我國(guó)科技計(jì)劃監(jiān)督的問題及建議研究

孫衛(wèi)華

（江蘇省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，江蘇南京210042）

0 引言

科技計(jì)劃是根據(jù)國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略安排，政府為支持科技事業(yè)發(fā)展而組織和實(shí)施的科學(xué)研究及試驗(yàn)發(fā)展等活動(dòng)，是政府支持科技創(chuàng)新活動(dòng)的重要方式，其目的主要是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，以及重大工程中的重要技術(shù)問題，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。科技項(xiàng)目是科技計(jì)劃的載體，項(xiàng)目能否成功實(shí)施，將直接影響科技計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近年來，隨著社會(huì)進(jìn)步對(duì)科技需求的日益提高，我國(guó)各級(jí)政府科技管理部門在科技計(jì)劃的組織實(shí)施方面投入大量人力、物力、財(cái)力。對(duì)科技計(jì)劃進(jìn)行及時(shí)、有效的監(jiān)督也隨之成為科技計(jì)劃管理工作的重要組成部分。

1 科技計(jì)劃監(jiān)督的內(nèi)涵及主要內(nèi)容

2015 年12 月，科技部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》，明確指出科技計(jì)劃監(jiān)督是指按照有關(guān)規(guī)章制度，對(duì)科技計(jì)劃、項(xiàng)目、資金的管理和執(zhí)行情況所開展的檢查、督導(dǎo)和問責(zé)，以促進(jìn)管理的科學(xué)規(guī)范、公平公開，提高財(cái)政科技資金使用效益。監(jiān)督的主要內(nèi)容包括5 個(gè)方面：一是科技計(jì)劃相關(guān)管理部門管理科技計(jì)劃及資源配置的科學(xué)性、規(guī)范性，科技計(jì)劃的實(shí)施績(jī)效；二是項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)管理工作的科學(xué)性、規(guī)范性，及其在項(xiàng)目管理過程中的履職盡責(zé)和績(jī)效情況；三是項(xiàng)目承擔(dān)單位法人責(zé)任制落實(shí)情況、項(xiàng)目執(zhí)行情況及資金的管理使用情況；四是參與科技計(jì)劃、項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)審和監(jiān)督工作的專家以及支撐機(jī)構(gòu)的履職盡責(zé)情況；五是科研人員在項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用中的科研誠(chéng)信和履職盡責(zé)情況。

由此可見，科技計(jì)劃監(jiān)督根據(jù)對(duì)象和目的不同，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督［1］。

科技計(jì)劃的內(nèi)部監(jiān)督主要是科技計(jì)劃管理部門基于“項(xiàng)目”自身的內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)象主要是項(xiàng)目承擔(dān)單位及人員、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)配套者等，目的是跟蹤項(xiàng)目承擔(dān)單位實(shí)施項(xiàng)目的過程，防范項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施，例如科技管理部門開展的項(xiàng)目中期檢查、績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)、專項(xiàng)審計(jì)等。

科技計(jì)劃的外部監(jiān)督主要是科技項(xiàng)目管理部門以外的監(jiān)督主體基于“管理”的外部監(jiān)督，對(duì)象主要是科技計(jì)劃管理部門、項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目評(píng)審評(píng)價(jià)者等，目的在于監(jiān)督項(xiàng)目管理者、項(xiàng)目評(píng)價(jià)者的行為是否規(guī)范、公正、有效，例如法律法規(guī)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督等。

2 科技計(jì)劃監(jiān)督的重要性

2014年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，指出要建立統(tǒng)一的評(píng)估監(jiān)管體系，加強(qiáng)事中、事后的監(jiān)督檢查和責(zé)任倒查。2015 年、2016 年，科技部相繼出臺(tái)《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》《科技監(jiān)督和評(píng)估體系建設(shè)工作方案》等專門針對(duì)科技計(jì)劃監(jiān)督工作的指導(dǎo)性文件。科技計(jì)劃需要監(jiān)督已經(jīng)形成共識(shí)，其重要性日益受到重視。開展科技計(jì)劃監(jiān)督，對(duì)于推動(dòng)科技項(xiàng)目順利實(shí)施、保障項(xiàng)目管理工作的科學(xué)性和規(guī)范性具有重要意義。

（1）開展科技計(jì)劃監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)科技計(jì)劃項(xiàng)目目標(biāo)的重要保證?？萍加?jì)劃項(xiàng)目的實(shí)施情況，直接關(guān)系著項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)科技計(jì)劃監(jiān)督是保障項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最有效的方式之一。對(duì)科技計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督和考核，能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地掌握項(xiàng)目進(jìn)展和執(zhí)行情況，保證項(xiàng)目按照預(yù)期進(jìn)度和時(shí)間，向項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)靠近。

（2）開展科技計(jì)劃監(jiān)督是控制和規(guī)避項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。通過科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用過程中存在的問題，并有針對(duì)性地采取應(yīng)對(duì)措施，既保證了項(xiàng)目按計(jì)劃進(jìn)行技術(shù)研發(fā)活動(dòng)，又保證了科技資金的安全性和使用的規(guī)范性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制和及時(shí)處理。

（3）開展科技計(jì)劃監(jiān)督是提高科技管理工作科學(xué)規(guī)范性和公平公正性的重要保障。通過法律法規(guī)、紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)公眾等多方面、多主體的共同監(jiān)督，能切實(shí)增強(qiáng)科技項(xiàng)目管理者的廉潔自律意識(shí)、規(guī)范意識(shí)和保密意識(shí)，在法律、紀(jì)律框架內(nèi)履職盡責(zé)，保證了項(xiàng)目管理工作的規(guī)范、高效和公正。

3 我國(guó)科技計(jì)劃監(jiān)督存在的問題

加強(qiáng)科技計(jì)劃監(jiān)督，是貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化科技體制改革決策部署，保障科技創(chuàng)新各項(xiàng)重大舉措貫徹執(zhí)行，促進(jìn)科技創(chuàng)新活動(dòng)長(zhǎng)期健康發(fā)展，推動(dòng)建立現(xiàn)代治理體系的基礎(chǔ)要求。當(dāng)前，我國(guó)科技體制改革已經(jīng)到了深水區(qū)，科技計(jì)劃監(jiān)督工作較過去已取得較大發(fā)展，但是在內(nèi)外部監(jiān)督制度及機(jī)制方面還不完善，內(nèi)部監(jiān)督仍存在不足。

3.1 科技計(jì)劃監(jiān)督制度有待完備

如前所述，2015年，科技部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》。在地方，部分省份也已經(jīng)依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況專門制定了科技計(jì)劃監(jiān)督工作制度性文件，例如廣東省于2020 年3 月出臺(tái)了《廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督規(guī)定》，福建省于2020年6月出臺(tái)了《福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督工作暫行辦法》。這些文件對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目的內(nèi)外部監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、責(zé)任追究等進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。而目前我國(guó)還有很多地區(qū)科技計(jì)劃監(jiān)督工作只作為一項(xiàng)內(nèi)容，歸在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法之中，這就導(dǎo)致對(duì)監(jiān)督的職能、要求、措施、內(nèi)容、辦法等缺乏嚴(yán)格的確認(rèn)和規(guī)范，管理分散且實(shí)際操作性不強(qiáng)。監(jiān)督制度亟需系統(tǒng)化和規(guī)范化。此外，科技計(jì)劃監(jiān)督方面的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范等文件也需跟上和細(xì)化。

3.2 科技計(jì)劃監(jiān)督機(jī)制有待完善

目前，國(guó)家層面已經(jīng)根據(jù)2014 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》要求，組建完成科技項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，全面承接科技項(xiàng)目受理、評(píng)審、立項(xiàng)、過程管理和結(jié)題驗(yàn)收等具體項(xiàng)目管理工作。近年來，地方科技管理部門也相繼探索組建項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，逐步承接政府科技項(xiàng)目管理職能。當(dāng)下，這一輪探索改革正在進(jìn)行之中，改革的程度、進(jìn)展各地略有不同。在這過渡時(shí)期，政府科技管理部門同時(shí)擔(dān)負(fù)立項(xiàng)、評(píng)估、管理、監(jiān)督、驗(yàn)收、考核等多重職能，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，立項(xiàng)與管理合一，立查不分的現(xiàn)象依舊存在，這就造成內(nèi)外部監(jiān)督相關(guān)主體的職能不明確、權(quán)責(zé)不清晰，監(jiān)管工作容易出現(xiàn)缺失或錯(cuò)位。

3.3 科技計(jì)劃內(nèi)部監(jiān)督方式方法有待改進(jìn)

具體在科技計(jì)劃項(xiàng)目?jī)?nèi)部監(jiān)督方面，當(dāng)前主要存在以下問題。

（1）監(jiān)督缺乏動(dòng)態(tài)性?？萍加?jì)劃監(jiān)督涉及項(xiàng)目評(píng)價(jià)、進(jìn)展調(diào)查、財(cái)務(wù)核算、組織協(xié)調(diào)、信息分析、決策建議等大量日常事務(wù)性工作。而政府科技管理部門一般本職工作較多，如果對(duì)所有項(xiàng)目都進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，勢(shì)必陷入煩瑣的事務(wù)中，難以履行宏觀管理職能。因此，受到人力、時(shí)間等多種因素的限制，政府科技管理部門一般只對(duì)重大項(xiàng)目開展過程監(jiān)督，且這種過程監(jiān)督一般集中在某一時(shí)段進(jìn)行，基本是短期的臨時(shí)行為。而每個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行周期和階段目標(biāo)任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)各有不同。因此，集中監(jiān)督一定程度上是不夠科學(xué)，不符合項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)律的。除此之外，很多實(shí)施周期短、非重大項(xiàng)目，其實(shí)施過程一般以項(xiàng)目承擔(dān)單位自行管理為主，項(xiàng)目處于被忽視監(jiān)督的狀態(tài)。

（2）監(jiān)督辦法相對(duì)簡(jiǎn)單。長(zhǎng)期以來，我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理存在“重立項(xiàng)，輕管理”的現(xiàn)象?？萍柬?xiàng)目在申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)已形成了較為完善的監(jiān)督管理機(jī)制，但項(xiàng)目的實(shí)施過程，即項(xiàng)目立項(xiàng)后至驗(yàn)收前這一階段，其監(jiān)督機(jī)制仍不健全。這一階段對(duì)科技項(xiàng)目的監(jiān)督辦法相對(duì)簡(jiǎn)單。當(dāng)前，政府科技部門對(duì)重大項(xiàng)目開展過程監(jiān)督的辦法主要依靠項(xiàng)目承擔(dān)單位自查及科技管理部門抽查的方式。項(xiàng)目承擔(dān)單位自查一般由項(xiàng)目承擔(dān)單位自行聘請(qǐng)專家對(duì)照項(xiàng)目合同及當(dāng)前任務(wù)完成情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行階段性檢查，并填寫上報(bào)項(xiàng)目中期執(zhí)行情況表?？萍脊芾聿块T結(jié)合項(xiàng)目承擔(dān)單位自查情況，對(duì)部分項(xiàng)目進(jìn)行抽查。這兩種監(jiān)督方式雖然減少了對(duì)正?？蒲谢顒?dòng)的影響，但是在檢查的對(duì)象、內(nèi)容方面缺乏制度化和科學(xué)體系，往往存在信息溝通不暢、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，使得科技管理部門較難全面深入地了解項(xiàng)目實(shí)施過程的真實(shí)情況，無法及時(shí)進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)控制，容易出現(xiàn)監(jiān)督不到位、監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象。

（3）監(jiān)督的調(diào)控力不強(qiáng)。由于目前我國(guó)科技計(jì)劃監(jiān)督辦法簡(jiǎn)單，監(jiān)督多為臨時(shí)行為，導(dǎo)致科技計(jì)劃的監(jiān)督多為結(jié)果型監(jiān)督，即一般在真正出現(xiàn)問題后才開始對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入的監(jiān)督檢查，無法在項(xiàng)目實(shí)施過程中及時(shí)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)科技計(jì)劃的監(jiān)督也就失去了真正的意義，監(jiān)督的調(diào)控能力非常有限。

4 對(duì)我國(guó)科技計(jì)劃監(jiān)督的發(fā)展建議

推動(dòng)科技監(jiān)督工作規(guī)范化和科學(xué)化，是提升科技經(jīng)費(fèi)的使用效益和發(fā)揮其引導(dǎo)作用的必然要求，也是深化科技管理體制改革的必然要求，有利于更好地發(fā)揮科技在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、解決重大關(guān)鍵技術(shù)問題方面的支撐引導(dǎo)作用。加強(qiáng)科技計(jì)劃監(jiān)督，應(yīng)以深化科技管理體制改革、促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施精神為指導(dǎo)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全科技監(jiān)督體制機(jī)制，充分發(fā)揮第三方科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，著力構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的相互制約相互協(xié)調(diào)的現(xiàn)代科技治理體系［2］。

4.1 建立和健全多層次的科技計(jì)劃監(jiān)督制度體系，保障監(jiān)督工作依法依規(guī)開展

科技計(jì)劃監(jiān)督必須有嚴(yán)格的制度、程序以及明確的監(jiān)督主體職責(zé)、義務(wù)。以法定文件為依據(jù)，依法開展監(jiān)督，才能確保監(jiān)督工作科學(xué)、公平、公正。一是要根據(jù)建立法治政府、依法行政的要求，建立和完善法律、政府規(guī)章、政策文件層面的監(jiān)督制度和規(guī)范，將其作為科技計(jì)劃監(jiān)督工作的基本遵循，確保科技監(jiān)督有法可依、有據(jù)可循。二是要建立和完善科技計(jì)劃監(jiān)督專門的制度規(guī)定，明確監(jiān)督的基本要求、內(nèi)容和方式等，確保項(xiàng)目組織實(shí)施、科技資金管理、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、管理責(zé)任追究等監(jiān)督工作重點(diǎn)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度依據(jù)和約束。三是在實(shí)際執(zhí)行層面，要根據(jù)各類科技計(jì)劃的特點(diǎn)，完善相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范，制定具體監(jiān)督措施，詳細(xì)分解監(jiān)督的具體步驟和流程，確保監(jiān)督工作流程規(guī)范，在實(shí)際執(zhí)行中易操作。最終建立層級(jí)分明、上下聯(lián)動(dòng)、規(guī)范有序、監(jiān)督有力的科技監(jiān)督制度體系，推動(dòng)科技監(jiān)督工作健康發(fā)展。

4.2 貫徹和落實(shí)職責(zé)明確的科技計(jì)劃監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)各監(jiān)督主體間的制約和協(xié)調(diào)

根據(jù)深化科技管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府管理職能的要求，各級(jí)政府科技部門應(yīng)該逐步從科技項(xiàng)目管理的事務(wù)性工作中相對(duì)超脫出來，不再直接管理具體項(xiàng)目，而主要負(fù)責(zé)科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評(píng)估、監(jiān)管等工作，要充分發(fā)揮專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)在科技計(jì)劃具體項(xiàng)目管理中的作用。這樣不僅能有效避免政府科技部門在科技監(jiān)督中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的局面，也能進(jìn)一步明確區(qū)分各監(jiān)督主體的職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，推行職責(zé)明確、多部門聯(lián)動(dòng)的科技“大監(jiān)管”機(jī)制。一是政府科技部門應(yīng)主要負(fù)責(zé)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目專家遴選、評(píng)審、驗(yàn)收等社會(huì)關(guān)注度高、風(fēng)險(xiǎn)性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)的履職盡責(zé)情況進(jìn)行外部監(jiān)督；二是項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的任務(wù)執(zhí)行、資金使用、績(jī)效評(píng)價(jià)及驗(yàn)收等進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督［3］；三是項(xiàng)目承擔(dān)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施及資金使用等情況的日常監(jiān)督，建立健全項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度，防范實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)；四是發(fā)揮法律、紀(jì)檢、社會(huì)等外部監(jiān)督的作用，采用隨機(jī)抽取、受理舉報(bào)等方式，全方位監(jiān)督項(xiàng)目管理的規(guī)范性和有效性。

4.3 建設(shè)和完善科技項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高科技計(jì)劃監(jiān)督水平

在政府科技管理部門指導(dǎo)下，建設(shè)專業(yè)化、規(guī)范化、獨(dú)立運(yùn)行的科技項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政府根據(jù)科技管理的發(fā)展趨勢(shì)和科技計(jì)劃項(xiàng)目運(yùn)行的客觀規(guī)律提出的我國(guó)科技計(jì)劃管理改革的重要內(nèi)容之一。由專業(yè)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)科技計(jì)劃項(xiàng)目的日常監(jiān)督，能有效解決當(dāng)前政府科技管理部門人力、精力有限，監(jiān)督缺乏動(dòng)態(tài)性、監(jiān)督方式簡(jiǎn)單的狀況。一是要加快完善專業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各項(xiàng)制度。要完善專業(yè)機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)行的各類規(guī)章制度，包括經(jīng)費(fèi)、人事、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)等各個(gè)方面的制度，通過制度規(guī)范實(shí)現(xiàn)專業(yè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)決策和管理。二是要加強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督的執(zhí)行能力［4］。專業(yè)機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)是決定科技計(jì)劃監(jiān)督水平的關(guān)鍵因素。專業(yè)機(jī)構(gòu)必須加快組建技術(shù)背景良好、項(xiàng)目分析能力和組織協(xié)調(diào)能力突出、具有現(xiàn)代項(xiàng)目管理理念的高素質(zhì)科研管理團(tuán)隊(duì)，專門從事項(xiàng)目監(jiān)督管理工作，提升專業(yè)化項(xiàng)目管理能力，確保專業(yè)機(jī)構(gòu)能接得住、管得好政府委托的項(xiàng)目管理工作。