采用中位收入的40%作為貧困線，以后隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度提高再逐步遞進(jìn)。據(jù)專家測算，以中位收入的40%為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，2021年農(nóng)村貧困人口約10555萬人、貧困發(fā)生率約9.3%，城鎮(zhèn)貧困人口約2678萬人、貧困發(fā)生率約6.4%，全國貧困人口約13233萬人、貧困發(fā)生率約9.6%。。需要指出的是，與制定絕對貧困線、把消除線下人口作為減貧政策目標(biāo)不同，制定相對貧困線的主要目的是識別幫扶措施的受眾，為評估各項社會政策對不同收入群體的惠顧程度提供基本參照。減少相對貧困線以下人口總量和占比，屬于結(jié)構(gòu)性改革問題，是一個長期、復(fù)雜的過程，難以作為“十四五”期間減貧政策的目標(biāo)。

(二)建立城鄉(xiāng)一體化扶貧體制

現(xiàn)行的扶貧體制采取了城鄉(xiāng)分治的方式，各級各地的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(或扶貧開發(fā)辦公室)多以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)管理和實施農(nóng)村的扶貧工作，不涉及城市的貧困群體。城市的貧困救助工作則由社會保障部門協(xié)調(diào)開展，沒有專設(shè)的扶貧機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)兩套扶貧政策體系在標(biāo)準(zhǔn)、對象、目標(biāo)、手段等方面存在較大差異。但2020年后相對貧困和多維貧困理念的運用意味著貧困已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會階層，政策干預(yù)層面涉及多個部門。隨著城市貧困群體的顯著增加，加之低收入群體在城鄉(xiāng)之間的流動性不斷增強(qiáng)，兩個標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的扶貧系統(tǒng)容易使大量的貧困群體被排斥在救助范圍之外。因此，“十四五”期間應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的扶貧體制。一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的扶貧目標(biāo)與治理機(jī)制，有效地瞄準(zhǔn)在城鄉(xiāng)之間流動的貧困群體和特殊非農(nóng)業(yè)戶籍的務(wù)農(nóng)群體。二是將目前精準(zhǔn)扶貧措施中的救助保障類措施劃歸社會保障部門負(fù)責(zé)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，縮小城鄉(xiāng)社會保障水平差距。三是將目前精準(zhǔn)扶貧措施中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類措施劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。

(三)以包容性增長和多維度改善促進(jìn)長期減貧

2020年后，城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間的差距依然存在，因此國家還需建立健全促進(jìn)包容性增長的財稅金融體制，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體更多的支持，幫助低收入群體實現(xiàn)多維度福利改善。具體而言，要從以下方面著手：一是在中央層面提高資金統(tǒng)籌力度。將具有普惠性的財政專項資金合并至一般性轉(zhuǎn)移支付，給予基層政府更多自主權(quán)。二是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出力度，在財政投入上保障低收入群體享受均等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等公共服務(wù)。三是擴(kuò)大金融普惠性。進(jìn)一步加大農(nóng)村金融供給，以再貸款、產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)鏈金融等政策扶持涉農(nóng)經(jīng)營主體發(fā)展，將免抵押、免擔(dān)保的扶貧小額信用貸款政策的受眾面擴(kuò)大至低收入群體。培育村社內(nèi)部的合作金融組織，使其成為政策性金融和商業(yè)性金融下沉農(nóng)村的載體。開展專業(yè)合作社探索金融服務(wù)的試點，改善農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性。加快數(shù)字金融在農(nóng)村地區(qū)的運用，降低金融服務(wù)低收入群體的風(fēng)險和成本。

三、2020年后我國緩解相對貧困的政策體系構(gòu)建

根據(jù)貧困形勢的變化和減貧戰(zhàn)略的調(diào)整，2020年后需要重塑我國的減貧政策體系。鑒于不可能像精準(zhǔn)識別絕對貧困群體那樣精準(zhǔn)識別相對貧困群體，在新型減貧政策體系中，要處理好政策瞄準(zhǔn)性與行政成本的關(guān)系，增強(qiáng)政策的自動瞄準(zhǔn)性能，以較低的行政成本讓目標(biāo)群體成為政策的主要受眾。

(一)實施以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的防貧政策

公共服務(wù)不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系能夠降低低收入群體的生活負(fù)擔(dān)，增加其發(fā)展機(jī)會。為此，應(yīng)加快構(gòu)建普惠性的社會保障體系，筑牢防貧安全網(wǎng)。一是在財政投入上補(bǔ)足欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的基本公共服務(wù)短板。強(qiáng)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的學(xué)校、醫(yī)院和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，提高這些區(qū)域的教育和醫(yī)療水平，逐步拉平與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。普及兒童早期發(fā)展服務(wù)、學(xué)前教育，扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育、高中、職業(yè)教育和高等教育發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村兒童營養(yǎng)干預(yù)，提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平。提高農(nóng)村基本醫(yī)療保險報銷比例，擴(kuò)大大病和慢性病救助范圍，全面推行“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保+大病保險+醫(yī)療救助+補(bǔ)充商業(yè)保險”，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療基金的撥付力度和醫(yī)療保險的補(bǔ)貼力度，降低當(dāng)?shù)鼐用竦幕踞t(yī)療費用，防止因病致貧。二是強(qiáng)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的公共服務(wù)人才隊伍建設(shè)和公共資源的共享程度。鼓勵教師和醫(yī)護(hù)人員等到欠發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)，在職稱和待遇方面給予優(yōu)待。中央可建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才引進(jìn)獎勵基金，為公共服務(wù)人才提供超過發(fā)達(dá)地區(qū)的工資待遇。通過信息技術(shù)實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的教育醫(yī)療等公共資源的共享，彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的公共服務(wù)人才數(shù)量不足和能力素質(zhì)較弱的短板。以國家牽頭、社會參與的方式，將優(yōu)質(zhì)公共資源信息化，建立共享服務(wù)平臺，提供遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)、醫(yī)療診斷等服務(wù)，降低基本公共服務(wù)均等化的成本，進(jìn)而縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村與城市的公共服務(wù)差距。

(二)實施發(fā)展型低收入群體救助政策

針對特殊困難群體提供量身定做的特惠性救助政策，是提高減貧成效的必然要求。為防止救助政策容易產(chǎn)生的“救助依賴”等負(fù)面問題，需要加大發(fā)展型救助政策的實施力度，在幫助特定群體的同時提高其自我發(fā)展的意愿和能力。一是借鑒國外根據(jù)群體特征進(jìn)行分類的做法，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度，在個體、家庭規(guī)模、區(qū)域等方面細(xì)分救助標(biāo)準(zhǔn)，提高兒童、老人等群體的權(quán)重，重點照顧殘疾、鰥寡孤獨等特殊群體，為其提供資金補(bǔ)貼、營養(yǎng)援助、心理干預(yù)等服務(wù)。二是對救助對象附加行為要求。無代價獲得救助容易滋生“等、靠、要”等依賴行為。借鑒國外的有條件轉(zhuǎn)移支付、“福利到工作”(WTW)制度等做法，根據(jù)救助對象的特點，可要求其參與工作或公共事務(wù)。將直接援助改成以工代賑或設(shè)置公益性崗位，如衛(wèi)生保潔、社區(qū)義工等。在個人和公共環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)、參加集體活動等方面提出明確要求，鼓勵救助對象通過工作換取救助，促進(jìn)救助對象更好地融入社會。

(三)實施有利于低收入群體增收的產(chǎn)業(yè)政策

只有讓低收入群體的收入增長高于其他群體，才能真正縮小收入差距、緩解相對貧困。一是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)等益貧性產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)是吸納低收入群體就業(yè)最多的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)的扶持力度，培育特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，依托品牌建設(shè)推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。加快一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，延長農(nóng)業(yè)價值鏈。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓產(chǎn)業(yè)鏈條上的小農(nóng)分享更大比例的增加值。二是繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和低收入群體充分就業(yè)。推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，在財稅、金融、土地等方面支持勞動密集型企業(yè)和小微型企業(yè)發(fā)展，鼓勵各類市場主體雇用和培訓(xùn)低技能勞動力。鼓勵低收入群體自主創(chuàng)業(yè)，搭建自主創(chuàng)業(yè)孵化平臺和財稅金融等政策支持體系。加強(qiáng)對低收入群體的技能培訓(xùn)，使之適應(yīng)新技術(shù)革命對勞動力素質(zhì)的要求。加大清潔、安全維護(hù)等公益性崗位設(shè)置，吸納無業(yè)勞動力并提高其待遇。三是做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)銜接。在脫貧攻堅過程中培育起來的扶貧產(chǎn)業(yè)，如何在2020年后實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是一個迫切需要研究解決的問題。目前這種“消費扶貧”能夠解決一時之需，但非長遠(yuǎn)之計。應(yīng)促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強(qiáng)市場競爭力，把扶貧產(chǎn)業(yè)納入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興整體規(guī)劃，幫助其完善治理結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量。

(四)實施推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政策

我國已經(jīng)脫貧摘帽和尚未脫貧摘帽的貧困縣，大多數(shù)區(qū)位條件和資源稟賦較差，與生態(tài)安全屏障區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、資源環(huán)境敏感區(qū)高度重合。即使2020年實現(xiàn)了全部脫貧摘帽的既定目標(biāo)，這些地區(qū)與全國其他地區(qū)之間的差距依然明顯。我國區(qū)域發(fā)展不平衡的短板很難短時期內(nèi)補(bǔ)齊，雖然2020年后不宜繼續(xù)采用確定貧困縣的方式實施扶持政策，但有必要繼續(xù)以欠發(fā)達(dá)片區(qū)為單元傾斜性地投入資源，以實現(xiàn)區(qū)域的互聯(lián)互通和整體性開發(fā)。一是強(qiáng)化對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合開發(fā)力度。加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)支持力度，分梯度承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做好區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)布局，避免同質(zhì)化競爭。加快重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的落地，破除地理環(huán)境造成的約束。二是推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)綠色發(fā)展。一方面，應(yīng)完善縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。進(jìn)一步加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)工程建設(shè)力度，擴(kuò)大低收入群體參與生態(tài)建設(shè)的受益面，優(yōu)先安排低收入群體參與生態(tài)項目建設(shè)以及公益性生態(tài)管護(hù)崗位，為低收入群體提供就業(yè)和增收的機(jī)會。另一方面，應(yīng)完善橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)資源市場交易平臺，以資源輸出量為依據(jù)建立發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?？紤]自然資源稟賦、環(huán)境承載能力，在農(nóng)、林、草等綠色資源豐富的地區(qū)開發(fā)生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。建立發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的激勵機(jī)制，鼓勵“資源變股份”，引導(dǎo)低收入群體參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，增加其經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入。三是加大易地扶貧搬遷的后續(xù)扶持力度。在完成1000萬人易地扶貧搬遷任務(wù)后，應(yīng)強(qiáng)化對搬遷群體的后續(xù)扶持政策，在提供與城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù)之外，還需通過延續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持和技能培訓(xùn)、就業(yè)安置等政策，幫助搬遷群體轉(zhuǎn)變生計方式，實現(xiàn)既“挪窮窩”又“換窮業(yè)”，形成穩(wěn)定的收入來源。

部分轉(zhuǎn)載于《改革》2019年第12期《從消除絕對貧困到緩解相對貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略》