城鄉(xiāng)結合部流動人口協(xié)同治理問題及對策*

杜偉珊

（廣州市廣播電視大學天河區(qū)分校，廣東 廣州 510655）

在城市化的進程中，城市邊界不斷地擴展，城市用地規(guī)模不斷地擴大，原屬郊區(qū)的農(nóng)村被逐漸納入城市的范圍，產(chǎn)生了城鄉(xiāng)結合部。[1]學者們把城鄉(xiāng)結合部治理的主要難題歸納為以下幾個方面：土地問題（土地利用、土地保護、土地流轉等），社會安全，社區(qū)建設（公共物品供給、衛(wèi)生環(huán)境治理、流動人口管理、被征地農(nóng)民保護等）（劉偉，2007；呂君、劉麗梅，2009；東敏，2003；戚本超、周達，2007）。其中，流動人口管理在城鄉(xiāng)結合部的社會管理中具有基礎性意義，是城鄉(xiāng)結合部綜合治理的核心點，它包含衛(wèi)生環(huán)境管理和治安防控問題。多年來，傳統(tǒng)的社會綜合治理措施在城鄉(xiāng)結合部流動人口管理中取得一定的成效，但是很多問題不能有效地解決。因此，必須拓寬社會治理視角、創(chuàng)新社會治理措施，這個措施就是協(xié)同治理。[2]

協(xié)同治理是由治理發(fā)展而來的一種新策略，是協(xié)同理論與治理理論的有機結合。學者們對“協(xié)同”和“治理”內(nèi)涵的“協(xié)同治理”有不同的解讀。一種觀點是，籠統(tǒng)概括政府與政府以外其它場域的合作。比如，哈利（Hartley）等人認為協(xié)同治理強調(diào)第一部門、第二部門、第三部門中多元角色的參與。[3]郁建興、鄭恒峰等人認為，協(xié)同治理應該以政府為主導，由政府搭建社會參與的平臺，保護、尊重和實現(xiàn)社會的主體地位。[4]本文試就采取協(xié)同治理策略對城鄉(xiāng)結合部流動人口治理進行探討。

一、當前城鄉(xiāng)結合部流動人口治理存在的突出問題

（一）城鄉(xiāng)結合部流動人口成員復雜，不好管理

第一，城鄉(xiāng)結合部的流動人口受教育層次不高，文化素質普遍偏低。據(jù)統(tǒng)計，廣州市目前登記在冊流動人口有943.54萬人，高中學歷（中專、中技）455.58萬人，占48.28%;小學學歷21.88萬人，占2.32%。他們來自不同地區(qū)，省外人口595.46萬人，占63.11%。[5]他們多數(shù)對城市管理及法律法規(guī)了解和掌握不夠，法律意識淡薄，工作不穩(wěn)定，流動性大。

第二，外來人口中大部分居住出租房，或者棲身在個體小旅店、建筑工地。廣州市有683.17萬人流動人口居住在出租屋，占流動人口72.41%，住單位宿舍78.08萬人，占8.28%，還有7.96萬人住工地工棚，占0.84%。

第三，流動人口工作、收入和住房的不穩(wěn)定,使他們很難融入城市,容易變成一個缺乏歸屬感的特殊社會群體。

（二）流動人口服務管理單一

雖然從2014年廣州市來穗人員服務管理局成立以來，來穗人員和出租屋服務管理的信息化建設被作為一項重要的職能固定下來。但是流動人口和出租房屋信息掌握往往滯后于人口的實際流動，一些流動人口甚至處于脫漏失管狀態(tài)。制約性管理措施弱化，普遍沒有履行暫住登記辦證，更有不配合管理、拒絕躲避登記的現(xiàn)象。對一些不辦暫住證的流動人口，民警只能“動之以情、曉之以理”地進行動員，不僅耗掉有限的人力，管理效率也不好。

第一，流動人口服務管理信息缺乏共享。流動人口服務管理涉及公安、衛(wèi)計、人社、教育、民政等諸多部門。各部門常常各自為戰(zhàn)、多頭管理,側重于自己的職能實行條塊管理。部門之間缺乏有效地溝通與協(xié)作,管理信息資源難以共享,使得綜合管理沒有真正落實。

第二，流動人口權益保障缺陷。在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中強調(diào)做好流動人口基本公共衛(wèi)生計生服務均等工作。但實際上在權益保障內(nèi)容上，流動人口的社會保障主要是養(yǎng)老保險和工傷保險，這兩項保險的保障水平也很低。而且用工單位經(jīng)常出現(xiàn)少繳和欠繳社會保險的情況。而醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房以及子女教育等方面的保障沒有得到落實。目前，廣州市流動人口的就醫(yī)參保按照戶籍管理，還沒有歸入廣州市的社會保障體系中，所以有些社區(qū)對流動人口的政策投入有限，社區(qū)的醫(yī)療援助水平難以滿足流動人口的需求。[6]大多數(shù)農(nóng)民工選擇“小病不就醫(yī)、大病回老家”。尚未形成精神方面的保障, 如城市社會服務、社區(qū)支持、社會工作等。

二、城鄉(xiāng)結合部流動人口治理存在問題的原因分析——基于協(xié)同治理的視角

（一）主體間關系不明晰，責權混亂，缺乏組織協(xié)同

城鄉(xiāng)結合部的治理事務中，在參與主體上，存在普通民眾、群眾自治性質的村（居）委會、社會治安管理機構等多元主體。村委會、出租人、承租人三分共存，公安部門要查處流動人口租房內(nèi)的治安隱患，工商部門要處罰違規(guī)出租經(jīng)營活動，建委要制止違章建筑、危房出租行為等,多部門缺少了及時密切的信息交流則極易造成管理漏洞。廣州市早在2008年施行了《廣州市流動人員管理規(guī)定》（廣州市人民政府令第10號），但是在流動人口的治理中，行政力量、社會力量競爭共存，管人與管房和管事既存在重合交叉又容易出現(xiàn)空白地帶，導致主體間組織協(xié)同不力，使流動人口管理仍然是一個“老大難”的問題。

（二）事務間整合不充分，無序競爭，缺乏資源協(xié)同

流動人口進城務工，與其工作相關的勞動合同簽訂情況，與其生活相關的住房安全情況，都直接關系到政府為其提供的各種公共服務。政府可以依據(jù)流動人口的權益需求信息，提供治安管理、計劃生育、生殖健康、法律咨詢等社會服務?，F(xiàn)實情況中，流動人口多以租房為落腳點，要掌握流動人口的具體信息，可以從城鄉(xiāng)結合部的房屋出租情況入手。流動人口的租房的面積、時間、價格等信息，雖掌握在承租方和出租方手中，但公安部門沒有及時協(xié)助居（村）委會建立相關檔案進行登記，實行流動人口的電子信息化管理。在實際情況中，負責治安的公安部門一般是遇到違法犯罪、擾亂社會秩序的問題時才找居（村）委會索要相關人口及住房信息，沒有盡早進行資源協(xié)同共享，人口信息的不流動導致社會治安缺乏盡早預防和及時防范。

（三）觀念中認識不到位，明哲保身，缺乏政策協(xié)同

我國對流動人口的管理模式大概經(jīng)過1984年—1999年的防范型管理，2000年—2005年的綜合型管理，以及2006年至今的福利型管理。[7]各地政府部門對流動人口的管理還停留在防范管理階段，還是處于被動防范式的管理，沒有“以人為本”。認為流動人口給公共管理服務體制帶來壓力，服務意識淡薄，在流動人口管理中，行政職能部門之間缺乏協(xié)作，基層社區(qū)的協(xié)調(diào)工作得不到配合，影響管理的效率，出現(xiàn)流動人口管理各自為政，效率低下，未能充分發(fā)揮基層自治組織作用。像廣州市這樣超大城市的外來人口服務工作需要在一個共同服務平臺上開展。[8]

（四）執(zhí)行時參與不廣泛，事不關己，缺乏利益協(xié)同

部分出租房屋屬于違法建設，這些違法建設本身就沒有出租資格。為此，房東與房客怕麻煩，協(xié)管員入戶登記更加不配合。[9]出租房業(yè)主不配合主要是想從流動人口中獲利但又不愿意付出服務和管理成本。因此想方設法規(guī)避稅收，聲稱“流動人口是房主親戚朋友”等方式。[10]社區(qū)工作人員沒有維穩(wěn)治安的職責，工作利益的激勵不足導致他們工作責任意識淡薄，工作草率，對流動人口排查工作不徹底。社區(qū)干部本應隔三差五地對其所管轄的區(qū)域挨家挨戶進行入戶登記，以保證人口信息的準確更新。根據(jù)調(diào)查，白云區(qū)石井街流動人員每年自覺辦理居住證并接受管理的不到一半。[11]管理人員對實際流動人口數(shù)據(jù)中沒及時錄入新入人口、及時撤銷流出人口的情況。

三、城鄉(xiāng)結合部流動人口協(xié)同治理的策略

（一）明確職責權限，強化組織協(xié)同

首先，加強政府行政部門之間的合作。利用互聯(lián)網(wǎng)加強各地政府協(xié)作，流動人口個人信息在流出地有詳細記錄在冊，并配合流入地政府做必要的信息采集。流入地根據(jù)采集信息做好流動人口的管理和服務工作。例如，成立流動人口和出租房屋管理委員會，作為人口管理協(xié)同治理的主要參與者。將流動人口管理與出租屋管理有機結合，提高流動人口管理的社會地位。

其次，各執(zhí)法部門間加強合作，加強各個部門及主體之間的信息共享力度,充分發(fā)揮信息化、大數(shù)據(jù)的作用,建立信息共享、視頻聯(lián)席會議機制,實現(xiàn)不同部門、不同領域、不同主體之間的聯(lián)動,實現(xiàn)無區(qū)隔、無縫隙服務與管理。

最后，協(xié)調(diào)社區(qū)組織之間與地方政府和職能部門之間的關系，整合社區(qū)人力資源和技術資源。政府引領社區(qū)，社區(qū)自治組織、中介組織、居民以及駐街企事業(yè)單位的多元主體作用，建立多元整合的社區(qū)組織網(wǎng)絡，將資源和信息的重新分配，形成穩(wěn)態(tài)治理結構。

（二）打造共享平臺，增進資源協(xié)同

通過信息化建設與大數(shù)據(jù)平臺，整合流動人口信息與房屋信息，是進行流動人口管理的有利資源。

首先，建立流動人口基本信息的數(shù)據(jù)庫，設立流動人口信息資源的運作平臺。提供流動人口和政府部門各自所需的信息。歸結起來，是雙方的供需信息。單一的供需要求沒有流動到市場，只能是普通數(shù)據(jù)，不能成為政府治理可供參考的信息資源。流動人員主動進行租賃住房的信息登記，同時政府以其關心的社會保障和工作教育情況作為信息進行交換，兩者實現(xiàn)資源共享與協(xié)同，促進合作與雙贏。

其次，實現(xiàn)政府各職能部門之間流動人口信息共享，為城鄉(xiāng)結合部的環(huán)境治理、社會治安提供參考數(shù)據(jù)。當務之急是一方面在各負其責、各盡其能的同時調(diào)動積極性，又做到協(xié)同管理。充分發(fā)揮公安部門、信訪部門、工商部門、稅務部門等各方面的優(yōu)勢和作用，在流動人口的工作記錄、租房記錄、個人信用記錄等方面實現(xiàn)資源共享。

最后，可以根據(jù)城鄉(xiāng)結合部的實際情況，每月定期召開聯(lián)席會議。公安部門通報人口流動、戶籍辦理情況；醫(yī)院、計生服務站通報生育信息；房管部門通報外來戶租住情況；社區(qū)通報人口流入、流出情況，從而實現(xiàn)信息共享，提前預防。在各種流行病的關鍵時期，也可以大大減少基層人員挨家挨戶摸查和登記的工作量。

（三）創(chuàng)新管理模式，實現(xiàn)政策協(xié)同

在建設和諧社會背景下協(xié)同治理的轉變是注重政府和基層群眾自治組織的管理模式。

一方面，可以借鑒北京市流動人口的出租房屋契約化管理方式，對城鄉(xiāng)結合部的人口管理提供參考。契約化管理是指在出租房屋以及轄區(qū)的流動人口進行摸底后，建立管理臺賬。依據(jù)村規(guī)、民約，居（村）民自治約束，引導出租業(yè)主和流動人口自我管理、自我服務和自我約束。[12]實施出租房屋管理，通過實施出租屋契約化管理，將出租房屋的數(shù)據(jù)錄入“社區(qū)流動人口管理平臺”實行動態(tài)管理，這種制度化管理模式有助于實現(xiàn)政策聯(lián)動效應，提高流動人口的管理效率。

另一方面，城鄉(xiāng)結合部對流動人口的管理可以因地制宜，針對企業(yè)比較多的居（村）委會，可以采取村企聯(lián)管工作模式。針對院落、樓房比較多的社區(qū)，可以采取大院委托管理工作模式或居委會干部、樓門長協(xié)助型工作模式。在流動人口居住院落，由居委會干部和樓門長管理，委托大院有名望的人協(xié)助，充分發(fā)揮大院里比較被認可和受到普遍尊敬的名望人士的帶動作用，與他們合作有效地開展流動人口管理工作。

（四）建立互惠機制，達成利益協(xié)同

首先，居委會或者物業(yè)管理處提供免費的房屋租賃服務。業(yè)主和租客可以登記個人信息免費提供租賃服務。并且通過建立房屋租賃網(wǎng)，在外地人口多的地方可設置房屋租賃信息觸摸屏，方便外來人員查閱。[13]

其次，設立獎勵制度，通過評選頒發(fā)相應證書并掛牌，公布在網(wǎng)站和張貼在樓道內(nèi)通報表揚，這也是建立出租屋口碑的一大創(chuàng)舉。由此為業(yè)主添光也會吸引更多的租客，也會提高經(jīng)濟效益。對于不配合或者存在安全隱患突出或違法違紀的房東列為重點檢查對象，加強監(jiān)督。對常住的無違法違紀記錄的租房者通報表揚并提供就業(yè)推薦及家庭服務等民生問題，讓他們感受到自己的存在感，主動做好各種信息的匯報和登記。

最后，政府層面要逐漸建立統(tǒng)一的居民社會保險制度,提高流動人口社會保障水平。一方面，加強有針性的流動人口的就業(yè)培訓，包含職業(yè)培訓、職業(yè)教育、成人教育等在內(nèi)的多形式、多層次的終身教育體系；另一方面要加強工作技能培訓、一般技能培訓、職業(yè)資格培訓等職前職后相關培訓,提升其就業(yè)能力,幫助他們更好地融入城市。[14]

總之，流動人口的服務管理工作事關我國經(jīng)濟社會良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,人口流動表現(xiàn)出新的特點與變化趨勢,我國流動人口服務管理面臨新的形勢與挑戰(zhàn)。必須樹立多元主體共同參與的協(xié)同治理理念，轉變傳統(tǒng)的“全能型政府”的思想理念，打造政府、市場、社會等多元主體共同參與服務管理的新格局。