中央高校改善基本辦學(xué)條件專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算撥款制度的研究
—— 以哈爾濱工業(yè)大學(xué)為例

○哈爾濱工業(yè)大學(xué) 王漢國(guó) 姚 璐

按照《中央高校改善基本辦學(xué)條件專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》(財(cái)科教〔2017〕3號(hào))規(guī)定，專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持中央高校及附屬中小學(xué)校的校舍維修改造、儀器設(shè)備購(gòu)置、基礎(chǔ)設(shè)施改造、基本建設(shè)項(xiàng)目的輔助設(shè)施和配套工程等，是中央高校一個(gè)重要的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源，對(duì)于學(xué)校發(fā)展建設(shè)發(fā)揮著非常重要的支持作用。目前，財(cái)政部門(mén)安排該項(xiàng)目的年度預(yù)算主要根據(jù)國(guó)家總資金盤(pán)子、專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)，采取因素法分配預(yù)算，結(jié)合上年預(yù)算執(zhí)行情況，衡量績(jī)效目標(biāo)和完成狀況等方面，核定下?lián)芨咝８纳苹巨k學(xué)條件專(zhuān)項(xiàng)資金。

一、預(yù)算撥款制度狀況

(一)委派專(zhuān)家組進(jìn)行評(píng)審

高校主管部門(mén)按照“先評(píng)審后入庫(kù)”的原則，組織專(zhuān)家或委托有資質(zhì)的評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)高校申報(bào)的改善基本辦學(xué)條件項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，通過(guò)評(píng)審的項(xiàng)目納入部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)，按照部門(mén)預(yù)算編制有關(guān)要求，從部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)中提取建議納入財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目報(bào)送財(cái)政部。每年7月，高校主管部門(mén)組織專(zhuān)家或委托評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)駐各高校，對(duì)上一年的項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行檢查，同時(shí)對(duì)高校申報(bào)的下一年項(xiàng)目進(jìn)行資料評(píng)審和現(xiàn)場(chǎng)勘察，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行客觀評(píng)估，完成評(píng)審意見(jiàn)，評(píng)審結(jié)果和意見(jiàn)上報(bào)高校主管部門(mén)和財(cái)政部。

(二)采用因素法分配預(yù)算

根據(jù)《財(cái)政部 教育部關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》(財(cái)教〔2015〕467號(hào))的文件內(nèi)容，因素?fù)芸罘ū幻鞔_引入財(cái)政預(yù)算資金分配方式中，這是高等教育撥款方式的一個(gè)重大進(jìn)步。改善基本辦學(xué)條件專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算分配因素主要包括高校的房屋面積和儀器設(shè)備數(shù)量等存量資產(chǎn)情況、在校學(xué)生人數(shù)、新校區(qū)建設(shè)以及階段性重大維修建設(shè)任務(wù)等特殊因素，同時(shí)考慮地區(qū)、民族、小規(guī)模和特色辦學(xué)以及受災(zāi)、平衡等其他因素。

(三)考核預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

按照財(cái)政部《中央教科文部門(mén)預(yù)算執(zhí)行管理辦法》(財(cái)教〔2011〕128號(hào))規(guī)定,實(shí)行預(yù)算執(zhí)行與編制掛鉤制度。財(cái)政部對(duì)各部門(mén)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行考核，規(guī)定重要考核時(shí)間節(jié)點(diǎn)和進(jìn)度要求，根據(jù)考核結(jié)果，可對(duì)相關(guān)部門(mén)當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。財(cái)政部在審核測(cè)算部門(mén)下一年度預(yù)算時(shí)，把部門(mén)當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的使用情況等，作為編制下一年預(yù)算的重要參考依據(jù)。對(duì)于支出進(jìn)度較低、存量資金數(shù)額較大的部門(mén)或地區(qū)，在安排下一年預(yù)算和分配轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，予以適當(dāng)核減預(yù)算撥款。

(四)開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

按照財(cái)政部《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào))規(guī)定，中央部門(mén)及所屬單位按照批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)組織預(yù)算執(zhí)行，根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)對(duì)財(cái)政撥款項(xiàng)目或部門(mén)(單位)開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)和績(jī)效評(píng)價(jià)。

1. 開(kāi)展項(xiàng)目年度績(jī)效自評(píng)。高校遵循履行部門(mén)主體責(zé)任和財(cái)政撥款項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)全覆蓋的基本原則，根據(jù)財(cái)政部門(mén)規(guī)定的評(píng)價(jià)形式和打分方法，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)照設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展資金使用績(jī)效自我評(píng)價(jià)，對(duì)未完成績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的原因進(jìn)行逐條分析，研究提出解決措施，形成年度績(jī)效自評(píng)報(bào)告。經(jīng)部門(mén)匯總后，于次年4月底前報(bào)送主管部門(mén)、財(cái)政部，作為部門(mén)(單位)預(yù)算、決算的組成內(nèi)容和以后年度預(yù)算申請(qǐng)、安排的重要基礎(chǔ)。

哈爾濱工業(yè)大學(xué)作為工信部直屬高校，在每年八月，按照財(cái)政部和工信部要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行梳理檢查，包括項(xiàng)目建設(shè)年中進(jìn)展、存在問(wèn)題及偏差原因、下一步工作措施及建議，上報(bào)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控報(bào)告；在每年度結(jié)束時(shí)，對(duì)照項(xiàng)目設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)組織開(kāi)展項(xiàng)目資金使用績(jī)效自我評(píng)價(jià)，在認(rèn)真收集、分析績(jī)效執(zhí)行信息基礎(chǔ)上，對(duì)完成績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)情況進(jìn)行逐條分析，研究提出解決措施，上報(bào)年度績(jī)效自評(píng)報(bào)告，并在部門(mén)決算中進(jìn)行情況說(shuō)明。

2. 針對(duì)選定項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政部或中央部門(mén)有針對(duì)性地選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目或部門(mén)(單位)，在資金使用單位績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展項(xiàng)目支出或部門(mén)(單位)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)部分重大專(zhuān)項(xiàng)資金或財(cái)政政策開(kāi)展中期績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，形成相應(yīng)的評(píng)價(jià)結(jié)果。根據(jù)需要，績(jī)效評(píng)價(jià)工作可委托專(zhuān)家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)及時(shí)整理、歸納、分析和反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并將其作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

二、目前預(yù)算撥款機(jī)制中存在的主要問(wèn)題

(一)專(zhuān)家評(píng)審具有局限性

根據(jù)《中央級(jí)普通高等學(xué)校改善基本辦學(xué)條件經(jīng)費(fèi)評(píng)審指導(dǎo)手冊(cè)》，評(píng)審機(jī)構(gòu)必須組織評(píng)審專(zhuān)家到項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，深入收集項(xiàng)目信息，核實(shí)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，掌握第一手資料，并做好現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研記錄。但是，專(zhuān)家評(píng)審組進(jìn)駐高校一般僅3—5天，短時(shí)間內(nèi)難以深入收集項(xiàng)目信息，對(duì)于評(píng)審判斷存在一定影響。同時(shí)，主管部門(mén)考慮工作量和時(shí)間因素，每年組織幾個(gè)專(zhuān)家評(píng)審組分別評(píng)審所屬高校，同一專(zhuān)家評(píng)審組的評(píng)審高校對(duì)象有限，難免出現(xiàn)高校之間評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不一致、同一高校不同年度評(píng)審專(zhuān)家不同、受主觀性影響等因素。另外，由于評(píng)審與預(yù)算撥付執(zhí)行間隔時(shí)間較長(zhǎng)(半年多，將近一年)，項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施條件與評(píng)審時(shí)相比會(huì)產(chǎn)生很多臨時(shí)性變化，例如項(xiàng)目實(shí)施條件和具體實(shí)施方案、突發(fā)緊急狀況、物價(jià)或匯率變動(dòng)、科技發(fā)展更新等，評(píng)審結(jié)果存在一定局限性。

(二)因素法影響辦學(xué)導(dǎo)向

采用因素法分配改善基本辦學(xué)條件項(xiàng)目預(yù)算撥款，主要影響因素是房屋面積和學(xué)生人數(shù)，即高校規(guī)模，具有較強(qiáng)的投入導(dǎo)向。一方面，高校為了獲取更多的財(cái)政資金支持，會(huì)出現(xiàn)明顯的規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)，在一定程度上忽視了“內(nèi)涵”提升；各類(lèi)評(píng)估和排行榜的導(dǎo)向作用也越來(lái)越明顯，為了擴(kuò)大聲譽(yù)、促進(jìn)招生，高校對(duì)科研產(chǎn)出數(shù)量追逐不遺余力，而忽視教學(xué)科研質(zhì)量的提升。這些都不利于高校辦學(xué)績(jī)效的提高和教學(xué)科研等事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，財(cái)政部門(mén)雖然考慮了特殊因素，但是對(duì)于小規(guī)模學(xué)校、特殊地區(qū)、特色學(xué)校支持傾斜力度不足，規(guī)模大的高校集中了更多的撥款資源，規(guī)模較小的學(xué)校在爭(zhēng)取撥款方面沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，想要擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模又需要背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了資金撥款的“馬太效應(yīng)”。

(三)部分項(xiàng)目不適用預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度考核

實(shí)行預(yù)算執(zhí)行與編制掛鉤制度的根本目的在于督促高校提高資金使用效率，但是勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致部分高校想盡辦法達(dá)到序時(shí)進(jìn)度要求，大力督促項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，在減少存量資金、避免產(chǎn)生結(jié)余資金的同時(shí)，也容易出現(xiàn)在考核節(jié)點(diǎn)前突擊花錢(qián)的情況，忽視資金使用效益，產(chǎn)生一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。改善基本辦學(xué)條件項(xiàng)目的工程施工受到地理位置、氣候條件和地方政策等不可抗拒因素的影響，投資規(guī)律不是完全按照時(shí)間的線性關(guān)系支出，而是按照項(xiàng)目審批進(jìn)程和工程施工進(jìn)度及合同約定的付款方式確定。

以哈爾濱工業(yè)大學(xué)為例，由于項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行受到各項(xiàng)因素的影響，大部分工程項(xiàng)目不適用于按照每月序時(shí)進(jìn)度考核。例如：①氣候條件影響。學(xué)校地處冬季寒冷漫長(zhǎng)的北方高寒地區(qū)，每年僅4月中旬至10月中旬六個(gè)月的最佳施工期，可調(diào)工期空間很小，6月末達(dá)到50%投資計(jì)劃非常困難，而為保證正常教學(xué)科研辦公和學(xué)生生活秩序，絕大部分修繕工程只能安排在假期開(kāi)工實(shí)施；②政府審批影響。部分項(xiàng)目由于地方政府審批環(huán)節(jié)嚴(yán)重拖期，無(wú)法按期開(kāi)工建設(shè)；③招標(biāo)采購(gòu)影響。設(shè)備購(gòu)置和工程施工的招投標(biāo)及政府采購(gòu)周期長(zhǎng)，如果招標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)廢標(biāo)，重新履行招標(biāo)程序，需要更長(zhǎng)的時(shí)間；④預(yù)留經(jīng)費(fèi)影響。項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)預(yù)留不超過(guò)3%的質(zhì)量保證金，質(zhì)保期一般在1—2年不等，質(zhì)保期過(guò)后，無(wú)任何質(zhì)量問(wèn)題才能支付項(xiàng)目預(yù)留質(zhì)量保證金，如果按照100%完成預(yù)算進(jìn)度，不利于保護(hù)學(xué)校利益，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)；⑤預(yù)算調(diào)整影響。如果項(xiàng)目由于特殊情況需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，每年只有7月底可以申報(bào)一次，按照程序上報(bào)工信部和財(cái)政部，學(xué)校收到正式批復(fù)文件一般需要3— 4個(gè)月，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行產(chǎn)生很大的影響。

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)揮作用不足

科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)和考核體系是全面績(jī)效預(yù)算實(shí)施的基礎(chǔ)，只有以績(jī)效為導(dǎo)向?qū)︻A(yù)算資金進(jìn)行規(guī)范全面分析、考評(píng)、激勵(lì)和監(jiān)督,才能做到預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的統(tǒng)一。改善基本辦學(xué)條件項(xiàng)目存在目標(biāo)設(shè)定難以量化、執(zhí)行中變動(dòng)因素較多的情況，科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立。目前絕大多數(shù)高校尚未開(kāi)展全面系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，自評(píng)工作也因各高校指標(biāo)體系不統(tǒng)一而流于形式，評(píng)價(jià)結(jié)果是否科學(xué)有待商榷。同時(shí)，撥款因素的預(yù)算執(zhí)行管理部分，僅將上年度預(yù)算執(zhí)行率是否均衡和達(dá)標(biāo)列入考核內(nèi)容，而改善基本辦學(xué)條件項(xiàng)目的執(zhí)行內(nèi)容一般為一年周期，考核結(jié)果無(wú)法真正發(fā)揮連續(xù)促進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效管理作用。

(五)機(jī)動(dòng)費(fèi)用預(yù)算額度不足

改善基本辦學(xué)條件項(xiàng)目雖然實(shí)施規(guī)模大，資金需求量多，但是子項(xiàng)目比較分散，例如各個(gè)樓宇常規(guī)的水電暖等維修改造、網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)維護(hù)、圖書(shū)資料和實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備購(gòu)置等，實(shí)施條件改變、突發(fā)情況等影響因素很多。特殊情況項(xiàng)目需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時(shí)，學(xué)校收到正式批復(fù)文件時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行產(chǎn)生很大的影響。項(xiàng)目評(píng)審和預(yù)算批復(fù)中沒(méi)有預(yù)留足夠機(jī)動(dòng)費(fèi)用，高校在實(shí)際執(zhí)行中會(huì)受到很多限制，不利于充分發(fā)揮資金的使用效益。

(六)其他特殊因素未充分考慮

項(xiàng)目預(yù)算撥款中存在的其他一些特殊情況沒(méi)有得到充分考慮，或政策傾斜力度不夠。

1. 建校年限。學(xué)校建立時(shí)間越久，建筑物和儀器設(shè)備就越會(huì)存在嚴(yán)重的老舊現(xiàn)象，改善基本辦學(xué)條件就需要投入大量的資金進(jìn)行修繕維護(hù)。

2. 氣候條件。我國(guó)幅員遼闊，南北方高校氣候條件迥異。例如東北地區(qū)的冬季嚴(yán)寒漫長(zhǎng)，南方地區(qū)一年四季多雨潮濕，對(duì)建筑物和道路等的使用壽命和自然狀況產(chǎn)生影響極大，持續(xù)進(jìn)行維護(hù)和修繕的任務(wù)較重。

3. 修繕標(biāo)準(zhǔn)。南北方的建筑維修施工方案和定額標(biāo)準(zhǔn)存在很大差別，工程內(nèi)容和要求要充分考慮防潮、極端溫差和保暖等因素以及這些因素導(dǎo)致的成本差異。

4. 其他情況。學(xué)校適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和地方政府要求做出重大規(guī)劃需要特殊資金支持，但是地方政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r無(wú)法提供有效幫助等。

以哈爾濱工業(yè)大學(xué)為例，由于在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)評(píng)審中未充分考慮特殊因素，導(dǎo)致學(xué)校資金缺口較大。例如：①建校年限因素。哈工大1920年建校，建筑物和儀器設(shè)備存在嚴(yán)重的老舊現(xiàn)象，部分樓宇是20世紀(jì)中期的保護(hù)性建筑，每年需要大量資金進(jìn)行修繕；②氣候條件因素。學(xué)校地處冬季寒冷漫長(zhǎng)的東北地區(qū)，對(duì)建筑物和道路等的使用壽命和自然狀況產(chǎn)生極大影響，持續(xù)進(jìn)行維護(hù)和修繕的任務(wù)較重；③修繕標(biāo)準(zhǔn)因素。東北地區(qū)建筑維修施工的方案、內(nèi)容和要求受極端溫差和保暖等因素影響較大，成本相對(duì)較高；④其他情況因素。學(xué)校發(fā)展建設(shè)要符合城市規(guī)劃整治要求，而地方政府對(duì)所需資金支持非常有限。

三、預(yù)算撥款制度的改進(jìn)建議

(一)項(xiàng)目資金預(yù)算分配要充分考慮學(xué)校環(huán)境、地域及特色等多方面因素，做到統(tǒng)籌兼顧、適度傾斜

建議項(xiàng)目資金分配除了充分考慮學(xué)校房屋面積和儀器設(shè)備數(shù)量等存量資產(chǎn)情況、在校生人數(shù)、階段性重大維修任務(wù)、地區(qū)和受災(zāi)等因素之外，還應(yīng)結(jié)合學(xué)校的建立時(shí)間、所在地區(qū)的氣候條件和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度、其他特殊情況等，做到統(tǒng)籌兼顧，切實(shí)發(fā)揮資金績(jī)效。

(二)專(zhuān)家評(píng)審統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑，增加項(xiàng)目機(jī)動(dòng)費(fèi)用

部分項(xiàng)目設(shè)立常規(guī)二級(jí)項(xiàng)目，免除評(píng)審程序。建議增加設(shè)立“基本辦學(xué)條件常規(guī)維修維護(hù)”二級(jí)項(xiàng)目，根據(jù)學(xué)?；厩闆r和歷年支出規(guī)模核定30%— 40%的常規(guī)性支出額度，用于常規(guī)建筑物的水電暖、道路和管網(wǎng)等維修改造、圖書(shū)資料和實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備購(gòu)置等，響應(yīng)國(guó)家對(duì)高?！胺殴芊钡闹鲗?dǎo)精神，不需要進(jìn)行事務(wù)所專(zhuān)家評(píng)審，學(xué)?？山y(tǒng)籌使用；對(duì)于達(dá)到一定資金規(guī)模的需要獨(dú)立反映的房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器資料購(gòu)置和建設(shè)項(xiàng)目配套等采取事務(wù)所專(zhuān)家評(píng)審與財(cái)政部核定相結(jié)合的方式確定。例如：房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改善工程單項(xiàng)支出200萬(wàn)元以上、單臺(tái)套50萬(wàn)元以上的通用儀器設(shè)備和100萬(wàn)元以上的專(zhuān)用儀器設(shè)備購(gòu)置等，學(xué)校嚴(yán)格按照評(píng)審結(jié)果和預(yù)算批復(fù)執(zhí)行。

(三)賦予學(xué)校更多對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案自主統(tǒng)籌調(diào)整權(quán)限

建議賦予學(xué)校更多的自主統(tǒng)籌調(diào)整權(quán)限，對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中由于特殊情況需要在一級(jí)項(xiàng)目?jī)?nèi)部調(diào)整預(yù)算的，按照調(diào)整事項(xiàng)的重要程度和資金額度，由學(xué)校自主調(diào)整，上報(bào)主管部門(mén)備案，限額以上的事項(xiàng)履行上報(bào)主管部門(mén)審批和財(cái)政部備案程序。

(四)預(yù)算執(zhí)行考核和開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合特殊因素

工程項(xiàng)目按照施工進(jìn)度進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行考核，調(diào)整按月序時(shí)進(jìn)度的硬性考核方式；充分考慮項(xiàng)目性質(zhì)及合同規(guī)定付款模式，保證資金安全和發(fā)揮使用效益；對(duì)于發(fā)揮改善基本辦學(xué)條件實(shí)際效果周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目采取特殊績(jī)效評(píng)價(jià)方式。

中央高校對(duì)改善辦學(xué)條件專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理尚處于不斷完善和改進(jìn)階段，各高校應(yīng)在項(xiàng)目資金使用和方案執(zhí)行過(guò)程中不斷分析問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善全面預(yù)算管理和項(xiàng)目執(zhí)行內(nèi)控管理，進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，爭(zhēng)取更多資金收入，合理安排資金支出，注重資金使用效益，切實(shí)改善教學(xué)、科研辦學(xué)條件，充分發(fā)揮財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)學(xué)校發(fā)展建設(shè)的支持和導(dǎo)向作用。