美國經(jīng)濟(jì)崛起過程中的城市化及對中國的啟示

馬曉河

1860～1913年，美國經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人均GDP先后超過英國后，在100多年時間里經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直位居世界第一。從城市化與經(jīng)濟(jì)增長視角觀察和研究美國經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)變化，力圖尋找對中國有益的啟示。

一、在第二次工業(yè)革命中工業(yè)化推動了美國經(jīng)濟(jì)崛起

第一次工業(yè)革命使英國較早完成了工業(yè)化，成為19世紀(jì)中期到20世紀(jì)初期的世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。但是，當(dāng)英國的工業(yè)制成品源源不斷地銷往世界各地時，美國也進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長時期，開始了對英國的追趕和超越。其實，就在英國發(fā)動工業(yè)革命以后，美國經(jīng)濟(jì)從1820年就開始加快增長，1820～1870年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值年平均增長4.2%，英國為2.05%;1870～1913年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長3.94%，英國為1.9%;1913～1950年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長2.84%，英國為1.19%。1940～2000年，美國每十年GDP平均增長率都在3%以上，其中1940～1950年間為5.57%，1960～1970年為4.18%。1820年，美國人均GDP只是英國人均水平的73.64%，1870年升至76.62%，1913年美國人均GDP超過英國，是英國人均水平的1.08倍。1820年美國經(jīng)濟(jì)規(guī)模(GDP按1990年國際元計算)只是英國的34.6%，1913年是英國的1.08倍。到1920年，美國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)883.93億美元，是英國的4倍多?？梢?，美國經(jīng)濟(jì)的高速增長期是在第二次工業(yè)革命時期。

1820～1900年美國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了快速增長時期，持續(xù)高速增長奠定了美國超越英國成為世界超級強(qiáng)國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。到2015年，美國GDP總量為17.94萬億美元，是英國的6.21倍，人均GDP為55781美元，是英國人均水平的1.26倍。自從美國超越英國成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體之后，在后來的100多年時間里，再也沒有哪個經(jīng)濟(jì)體超越美國。

支撐美國崛起并成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，在經(jīng)濟(jì)方面有兩大支柱，一個是工業(yè)化，另一個是城市化，工業(yè)化首先帶動城市化，城市化又反過來促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展。從美國的經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)程看，1820年以前，由于美國還是農(nóng)業(yè)社會，有90%的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占絕對地位，由此決定了美國的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率很低，據(jù)統(tǒng)計，1500～1820年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率僅為0.86%。1820年以后美國經(jīng)濟(jì)開始加快增長，1820～1920年是美國超越英國、在世界崛起的100年。而真正使美國崛起成為世界強(qiáng)國的關(guān)鍵時期，是1870～1920年的50年。這一時期世界正在進(jìn)行第二次工業(yè)革命，以電力發(fā)明和大規(guī)模應(yīng)用為代表，美國的紡織、農(nóng)產(chǎn)品加工、采掘業(yè)、石油電力、化工、鋼鐵、建筑、電器、汽車、機(jī)械制造等工業(yè)飛速發(fā)展，工業(yè)化得到快速推進(jìn)。1859年，在美國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出還占56%、制造業(yè)占33%、服務(wù)業(yè)占11%，到1890年工業(yè)總產(chǎn)值開始超過農(nóng)業(yè)，1899年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重下降到33%，制造業(yè)比重上升到53%，服務(wù)業(yè)占14%。這一階段，促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)快速增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主要是制造業(yè)。1860年美國工業(yè)產(chǎn)量在世界排位還是第四，到1894年已躍居世界第一。1913年，美國制造業(yè)產(chǎn)出占世界比重從1800年的0.8%迅速上升到32%，而英國制造業(yè)產(chǎn)出占世界比重從1880年的23%下降到1913年的13.6%。就在1913年，美國的工業(yè)產(chǎn)品中煤炭、生鐵、鋼鐵、汽車、發(fā)電量等產(chǎn)量都位居世界第一。

二、美國的工業(yè)化推動城市化快速推進(jìn)

美國工業(yè)化的快速推進(jìn)，使制造業(yè)快速發(fā)展，也使城市化加快了步伐。與農(nóng)業(yè)發(fā)展不同，工業(yè)特別是制造業(yè)發(fā)展要求資本、勞動及土地、能源等資源要素在地理空間上集中配置，要素在地理空間上的集中配置必然引起人口集聚，人口集聚最終推動城市化發(fā)展。當(dāng)時，促成美國經(jīng)濟(jì)快速增長的一個最具活力的要素就是勞動力轉(zhuǎn)移，一方面大量農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到工業(yè)尤其是制造業(yè)領(lǐng)域，另一方面數(shù)以萬計的海外移民來到美國直接進(jìn)入制造業(yè)領(lǐng)域。數(shù)據(jù)顯示，1820年美國勞動力在農(nóng)業(yè)部門的就業(yè)份額高達(dá)70%，在工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門就業(yè)份額只有30%;而1890年，農(nóng)業(yè)部門就業(yè)份額下降到38%，工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門就業(yè)份額提高到62%;到1910年，工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門就業(yè)份額進(jìn)一步提高到82.9%，而農(nóng)業(yè)部門的就業(yè)份額下降到17.1%。另外，大量移民支持了美國制造業(yè)的發(fā)展，1870～1913年，約有3000萬移民先后來到美國，其中有相當(dāng)數(shù)量的移民直接進(jìn)入制造業(yè)領(lǐng)域，到1920年美國制造業(yè)工人中有一半以上是由移民及其后代構(gòu)成。

大量勞動力進(jìn)入制造業(yè)領(lǐng)域，帶來了人口在空間上的集中，極大地推動了美國的城市化。美國城市化與工業(yè)化高度相關(guān)，1820年以前，由于農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，美國經(jīng)濟(jì)增長速度很低，城市化進(jìn)程也很緩慢。1790～1820年，美國經(jīng)濟(jì)年均增長率大約在0.8%，此時城市人口占總?cè)丝诒戎貎H由5.1%上升到7.2%，30年僅提高了2.1個百分點。1820年以后，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加快轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)增長率有了明顯提高，城市化有了新進(jìn)展。到1870年美國城市人口占全國比重由7.2%上升到25.7%，50年時間里提高了18.5個百分點，年均提高0.37個百分點。1870年以后，第二次工業(yè)革命使美國發(fā)展成為制造業(yè)強(qiáng)國，經(jīng)濟(jì)規(guī)模也躍居世界第一。這一時期也恰恰是美國城市化發(fā)展最快的階段，1870～1920年，美國城市人口占全國人口比重從25.7%提升到51.2%，由此城市人口開始超過農(nóng)村人口，這50年里美國城市化率提高了25.5個百分點，平均每年增加0.51個百分點。

在完成工業(yè)化成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體后，美國的城市化進(jìn)程并沒有停止，只是放慢了步伐。1920～1970年，美國城市化率從51.2%提高到73.6%，50年時間里城市化水平提高了22.4個百分點，平均每年提高0.448個百分點。1970～2017年，美國城市化率又進(jìn)一步提高到82.06%，期間城市化水平提高了8.46個百分點，年均提高0.18個百分點。

三、美國城市化的主要特點

城市化是一國邁向現(xiàn)代化的必然過程，城市化不但能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，更重要的是還為該國邁向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)培育了市民化社會，構(gòu)建了以中產(chǎn)階層為主的橄欖型社會結(jié)構(gòu)。對于一個經(jīng)濟(jì)體，城市化進(jìn)程中既存在共性，也有特性。就美國來講，城市化有以下特點:

(一)城市化與工業(yè)化高度協(xié)調(diào)

美國城市化既不像拉美一些國家的過度超前型城市化，也不像亞洲一些國家的滯后型城市化，它是在自由市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下，緊隨工業(yè)化、與每個階段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型同步推進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集聚。在工業(yè)化過程中，資本、勞動、土地等資源要素向制造業(yè)的流動促進(jìn)了人口集聚，進(jìn)而推進(jìn)了城市化，城市化反過來又支持了工業(yè)化，當(dāng)工業(yè)化結(jié)束時，城市化也基本完成。城市化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān)，反映了美國城市化與工業(yè)化的高度協(xié)調(diào)性。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，城市化進(jìn)程相對緩慢，當(dāng)制造業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，城市化進(jìn)程就加快，當(dāng)服務(wù)業(yè)產(chǎn)出比重超過制造業(yè)，成為經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時，城市化水平就比較高。美國城市化進(jìn)程呈現(xiàn)出先慢后快，再由快變慢的特點。當(dāng)美國成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體后，雖然城市人口比重上升速度變慢，但城市人口增長并沒有停止。

我們還可以從另外一個角度看美國的城市化與工業(yè)化的變動關(guān)系。從表1可發(fā)現(xiàn)，在所有年份里，美國的人均GDP要明顯高于高收入國家的平均水平，但城市化率卻接近高收入國家的平均值。相反，在中高收入國家中，巴西的人均GDP也高于中高收入國家的平均值，但其城市化水平不但遠(yuǎn)高于同等收入類型國家的平均值，而且在20世紀(jì)90年代后還超過高收入國家的城市化水平。相反，自2010年中國進(jìn)入中高收入國家行列后，人均GDP從低于到高于同類國家平均水平，但城市化水平一直明顯低于同類國家的平均水平。

表1 世界銀行中高收入、高收入國家城市化率平均值同美國、巴西比較

資料來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫，https://data.worldbank.org.cn。

(二)城市規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而擴(kuò)大

美國從早期發(fā)展小城鎮(zhèn)到大城市進(jìn)而再到城市群(帶)方向演變，后期形成城市“精明增長”。在早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，美國的小城鎮(zhèn)發(fā)展較快，到19世紀(jì)50年代以后較大城市才有了發(fā)展。在1790年，美國2500～24999人口規(guī)模的城市有22個，這種類型的城市人口總數(shù)占全國城市人口比重高達(dá)68.6%;25000～249999人口規(guī)模的城市只有2個，人口僅占城市人口的31.4%;尚未形成25萬人口規(guī)模的城市。到1920年，2500～24999人口規(guī)模的城市發(fā)展到2435個，此類城市人口總數(shù)占全國城市人口比重下降到30.27%;25000～249999人口規(guī)模的城市發(fā)展到262個，人口占城市人口比重31.3%;25萬以上人口規(guī)模的城市發(fā)展到25個，人口占城市人口比重38.5%。也就是說。到1920年全國城市人口有69.8%集聚在25000人以上規(guī)模的城市中。20世紀(jì)20年代以來，當(dāng)美國城市人口超過農(nóng)村人口比重后，大城市數(shù)量進(jìn)一步增加，大城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，到2017年美國有53個城市人口規(guī)模超過100萬人。

“二戰(zhàn)”后，隨著交通道路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，家庭汽車擁有量的增加，城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，美國城市發(fā)展模式出現(xiàn)新的變化。大量低收入人口不斷涌進(jìn)城區(qū)，原來居住在城區(qū)的部分富人和中產(chǎn)階級開始遷往大城市郊區(qū)，大量人口在郊區(qū)的集聚及制造業(yè)的遷移，帶來了對建筑業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)的旺盛需求，這又引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在空間布局上的變化，于是大城市周邊小城鎮(zhèn)隨之發(fā)展起來。大城市周邊的中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展，實質(zhì)上是城市功能規(guī)模的進(jìn)一步延伸和擴(kuò)張，因為這些小城鎮(zhèn)與大城市緊密聯(lián)系在一起，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面都與大城市實現(xiàn)了同城化。城市人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，促使城市功能外延，城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張，無形中形成了一批城市群(帶)。目前，美國有幾個大的城市群(帶)，它們分別分布在東部、西海岸及五大湖區(qū)。值得注意的是，這種變化發(fā)生在美國城市化率達(dá)到60%～75%期間，此時大城市城區(qū)人口密度下降，郊區(qū)人口密度增加。20世紀(jì)90年代，面對城市擴(kuò)張和“蔓延”，美國社會各界達(dá)成共識紛紛支持城市“精明增長”，包括保護(hù)開放城市空間、設(shè)置發(fā)展邊界、發(fā)展緊湊型城市、推行綠色交通、協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃、實行資源共享等，美國政府為此還撥出大量資金專項鼓勵支持地方政府開展城市“精明增長”。

(三)城市化發(fā)展伴隨基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的均衡發(fā)展

在推進(jìn)城市化過程中，美國在制度上對人口流動不進(jìn)行限制，這樣基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均衡發(fā)展就對人口流動起到關(guān)鍵作用。美國號稱“車輪上的國家”，大力修建鐵路網(wǎng)，大量建設(shè)高速公路，不斷完善城市道路、供排水、電力、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，既可提高城市人口的承載能力，又能降低人口流動成本。同時，美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給在地區(qū)、城市和城鄉(xiāng)之間幾乎沒有差距，這也為城市均衡發(fā)展提供了便利條件。

值得關(guān)注的是，健全社會保障體系，為低收入人群和流動人口提供住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等保障，也有利于促進(jìn)流動人口進(jìn)城定居。例如，在20世紀(jì)30年代到40年代，美國政府建造了2200萬套廉價公寓提供給低收入者居住。為解決城市住房短缺問題，聯(lián)邦政府還以貸款形式向地方政府撥付資金，建造低租金住宅，為困難群體買房提供信貸抵押保證和資金補(bǔ)助。另外，在城市化較早時期，美國政府就加強(qiáng)對教育的投入，幫助城鎮(zhèn)居民提高文化水平進(jìn)而提升就業(yè)能力。早在1850年，美國北部諸州就已實行了初等教育和中等教育的免費(fèi)教育制度，19世紀(jì)晚期美國開始建立全民免費(fèi)教育制度，20世紀(jì)60年代中期美國還出臺了《中小學(xué)教育法》《高等教育法》等，向低收入人群和落后地區(qū)提供大量政府援助。同時，政府還通過稅收優(yōu)惠等政策支持民間辦學(xué)。

在城市化早期，美國政府還通過興建大規(guī)模工程增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，幫助低收入人群和流動人口就業(yè)。例如，在1929～1933年，面對經(jīng)濟(jì)大蕭條，羅斯福政府實施了一系列大的建設(shè)工程，包括改造中心城市和港口、改造貧民窟、啟動住房建設(shè)等，創(chuàng)造了數(shù)百萬個工作崗位。

這里需要特別指出的一個制度安排是，在城市化率超過50%時，美國政府于1935年頒布了《社會保障法》，在城市化率超過70%以后，美國政府于1964年公布了《食品券法案》，1965年實施了《醫(yī)療保險法》《社會保障法》《醫(yī)療保險法》的目的是建立全國性的公共醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，并由聯(lián)邦政府統(tǒng)一組織實施和管理。這些制度的建立和不斷完善也為城市弱勢群體提供了健全的社會保障安全網(wǎng)，為人口流動和城市化推進(jìn)創(chuàng)造了最基本的制度條件。

四、美國城市化給中國帶來的啟示

通過比較研究美國城市化發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前和今后中國的崛起既需要工業(yè)化，更需要新型城鎮(zhèn)化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化要著重于以下幾方面:

(一)解決城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的問題

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，目前我國從人均GDP看是典型的中等偏上收入國家發(fā)展水平，2017年中等偏上收入國家城市化率平均已經(jīng)達(dá)65.45%，而從常住人口城鎮(zhèn)化率看我國只有58.52%，從戶籍人口看只有42.35%，無論以何種口徑衡量，我國的城鎮(zhèn)化率都明顯偏低。從解決目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失衡問題角度講，我國應(yīng)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化首先要破除體制“瓶頸”。一方面，要盡快破除限制人口流動的城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其依附的社會福利制度，特別是特大城市以外的所有城市(鎮(zhèn))都應(yīng)盡快放開放寬外來人口落戶條件。另一方面，加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制，以降低農(nóng)民進(jìn)城落戶成本。特別強(qiáng)調(diào)的是，要盡快建立全國統(tǒng)一的基本公共醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險制度，這兩項保險制度的組織實施和管理責(zé)任應(yīng)由中央政府直接承擔(dān)，它有利于促進(jìn)人口自由流動和要素合理配置。

(二)加快解決地區(qū)、城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不均衡問題

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化的一個較大障礙是在現(xiàn)有財稅體制安排下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)在不同地區(qū)之間，城與城、城與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、城與鄉(xiāng)(村)之間，存在巨大差距。如，在東部沿海地區(qū)有些城鎮(zhèn)路水電器網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)幾乎超過發(fā)達(dá)國家水平，但中西部地區(qū)一些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平還相當(dāng)落后，尤其是農(nóng)村與城鎮(zhèn)差距更大，一部分農(nóng)村“行路難”“用電難”“用水難”“看病貴”等問題仍然沒有得到根本解決，農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、貧困救助等方面享受的政策待遇還僅僅處于“廣覆蓋、低水平”階段。我國已進(jìn)入中等偏上收入國家行列，下一步還要向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體行列邁進(jìn)，農(nóng)民、流動人口、落后地區(qū)居民應(yīng)該享受到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，中央政府應(yīng)調(diào)集必要的公共資源，用于消除地區(qū)、城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)之間的基礎(chǔ)設(shè)施差距和公共服務(wù)不均等問題，有利于促進(jìn)以人為中心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

(三)提早實施城鎮(zhèn)“精明增長”計劃

1998年，中國人均GDP水平達(dá)到世界銀行中低收入國家標(biāo)準(zhǔn)，也就是在這一年，為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，我國以投資帶動、政府主導(dǎo)土地一級市場做支持，在城鎮(zhèn)化率還不到35%的情況下開始城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張運(yùn)動。此后，許多城市以低價大量購進(jìn)土地，依托舊城改造和新城開發(fā)，拓寬馬路、擴(kuò)大城市廣場、打造城市公園、建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、規(guī)劃城市地標(biāo)建筑等，“攤大餅”式向外拓展城市邊界，由此導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化的局面。但是，中國與日本、韓國一樣，同屬東亞國家，人多地少，資源極度稀缺，生態(tài)環(huán)境壓力大，一味推進(jìn)城市“攤大餅”式的外延擴(kuò)張，會帶來土地資源的大量浪費(fèi)和環(huán)境災(zāi)難。今后，政府應(yīng)支持各地盡早開展城鎮(zhèn)“精明增長”計劃，科學(xué)規(guī)劃城市空間，設(shè)置城市發(fā)展邊界，推行綠色公共交通，實行資源節(jié)約共享行動，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，走發(fā)展緊湊型城市化道路。