超大城市中社會工作介入流浪乞討人員救助服務(wù)模式研究
——以廣州市為例*

王 靜 李春麗 王連權(quán)

（1，2.廣州市團校，廣東 廣州 510635；3.廣州市鼎和社會工作服務(wù)中心，廣東 廣州 510070）

流浪乞討是世界性現(xiàn)象，古今均有之，這種現(xiàn)象盡管與繁華的城市看上去很不協(xié)調(diào)，但越是繁華的城市越容易出現(xiàn)。在我國，有一些外來流動人口因為多種原因沒有工作與固定住所，他們在城市里或流浪、或乞討、或賣藝，尤其以在超大城市居多，被稱為“流浪乞討人員”。城市流浪乞討是一個綜合經(jīng)濟、政治、文化等多重因素的長期社會問題。[1]這既是流動人口社會治理領(lǐng)域里的重點和難點問題之一，也是扶貧濟困需解決的重要問題，對此問題的解決將檢驗著城市尤其是超大城市的綜合治理能力。

一、問題提出

我國政府歷來注重對流浪乞討人員救助工作。起先，我國對于流浪乞討人員實行強制性的收容遣送制度，2003年廣州“孫志剛事件”②發(fā)生后，全國掀起了對收容遣送制度的抨擊及反思，催生了《城市生活無著流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的正式實施[2]，使得流浪乞討人員救助從“強制”開始轉(zhuǎn)為“自愿受助、無償救助”?！掇k法》提出“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”，為社工機構(gòu)參與流浪乞討人員救助服務(wù)提供了發(fā)展機遇。

廣州作為我國5個超大城市③之一，因其經(jīng)濟發(fā)達、氣候宜人以及當(dāng)?shù)厝藗冇兄鴺飞坪檬┑拇壬凭戎鷤鹘y(tǒng)，一直吸引眾多的外來流浪乞討人員聚集。廣州政府一直深入開展流浪乞討人員救助工作，尤其是在“孫志剛事件”后，更是全力改革和優(yōu)化救助工作，不斷探索專業(yè)、有效的救助方式。2014年，廣州政府開展“福彩有愛·棄討返鄉(xiāng)”流浪乞討人員社工救助服務(wù)試點項目。2015年11月，在試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，承擔(dān)救助主要職能的政府部門——廣州市民政局以政府公開招投標(biāo)形式，向社工機構(gòu)購買專業(yè)社會工作服務(wù)，廣州市鼎和社會工作服務(wù)中心（以下簡稱“鼎和機構(gòu)”）承接了“廣州市流浪乞討人員社會工作介入服務(wù)項目”，開啟了專業(yè)社會工作介入救助的廣州實踐。因此，本文對廣州專業(yè)社會工作介入流浪乞討人員救助的實踐案例分析，能夠為超大城市流浪乞討人員救助工作提供借鑒經(jīng)驗，值得深入討論。

二、廣州市流浪乞討人員救助現(xiàn)狀

2004年11月，廣州市召開流浪乞討人員救助管理工作會議，建立聯(lián)席會議制度。[3]2005年6月，廣州市政府成立了以分管市領(lǐng)導(dǎo)任組長的廣州市救助管理工作專項小組，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全市相關(guān)職能部門開展救助工作。[4]經(jīng)過十多年的發(fā)展，廣州建立起了以民政部門牽頭，公安、城管、衛(wèi)生、財政等部門支持和配合，社工機構(gòu)、志愿服務(wù)組織、愛心企業(yè)和基金會等積極參與的救助格局。在此格局中，民政部門統(tǒng)籌各救助站、流動救助服務(wù)隊開展救助工作；公安、城管部門協(xié)助對街頭流浪乞討人員指引、勸導(dǎo)和護送以及打擊違法乞討行為工作；衛(wèi)生部門協(xié)助危重病人、精神病人等流浪乞討人員救治工作；財政部門提供必要經(jīng)費保障；社工機構(gòu)開展專業(yè)社工服務(wù)；志愿服務(wù)組織或團隊開展志愿服務(wù)；愛心企業(yè)和基金會提供物質(zhì)或資金捐贈。以上政府職能部門和社會力量各司其職，有效構(gòu)建了“政社合作”的廣州救助網(wǎng)絡(luò)，促進了廣州流浪乞討人員救助工作。[5]

在救助實施上，主要以站內(nèi)救助、街面救助、發(fā)動社會力量參與救助等。在站內(nèi)救助上，主要提供生活、醫(yī)療、尋親、返鄉(xiāng)、未成年人教育等服務(wù)，全市現(xiàn)有市級救助管理站2家，站內(nèi)設(shè)未成年人救助保護中心、婦女兒童庇護所、流浪精神病人協(xié)助接回辦公室，另有區(qū)級(縣級市)救助管理站4家；在街面救助上，自2005年起，市民政、公安、城管等部門聯(lián)合成立流動救助服務(wù)隊，開展街頭流浪乞討人員的勸導(dǎo)、救助和護送入站工作，現(xiàn)有市級流動救助服務(wù)隊1支、區(qū)級流動救助服務(wù)隊11支；在社會力量參與救助上，除愛心企業(yè)、基金會等參與外，廣州現(xiàn)有10多個社會組織與團隊從事流浪乞討救助，主要開展專業(yè)社工服務(wù)、志愿服務(wù)，如鼎和、啟智、穗星、心明愛等社工機構(gòu)，羊城花園義工隊、廣州市關(guān)懷露宿者義工隊、厚德公益、尚炳輝工作室等志愿組織或團隊，有力地彌補政府救助范圍和方式的不足。以2019年1-6月為例，廣州積極救助了流浪乞討人員共14765人次（成年人14513人次、未成年人252人次）。

三、社會工作介入救助服務(wù)中的模式及成效

在《辦法》實施后，因“強制性收容遣送”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白栽甘苤o償救助”，這對流浪乞討人員救助提出了更高要求，相比于以物質(zhì)和經(jīng)濟幫扶為主的傳統(tǒng)行政救助，社會工作因其專業(yè)優(yōu)勢得到了應(yīng)用。2015年11月，廣州市民政局向鼎和機構(gòu)購買“廣州市流浪乞討人員社會工作介入服務(wù)項目”，項目周期由2015年11月至2020年4月，配備專職社工8人，每服務(wù)年度投入100萬元人民幣，每年提供不少于12144小時的專項社工服務(wù)，服務(wù)區(qū)域主要在越秀、荔灣、天河、白云等流浪乞討人員聚集的行政區(qū)。此后，廣州市、區(qū)民政及其他政府部門又陸續(xù)向鼎和機構(gòu)購買了5個相關(guān)項目，分別是“志愿巡查救助流浪者項目”“社工+志愿者街道巡查勸導(dǎo)項目”“廣州市救助站社會工作服務(wù)項目”“番禺區(qū)救助站社會工作服務(wù)項目”“海珠區(qū)社會工作介入流浪者服務(wù)項目”。

（一）建立“四四二”救助服務(wù)模式

在4年多的實踐中，鼎和機構(gòu)社工運用“以人為本”“助人自助”的理念，提升救助對象的自我認(rèn)同感，增強其改變的動力和信心[6]，從而使其擺脫流浪乞討生活、重新回歸家庭和社會，形成了以“政社合作”為核心的“四四二”救助服務(wù)模式，即四個聯(lián)動、四大內(nèi)容、兩個中心。

1.有效建立“四個聯(lián)動”

第一個聯(lián)動是政府和社會組織的聯(lián)動?；陧椖繀f(xié)議職責(zé)，市民政局社會事務(wù)處，市、區(qū)救助站以及公安、城管、勞動、衛(wèi)生、街鎮(zhèn)基層政府等作為政府職能部門，鼎和機構(gòu)作為社會組織，共同加入到“政社合作”救助網(wǎng)絡(luò)中。其中，市民政局社會事務(wù)處負(fù)責(zé)落實全市流浪乞討人員救助工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分管市、各區(qū)救助站及流動救助服務(wù)隊，同時也作為項目購買方，在每個季度均會牽頭召開一次多方聯(lián)席工作會議，為項目實施提供必要行政和資源支持；通過入站、協(xié)同街面巡邏等方式，鼎和機構(gòu)為受助對象建立個案服務(wù)檔案，開展臨時救助、情緒疏導(dǎo)、就業(yè)輔導(dǎo)、返鄉(xiāng)安置⑤、返鄉(xiāng)養(yǎng)老⑥、尋親返鄉(xiāng)等專業(yè)社工服務(wù)；救助站提供及時的臨時安置、協(xié)助購買車票返回家鄉(xiāng)；公安部門為無證人員及時辦理證件；勞動部門負(fù)責(zé)就業(yè)咨詢和輔導(dǎo)；公立醫(yī)院負(fù)責(zé)醫(yī)療救助；街鎮(zhèn)基層政府提供轄區(qū)內(nèi)行政支持等。

第二個聯(lián)動是社工和志愿者的聯(lián)動。2017月7月，鼎和機構(gòu)成立了廣州市街友關(guān)懷志愿隊，有退休人士、律師、醫(yī)生、在校大學(xué)生等志愿者加入其中。在項目實施中，鼎和社工組成越秀、荔灣、天河、白云等四個救助服務(wù)小組，分別在四區(qū)的火車站、汽車站、地鐵口等主要公共場所設(shè)置10個服務(wù)站點，每個站點每日均保持著1名社工加至少2名志愿者開展網(wǎng)格化式的巡察幫扶?，F(xiàn)有志愿者600多人，每日有80多名志愿者與社工一起開展救助服務(wù)。如廣州天河區(qū)羊城花園志愿隊自2017年7月開始加入救助，在每天的3個時段（上午8:30到12:30；下午12:30到17:30；晚上17:30到23:00）均有2名志愿者參加。該隊隊長A女士⑦是廣州市志愿者協(xié)會評出的優(yōu)秀志愿服務(wù)領(lǐng)隊，她說“對流浪乞討人員有價值的事情，我們都會積極去做，這很有意義”。

第三個聯(lián)動是社會組織和企業(yè)的聯(lián)動。項目開展中，鼎和機構(gòu)努力挖掘和調(diào)動愛心企業(yè)的社會責(zé)任和資源，如鏈接就業(yè)資源等。如鼎和機構(gòu)鏈接了越秀一家刺繡藝術(shù)企業(yè)資源，參與對殘疾乞討人員的技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)幫扶，幫助他們通過掌握廣繡手藝自食其力，不再靠乞討為生；來自湖北的青年JG⑧因手機和財物丟失，失去與家人的聯(lián)系，流落廣州街頭，靠乞討和撿拾廢品為生，社工通過街面救助發(fā)現(xiàn)JG,通過對其心理輔導(dǎo)及就業(yè)分析、協(xié)助JG投簡歷求職、并鏈接企業(yè)資源鼓勵其面試等，最終讓JG成功獲得某廣告公司的工作，脫離了乞討生活。

第四個聯(lián)動是社會組織和研究機構(gòu)的聯(lián)動。除一線服務(wù)外，鼎和機構(gòu)注重項目經(jīng)驗輸出和開展學(xué)術(shù)研究，研發(fā)了社工服務(wù)指南，聯(lián)合社工協(xié)會、救助站、高校學(xué)者等編寫救助案例集、相關(guān)學(xué)術(shù)論文等。

2.提煉“四大內(nèi)容”

在服務(wù)中，鼎和機構(gòu)提煉出救助服務(wù)“四大內(nèi)容”，即建立檔案、個案幫扶、鏈接援助和跟蹤回訪。

建立檔案，是指在政府支持下，鼎和社工為服務(wù)中的每位流浪乞討人員建立個人檔案，內(nèi)含年齡、籍貫、身體情況、服務(wù)需求、流浪乞討原因和家庭結(jié)構(gòu)、人生經(jīng)歷等，尤其以調(diào)研報告形式總結(jié)和分析廣州流浪乞討人員特征等情況，豐富了廣州流浪乞討人員數(shù)據(jù)庫和相關(guān)素材，為后續(xù)開展救助服務(wù)工作奠定良好基礎(chǔ)。

個案幫扶，是指社工用個案管理方式，了解流浪乞討人員的就業(yè)、返鄉(xiāng)安置、家庭關(guān)系、醫(yī)藥支持、物品支持等需求，通過情緒慰藉和心理輔導(dǎo)等方式增進關(guān)系，在深度訪談后進行針對性跟進，通過逐漸改變認(rèn)知，樹立信心，提高生存能力，促進其返家生活和就業(yè)；對于不愿入站者和“職業(yè)”乞討者，社工會為其提供個性化和專業(yè)化服務(wù)，在保障基本生存需求的前提下，幫助他們重塑信心，引導(dǎo)其放棄乞討返回家鄉(xiāng)、自食其力，從而減少街頭流浪乞討人員。

鏈接援助，是指根據(jù)當(dāng)前救助政策和流浪乞討人員需求，鼎和機構(gòu)有針對性地與救助站、公安、就業(yè)、衛(wèi)生對接服務(wù)，使流浪乞討人員得到相應(yīng)入站、返鄉(xiāng)、辦理證件、就業(yè)、就醫(yī)等救助；當(dāng)然，鼎和機構(gòu)也接收救助站、公安、醫(yī)院、基層街鎮(zhèn)政府和基層社區(qū)、其他社工項目等的轉(zhuǎn)介服務(wù)需求，通過鏈接機制，實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)介，使流浪乞討人員獲得無間斷幫助。

跟蹤回訪，是對返回家鄉(xiāng)或者就業(yè)的流浪乞討人員進行跟蹤了解，派出社工或委托流浪乞討人員所在家鄉(xiāng)的政府部門或志愿組織等探訪服務(wù)對象，確保知曉流浪乞討人員返鄉(xiāng)生活狀況。鼎和機構(gòu)曾經(jīng)與3000公里之外的吉林省松原市民政局及救助站、2000公里之外的河南省上蔡縣志愿服務(wù)組織，聯(lián)合進行流浪乞討人員返鄉(xiāng)救助服務(wù)。

3.構(gòu)建“兩個中心”

“兩個中心”指服務(wù)中心和資源中心。服務(wù)中心是指鼎和機構(gòu)用1年多時間跨地域、跨行業(yè)、整合資源，發(fā)起建立了“廣州市街友關(guān)懷服務(wù)聯(lián)盟”。2017年6月，經(jīng)鼎和機構(gòu)倡導(dǎo)，16家關(guān)愛流浪乞討人員的志愿服務(wù)組織、醫(yī)療機構(gòu)、法律團體、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)建立服務(wù)聯(lián)盟，使流浪乞討人員在物資、法律、醫(yī)療、職業(yè)技能、社會保障等方面獲得服務(wù)，改善緩解了反復(fù)流浪乞討的資源條件。資源中心是指在廣州市慈善會資助下，鼎和機構(gòu)以公益創(chuàng)投項目形式建立街友關(guān)懷愛心超市，而后在廣州市慈善會、騰訊樂捐支持下建立網(wǎng)絡(luò)募捐平臺。上述兩個中心在發(fā)動社會力量參與救助，改善流浪乞討人員生存狀況上發(fā)揮了重要作用，并得到政府和社會的有力支持。

（二）社會工作介入救助服務(wù)的良好成效

1.扶弱濟困，救助了數(shù)以千計的流浪乞討人員

作為項目購買方，市民政局對項目成效的衡量標(biāo)準(zhǔn)包括：獲得救助的人數(shù)、真實返鄉(xiāng)人數(shù)、真實就業(yè)人數(shù)、鏈接物品資源等。2015年11月29日至2018年3月31日，在政府支持下，鼎和機構(gòu)在項目中開展日間和夜間服務(wù)達2482次和262次，在救助站提供33次服務(wù)，開展30場社區(qū)活動；為流浪乞討人員建立檔案1985份，開展深度個案幫扶954例，其中666例已經(jīng)結(jié)案，鏈接援助93例；幫助366人返鄉(xiāng)安置，動員158人主動棄討返鄉(xiāng)，對返鄉(xiāng)人員跟蹤回訪176人次；成功推薦16人就業(yè)；通過社會募集，為流浪乞討人員提供衣物920件、洗漱套裝265份、食品2178份。

其中，涌現(xiàn)出了許多成功救助流浪乞討人員的個案。如廣西人LY⑨，因在離婚、無房、無工作的三重打擊下，精神狀態(tài)不佳，與家人斷絕聯(lián)系，帶著分別六歲、四歲的兩個女兒離開家鄉(xiāng)，四處流浪乞討近三年，小孩一直也沒有接受教育。2018年5月底，母女三人流浪到廣州，被好心居民發(fā)現(xiàn)居住在河邊廢棄的水泥管道內(nèi)。鼎和機構(gòu)社工得知此事后，聯(lián)系區(qū)救助隊、警察和所在地社區(qū)工作人員一起探訪。在社工的幫助和勸說下，LY愿意聯(lián)系親友返回家鄉(xiāng)，社工聯(lián)系上LY的姐姐和哥哥，由其姐姐陪同LY母女三人到醫(yī)院檢查身體，然后到救助站暫時住宿；之后，社工入站對母女三人提供心理輔導(dǎo)和情緒支持，有志愿者捐贈衣物。最終，LY同意攜女返鄉(xiāng)，市救助站市區(qū)分站工作人員、鼎和機構(gòu)社工以及醫(yī)生組成專門護送小組，在LY親屬陪同下，護送陪同LY和女兒成功返鄉(xiāng)。期間，LY表示“我今后會好好活下去，好好照顧兩個女兒，我會讓她們讀書的?！?/p>

2.降低惡性乞討比例，穩(wěn)定城市社會秩序

高逐利性致使“職業(yè)”乞討者以多種類型的惡性行為經(jīng)營乞討活動，借助老、弱、病、殘等弱群體特征為工具，或欺詐乞討，或賣藝、賣花乞討，或抱腿攔路乞討，或乞討掩蓋下偷盜，五花八門經(jīng)營性乞討已成為部分落后農(nóng)村人口的職業(yè)選擇。[7]鼎和機構(gòu)通過開展有效的專業(yè)社工服務(wù),對于“職業(yè)”乞討人員進行勸阻和服務(wù)，對于反復(fù)流浪乞討的未成年人、殘疾人、孤寡老人等，社工護送回鄉(xiāng)后，與來源地以及流入地的民政部門進行合作,促進當(dāng)?shù)孛裾块T幫助和妥善安置“職業(yè)”流浪乞討人員，使救助工作形成無縫對接，盡量降低惡性“職業(yè)”乞討比例。

3.提交政策提案，推動了政府購買社工服務(wù)力度

鼎和機構(gòu)依托專業(yè)優(yōu)勢，于2017年6月向政府部門遞交了《積極引導(dǎo)社會力量介入流浪乞討人員救助服務(wù)的政策提案》，倡議加大政府購買社會服務(wù)的力度，引導(dǎo)更多社會力量參與救助服務(wù)。此提案意見后被采納繼而影響了政府購買社工服務(wù)力度。自2018年起，廣州市民政局、市救助站市區(qū)分站以及番禺、花都、從化、增城、海珠等救助站或流動救助服務(wù)隊先后購買了專業(yè)社工服務(wù)，引入鼎和、心明愛等多家專業(yè)社工機構(gòu)開展救助服務(wù)。

4.形成了系列服務(wù)指南和研究成果，提供了可復(fù)制的經(jīng)驗

一是撰寫了《廣州市流浪救助社會工作實務(wù)手冊》。在服務(wù)中，鼎和機構(gòu)逐步形成了社工服務(wù)指南，涵蓋服務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)管理、專業(yè)評估等內(nèi)容；提出一系列服務(wù)指引，包括《流浪乞討人員社會工作介入員工手冊》《志愿者參與流浪乞討人員流動救助服務(wù)項目管理手冊》《志愿者參與流浪乞討人員流動救助服務(wù)項目服務(wù)手冊》。上述成果豐富了我國專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)介入救助的實踐經(jīng)驗。

二是編撰了系列研究成果。與廣州救助站市區(qū)分站合作編寫《廣州市流浪乞討人員救助工作案例匯編》，與廣州市社會工作協(xié)會合作編寫《我們與街友在廣州的相遇》故事集，與高校專家合作撰寫相關(guān)學(xué)術(shù)文章，被收錄在《廣州社會保障發(fā)展報告》中。上述研究成果豐富了流浪乞討人員救助的理論和實踐研究。

5.做好社會倡導(dǎo)，推動社會關(guān)愛流浪乞討人員

流浪乞討人員救助工作離不開社會的關(guān)注，鼎和機構(gòu)通過開展公益講座、媒體宣傳、社區(qū)宣傳等方式，讓公眾識別“職業(yè)乞討”，了解流浪乞討人員生活現(xiàn)狀，關(guān)注推動更多人關(guān)愛流浪乞討人員；鼎和機構(gòu)還為政府人員、社工、志愿者、熱心居民等提供專業(yè)培訓(xùn)，極大地提高了培訓(xùn)人員的救助技能。

四、社會工作介入救助服務(wù)中的現(xiàn)實困境

現(xiàn)階段，我國流浪乞討人員救助處于“政社合作”的發(fā)展期，流浪乞討人員專項社工服務(wù)處于探索期，過程中有許多問題有待解決，社會工作介入救助服務(wù)中仍有現(xiàn)實困境。[8]

（一）政府因素——政府購買專項社工服務(wù)力度仍有不足

截至2018年底，在政府購買社工服務(wù)方面，廣州市、區(qū)兩級財政累計投入財政資金超26億元。然而相比覆蓋全市的社工站項目，政府在購買流浪乞討人員專項社工服務(wù)政策支持、項目數(shù)量、資金投入、服務(wù)覆蓋面等方面仍有不足，難以滿足半年過萬人次的廣州流浪乞討人員救助的現(xiàn)實需求。

（二）資源因素——公益資源整合度有待加強

當(dāng)前，廣州長期關(guān)注流浪乞討人員救助的公益隊伍雖然較多，但大多數(shù)隊伍側(cè)重在物資支持層面，公益隊伍之間的溝通機制仍有不足，存在流浪乞討人員被重復(fù)捐贈物資等情況，且因為流浪乞討人員需求多樣性，現(xiàn)有的公益資源供給豐富性仍有不足，受助對象需求與救助內(nèi)容存在錯位，公益資源整合度有待加強。

（三）社會觀念因素——流浪乞討人員標(biāo)簽化現(xiàn)象難以消除

隨著社會進步，越來越多的社會民眾能夠了解和關(guān)愛流浪乞討人員，但由于此類群體異于常人，有或示殘或示弱的“職業(yè)乞討”者，有在公共場所強討強要錢財?shù)摹奥殬I(yè)乞討者”，有因患精神疾病街上流浪者，造成相當(dāng)數(shù)量的民眾容易標(biāo)簽化此類群體，態(tài)度多以漠視、反感甚至歧視居多，并對社工開展救助服務(wù)不理解，由此造成社工服務(wù)中面臨較大的壓力。

（四）人才因素——社工隊伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性不足

從表面上看，社會工作僅是為流浪乞討人員提供幫助，似乎只要掌握施助資源，任何人都能勝任。但從本質(zhì)上看，社會工作具有較強專業(yè)性，而流浪乞討人員的多樣復(fù)雜性、救助過程的持續(xù)性和服務(wù)場景的多變性使從業(yè)社工面臨許多挑戰(zhàn)，尤其是一線社工普遍年輕，雖有專業(yè)素養(yǎng)和社工情懷，但缺乏較為豐富的人生閱歷、服務(wù)經(jīng)驗，在跟進“職業(yè)”乞討、精神障礙患者、攜子流浪等個案方面容易受挫，社工容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠后辭職流失。以鼎和機構(gòu)為例，自2015年啟動項目至今，項目社工流動率為50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類型社工項目。

（五）職業(yè)風(fēng)險因素——社會工作者容易面臨高風(fēng)險

社會工作者在服務(wù)過程中容易面臨疾病傳染、人身安全威脅等風(fēng)險。在疾病傳染風(fēng)險上，由于流浪乞討人員情況復(fù)雜，多數(shù)身處的環(huán)境“臟亂差”，當(dāng)中有混雜著吸毒等人員，極易感染上傳染病卻又難以發(fā)現(xiàn)病情，而社會工作者需要與其長期且近距離接觸，故社會工作者存在高風(fēng)險的疾病傳染威脅；在人身安全威脅風(fēng)險上，由于絕大部分的流浪乞討人員是男性，平時較少與他人尤其是與女性接觸交談，有警覺性高、冷漠性強的特點，部分男性流浪乞討人員容易滋擾女性，社會工作者又以女性居多，社會工作者提供服務(wù)的過程中既存在人身安全威脅，又因為難以一時建立專業(yè)服務(wù)關(guān)系而增加了服務(wù)難度。

五、推動社會工作介入救助服務(wù)的策略思考

流浪乞討人員救助工作，是關(guān)乎一個特殊弱勢群體的民生事務(wù)，也是一個城市的治理難點，體現(xiàn)了一個國家的公平與正義，社會工作介入其中尤為重要，未來需從“政社合作”、社會引導(dǎo)、專業(yè)人才培養(yǎng)、職業(yè)風(fēng)險防范等方面進一步加強，破解現(xiàn)實困境。

（一）強化“政社合作”方向，加強政府購買和社會力量參與力度

“政社合作”正在成為我國流浪乞討人員救助改革的主流方向，未來要繼續(xù)加強“政社合作”，實現(xiàn)政府和社會組織的優(yōu)勢互補，形成行政力量和社會力量的有效結(jié)合與良性互動。要繼續(xù)加大政府購買流浪乞討專項社工服務(wù)力度，加強相應(yīng)政策支持、提高購買項目數(shù)量、資金投入以及服務(wù)覆蓋面等，以此補充政府救助力量的不足，可通過嚴(yán)格的招標(biāo)程序選擇優(yōu)秀的專業(yè)社會組織，讓契約成為政府與社會組織合作的重要保證，讓共同的愿景、使命和社會責(zé)任感成為政府與社會組織合作的重要基礎(chǔ)；要在政府支持下，繼續(xù)培育更多的專業(yè)社會組織，發(fā)揮專業(yè)社會組織的專業(yè)服務(wù)作用；要進一步鼓勵、倡導(dǎo)更多社會力量開展流浪乞討人員救助服務(wù)，讓更多的公益組織、志愿服務(wù)組織、幫困基金和愛心人士在提供捐贈、資助、志愿服務(wù)等作用方面發(fā)揮更多作用；要加強公益資源的線上線下的整合性建設(shè)，可依托慈善公益、志愿服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)等已有的大數(shù)據(jù)平臺建立廣州流浪乞討人員救助公益地圖和資源庫，強化現(xiàn)有公益聯(lián)盟建設(shè)，促進公益資源有效整合、合理供給和精準(zhǔn)投放。

（二）要加強社會引導(dǎo)，營造關(guān)愛流浪乞討人員的良好社會氛圍

流浪乞討人員作為城市邊緣人群，短時期內(nèi)其標(biāo)簽化現(xiàn)象難以消除，需要不斷加強社會引導(dǎo)和改善社會公眾認(rèn)知，營造關(guān)愛流浪乞討人員的良好社會氛圍。

要加強政策支持，廣州市作為改革開放的先行地區(qū)和地處粵港澳大灣區(qū)核心區(qū)，具有超大城市的先然創(chuàng)新優(yōu)勢，未來可根據(jù)廣州救助模式特點，不斷推進流浪乞討人員救助工作立法，促進社會工作在社會救助領(lǐng)域的快速成長和發(fā)展；要借助救助站“公眾開放日”和“社工宣傳日”等開展宣傳，讓更多的公眾近距離接觸救助服務(wù)，知曉救助對象、范圍、工作流程、管理制度等，普及公眾缺失的相關(guān)信息，幫助公眾理性判斷救助工作；要加強在火車站、地鐵、公交車、社區(qū)等公共場所的救助知識和社工服務(wù)宣傳，廣泛普及包括社工服務(wù)在內(nèi)的救助方式；要充分運用電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體,深入做好宣傳報道和輿論引導(dǎo)工作,吸引更多志愿者尤其是黨員志愿者加入服務(wù)隊伍；要發(fā)揮社會組織靈活性、專業(yè)性優(yōu)勢，加強救助服務(wù)宣傳和技巧培訓(xùn)，讓有偏見的社會公眾了解流浪乞討群體，支持、認(rèn)同甚至參與救助工作。

（三）要加強專業(yè)人才培養(yǎng)，加強流浪乞討專項社工人才隊伍建設(shè)

從人才培養(yǎng)角度，要加強與開設(shè)社工專業(yè)高校的校企合作，可開設(shè)相關(guān)課程、增設(shè)救助專業(yè)方向、提供實習(xí)崗位等方式，從人才供應(yīng)源頭培養(yǎng)更多的專項社工；從行業(yè)發(fā)展角度，可根據(jù)服務(wù)難度提高單個社工崗位的政府購買金額，提高流浪乞討專項崗位待遇和薪酬待遇，適當(dāng)傾斜評優(yōu)、評先、督導(dǎo)等名額；從職業(yè)成長角度，社工行業(yè)協(xié)會和社工機構(gòu)要健全專項社工成長培養(yǎng)機制，幫助專項社工進行自我職業(yè)生涯規(guī)劃和專業(yè)能力培訓(xùn)，從而加快流浪乞討專項社工人才隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展。

（四）要加強職業(yè)安全管理，提高社工風(fēng)險防范意識

流浪乞討人員救助具有較高風(fēng)險性，社工接觸的高危和疑難個案較多，需要加強職業(yè)安全管理，切實保障從業(yè)社工的權(quán)益，是救助服務(wù)順利開展的基本保證。要進一步掌握受助對象特征和需求，以特征、需求等劃分進行分層分類服務(wù)設(shè)計和服務(wù)開展，尤其針對精神或情緒異常人員、智障人員、患病人員等；要繼續(xù)鏈接救助站工作人員、警察、醫(yī)生、志愿者等人力資源共同開展服務(wù)，成為社工開展服務(wù)中的有力資源支持，以此增強人身安全風(fēng)險防范等；政府部門作為項目購買方要做好職業(yè)安全和風(fēng)險防范的監(jiān)督工作，社工機構(gòu)要制定職業(yè)安全和風(fēng)險防控管理制度，找準(zhǔn)服務(wù)中的風(fēng)險點，進行職業(yè)安全風(fēng)險辨識及評估，對相關(guān)風(fēng)險建立切實可行的風(fēng)險處理工作流程；要加強社工自身能力建設(shè)，項目購買方、行業(yè)協(xié)會、社工機構(gòu)等要加強對從業(yè)社工的職業(yè)安全培訓(xùn)，提高社工對救助風(fēng)險的防范意識，提高工作人員風(fēng)險防范、法規(guī)政策運用、溝通安撫、應(yīng)對和處理特殊疑難問題等能力；要通過增強社工機構(gòu)在體檢、醫(yī)療保險等方面的投入，運用好行業(yè)協(xié)會的“社工基金”等途徑，為社工提供權(quán)益保障。

注釋：

① 超大城市：國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，其中規(guī)定：城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

② 孫志剛事件：2003年3月20日，一名叫孫志剛的大學(xué)畢業(yè)生，因無暫住證在廣州被收容后因遭毒打致死，后被媒體廣泛報道，并推動國務(wù)院廢除收容遣送條例，這一新聞事件被稱為“孫志剛事件”。

③我國超大城市：上海、北京、深圳、廣州、成都。

④ 數(shù)據(jù)來源：廣州市民政局民政統(tǒng)計季報表（2019年第一和第二季度）。

⑤ 返鄉(xiāng)安置：指根據(jù)流浪乞討人員的意愿，協(xié)助其返回家鄉(xiāng)并進行生活安置。

⑥ 返鄉(xiāng)養(yǎng)老是指根據(jù)老年流浪乞討人員意愿，協(xié)助其返回家鄉(xiāng)養(yǎng)老。

⑦ 化名處理。

⑧ 化名處理。

⑨ 化名處理。